ВТОРОЙ ГЛОБАЛЬНЫЙ ФОРУМ ФАО/ВОЗ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ПО
ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Бангкок, Таиланд,12-14 октября 2004 года
Профессиональная подготовка персонала официальных служб контроля безопасности пищевых продуктов (доклад подготовлен Министерством сельского хозяйства, продовольствия, рыбоводства и сельских территорий Франции – Национальной школой ветеринарии) I. ВВЕДЕНИЕ Профессиональное обучение не является целью как таковой, но представляет собой инструмент осуществления политики в рамках определенной административной или правовой структуры. Ее контекст обусловливает потребности, ограничения и решения.
При любой организации целенаправленной подготовки кадров в службах контроля безопасности пищевых продуктов в разных странах мира необходимо иметь представление об их функциональном контексте и основных обстоятельствах. Характер организационных структур и области компетенции этих служб также являются решающим фактором при определении мероприятий подготовки кадров. Нам следует выйти за рамки национальных особенностей и выявить элементы, представляющие общий интерес, чтобы охарактеризовать существующее положение вещей и главным образом направить мысль в будущее.
Международные стандарты Кодекса Алиментариус и МУБЭ 1, которые с 1995 года служат в качестве критериев для ВТО 2, содержат совпадающие положения о качестве работы официальных контрольно-инспекционных служб и о статусе, компетенции и профессиональной подготовке персонала, особенно в том, что касается официальной сертификации 3. Эти тексты цитируются больше в плане целей, которые необходимо достичь, чем средств, которые следует внедрять.
Для целей настоящего доклада официальный контроль безопасности продуктов питания определен как деятельность, осуществляемая официальными службами, созданными для проверки и гарантирования соответствия пищевых продуктов установленным стандартам в целях предупреждения риска для здоровья человека. Сюда входят продукты питания, производимые и Международная организация по охране здоровья животных/Международное управление по борьбе с эпизоотиями.
Всемирная торговая организация.
Cf. Руководящие принципы Кодекса Алиментариус CAC/GL No 26 (&24 et seq., &43, &47, Приложение), CAC/GL No 34 (Приложение) – МУБЭ: Кодекс здоровья сухопутных животных (глава 1.3.3: Проведение оценки ветеринарных служб).
-2реализуемые внутри страны, а также продукты питания, импортируемые или предназначенные для экспорта (санитарная сертификация). Контроль охватывает все этапы производства, обработки, хранения, транспортировки, сбыта и конечного потребления. Процедура контроля включает многочисленные операции, в том числе проведение инспекций, проверку документации, отбор проб, лабораторный анализ, проверку личной гигиены персонала, проведение ревизий и проверку систем самоконтроля. Она не охватывает самих лабораторий ввиду чрезвычайно специфичного характера вопросов, относящихся к компетенции сотрудников лабораторий.
В такой сложной области, какой является контроль безопасности пищевых продуктов, задействовано тем или иным образом большое число структур. В целях упрощения мы остановимся в настоящем докладе только на специализированных службах безопасности продуктов питания, таких как ветеринарная служба, но данный подход можно по аналогии применять и к другим службам.
Тенденция в области безопасности пищевых продуктов заключается в обеспечении мер, охватывающих всю цепь производства и распределения - от фермы до стола потребителя, или снизу (корм для животных, ветеринарные средства и фитосанитарные продукты) вверх (потребитель). В настоящем обзоре рассматриваются только службы, имеющие отношение к производству продовольствия, начиная с этапов сбора урожая культур и забоя животных, на которых отсутствует глобальная организация служб безопасности пищевых продуктов.
II. МЕЖДУНАРОДНЫЙ И СОЦИАЛЬНЫЙ КОНТЕКСТ: основные обстоятельства В последние 15 лет во всем мире возрастает озабоченность по поводу безопасности продуктов питания. Функциональный контекст служб контроля претерпел и продолжает претерпевать глубокие изменения в рамках ширящейся международной связности. Приводимые ниже элементы могут оказывать существенное влияние на потребности или политику в области подготовки кадров:
1) повысившаяся осведомленность средств массовой информации и потребителей в результате, в частности, широко рекламируемых случаев пищевых отравлений или кризисов в развитых странах и появления новых беспокоящих феноменов (губкообразной энцефалопатии крупного рогатого скота, генетически модифицированных организмов, диоксинов…);
2) глобализация действия проблем здоровья в связи с расширением торговли, сложностью производственных и распределительных каналов, распространением нетрадиционной потребительской практики;
3) снижение таможенных барьеров и вытекающие осложнения в виде препятствий торговле, вызываемых соображениями безопасности, особенно в связи с открытием некоторых национальных рынков для импортных продуктов, бывших ранее неконкурентными;
4) возрастающая гармонизация международных требований со времени вступления в силу соглашений ВТО СФС и ТБТ 4. Данный принцип гармонизации поощряет страны к принятию национальных мер, отражающих международные стандарты, такие как стандарты Кодекса Алиментариус или Международной организации по охране здоровья животных;
5) ужесточение санитарно-гигиенических норм в странах севера, повышающее международные требования:
Соглашение по применению санитарных и фитосанитарных мер – Соглашение по техническим барьерам в торговле.
готовой продукции (с отбраковкой некачественных продуктов) в сторону превентивного управления посредством контроля производственного процесса (в частности, метод АРУКТК5);
сплошное применение требований безопасности ко всей производственной цепочке от фермы до стола потребителя (cf. губкообразная энцефалопатия крупного рогатого скота, микотоксины, сальмонелла, остатки и загрязнители...);
передача производителю основной ответственности за безопасность продукта, при том, что государство осуществляет контроль второго уровня;
новый интерес к роли конечных пользователей (как в качестве индивидуумов, так и политической силы), проявляющейся через посредство их ассоциаций и средств массовой информации;
все более усложняющаяся роль ученых в связи с документированным подходом к анализу риска, включением научных дебатов в торговые споры, вниманием средств массовой информации и более частым применением принципа предосторожности;
тяжелое воздействие данных обстоятельств на развивающиеся и слаборазвитые страны, которые в течение долгого времени по вполне понятным причинам рассматривали вопрос безопасности пищевых продуктов как заботу развитых стран, считая, что он имеет лишь второстепенную важность по отношению к их приоритетам в области экономики и здравоохранения (широко распространяющиеся эпидемии, вода). Нужда в создании продовольственной самообеспеченности выявила важное значение производства снизу вверх (здоровье животных и растений), при котором санитарный контроль продуктов животного происхождения ограничивается почти полностью проверками забитого скота на бойнях. В настоящее время эти страны сталкиваются внутренне с i) изменением структур производства и потребления (сельская миграция, стремительная урбанизация, потребление пищи вне дома..), представляющим собой отход от кулинарных традиций предков (готовка еды, сушка…); ii) поступлением на рынок импортной продукции, которая раньше была неконкурентной из-за торговых барьеров…; iii) плохо структурированными или фактически полностью разъединенными производственными и распределительными каналами и плохо подготовленными владельцами; iv) и в то же самое время высококвалифицированными владельцами, применяющими современные методы и нанимающими на работу персонал, прошедший подготовку за границей (международные корпорации, экспортирующие фирмы, туристический сектор, крупные предприятия розничной торговли).
III. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ: основа действий Компетенции, которые следует развивать среди сотрудников служб контроля, определяются целями, мандатом и организацией соответствующей службы.
Способы организация служб контроля безопасности пищевых продуктов далеко не одинаковы в разных странах и для данных целей используется тем или иным способом много разных структур. Потребности в профессиональной подготовке будут определяться различными организационными возможностями и комбинацией вариантов.
1) Степень вертикальной интеграции:
Анализ рисков и управление критическими точками контроля продовольствия (при министерстве или ведомстве). На практике такая интеграция часто бывает неполной и не охватывает всех этапов6 или всех продуктов7;
либо ответственность распределяется между производством сверху вниз (первичное производство: здоровье животных, защита урожая) и снизу вверх (обработка), при том, что разделение происходит на уровне бойни или сбора Многие страны реорганизовали недавно свои администрации таким образом, чтобы единая структура контролировала всю пищевую цепь8.
2) Административная структура:
в централизованных государствах, где оперативные службы получают полномочия от центральной администрации, существует единая иерархическая цепочка;
в большинстве федеральных или децентрализованных государств контроль осуществляется административными подразделениями, иногда на разных уровнях (государства, регионов, областей, муниципалитетов…), при наличии или без иерархической связи между центральным государством и территориальными инстанциями, при наличии или без вертикальной или горизонтальной координации; они могут также располагать значительной властной и/или бюджетной автономией;
в некоторых децентрализованных государствах ответственность за безопасность пищевых продуктов лежит на центральных или федеральных ведомствах.
Координация организуется по-разному, будь-то между министерствами на одной и той же территории, или между различными территориальными уровнями. Она может быть несуществующей, неформальной или узаконенной (протоколы о сотрудничестве, главное организационное учреждение…).
Делегирование определенных видов контроля: контроль считается прерогативой центральной власти и обычно осуществляется администрацией (реже - независимыми государственными органами). В некоторых странах, однако, определенные виды контроля делегируются частным структурам, официально признанным администрацией.
Распределение ответственности: в рамках традиционного подхода ответственность за безопасность товара несут официальные службы, осуществляющие начальный контроль готовой продукции и, возможно, производственных условий. Такой подход сохраняется во многих странах, по крайней мере, в отношении внутренних рынков.
На промежуточном уровне сами владельцы несут ответственность за качество товаров, которые они сбывают на рынке, при том, что начальный контроль остается в руках официальных служб.
Контроль торговых точек зачастую входит в обязанности различных администраций.
Продукцию растениеводства, рыболовства и аквакультуры могут курировать различные структуры.
Например: Австрия (2002 г.), Бельгия (2003 г.), Боливия (2000 г.), Испания, Канада (1997 г.), Нидерланды….
между: i) владельцами, которые отвечают за безопасность своих товаров и обязаны применять предупредительные меры, особенно связанные с АРУКТК; ii) государственными органами, осуществляющими контроль второго уровня и контролирующими меры, применяемые владельцами; и iii) даже потребителями, ввиду важного значения послепродажных этапов (хранение и готовка) для поддержания безопасности пищевых продуктов.
В действительности существуют различные промежуточные ситуации, и изменения на местах можно проводить только постепенно.
Изложенные выше обстоятельства указывают на следующие области, которые часто оказываются уязвимыми:
вмешательство на границах ответственности различных служб (снизу вверх/сверху вниз);
пересечение юрисдикций служб, которое становится особо очевидным при отсутствии четкой правовой структуры;
отсутствие культуры сотрудничества между службами;
децентрализация контроля (за исключением случаев очень четко организованного сотрудничества) вследствие:
• существенных расхождений между регионами в плане стратегии, толкований, интенсивности и качества контроля, а также условий подготовки и культуры штата контрольных органов;
• влияния местной политики, особенно в тех случаях, когда сотрудники контрольных органов и, в частности, средний руководящий персонал назначаются местными властями;
• расхождений между местными и национальными властями;
• сложности координации действий различных смежных подотделов;
• неадекватности обратной связи с центральным уровнем.
IV. ПЕРСОНАЛ СЛУЖБЫ КОНТРОЛЯ
Службы контроля приглашают на работу различные категории персонала. Используемая терминология и соответствующие уровни и профессиональной подготовки, и ответственности значительно отличаются от страны к стране.
В целях упрощения будем рассматривать две общие категории персонала или сотрудников:
сотрудники, ветеринарные врачи (представлены очень широко, особенно в ветеринарных службах), эксперты (по животноводству, рыболовству, обработке пищевых продуктов, здравоохранению), микробиологи, химики, юристы и реже вспомогательный персонал, технический персонал и инспектора и другие оперативные сотрудники с самым разным уровнем образования, иногда очень многочисленные, а иногда их несколько, в зависимости от страны, некоторые из них выполняют промежуточные функции.
Некоторые особенности статуса данных сотрудников оказывают влияние на политику Сотрудники служб контроля, как правило, являются государственными служащими (или лицами, занимающими эквивалентную должность с бессрочным контрактом), как того требует принцип независимости государственных служб от политического или экономического давления. Но в некоторых странах со средним руководящим персоналом заключаются частные контракты, и в таких случаях назначение сотрудников и продление контракта зависят от политической власти. В децентрализованных государствах набор технического персонала (государственных служащих), а иногда также и среднего руководящего персонала, часто осуществляется на региональном или местном уровне. Кроме того, многие страны нанимают внештатных сотрудников с неполным рабочим днем, чтобы дополнить число персонала служб контроля, в частности, для проведения контроля на бойнях (ветеринары). Но этот персонал не входит в костяк системы, несмотря даже на тот факт, что в определенных странах большинство сотрудников работают неполный рабочий день с сопутствующим риском возникновения конфликта интересов.
Мобильность персонала и развитие карьеры В рамках определенных систем возможна, поощряется или даже является обязательной тематическая и/или географическая мобильность сотрудников в целях их продвижения по службе, особенно среднего руководящего персонала. Данная задача облегчается в рамках национальных систем найма персонала и служб с широким спектром функций. Мобильность является мотивирующим фактором, стимулирующим гармонизацию методов и условий. Но вот в системах, основанных на наборе персонала на местах, и в службах, имеющих очень узкий мандат, возможности мобильности персонала незначительны или вообще отсутствуют. Хотя такие системы и службы стимулируют стабильность и капитализацию ноу-хау, они тем не менее несут в себе риск апатии, демотивации и, конечно, тайных сговоров. И наконец, обширная беспорядочная мобильность, которая имеет место в определенных странах, где часто происходят политические изменения, явно оказывает дестабилизирующее действие на персонал и службы контроля.
V. ФОРМЫ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ПОДГОТОВКИ
V.1 Начальная профессиональная подготовка до и после поступления на работу Во время предварительной начальной подготовки определяется соответствие уровню, который требуется для приема на работу. Начальная подготовка после поступления на работу, или начальная профессиональная подготовка, обеспечивается работодателем до того, как сотрудник приступает к исполнению обязанностей a) Средний руководящий персонал Предварительная подготовка Во всех странах для приема на работу среднего руководящего персонала требуется свидетельство о высшем образовании (как правило, диплом 9 + 5 или 6 лет рабочего стажа).
Таким образом обеспечивается положение, при котором кандидаты обладают хорошей общей научной базой, полученной в университете. В большинстве случаев данной квалификации вполне достаточно для поступления на работу, хотя иногда требуется также наличие опыта работы в частном секторе.
Имеется в виду диплом ВУЗА.
официальных служб.
Например, ветеринары, прошедшие курсы подготовки клиницистов или патологов, поиному понимают вопросы гигиены продуктов питания. В некоторых университетах предлагаются курсы повышения квалификации в данной области, тогда как в других университетах этой дисциплине не уделяется почти никакого внимания. Такие несоответствия между странами иногда осложняются различиями между университетскими программами в одной и той же стране или между ветеринарами, получившими образование в разных заграничных странах. Для того, чтобы устранить эти различия, некоторые страны в обязательном порядке требуют, чтобы кандидаты прошли курсы ветеринарии в указанных университетах, что даст им право на трудоустройство в государственных службах или позволит претендовать на получение более высокой должности. Другие страны прибегают к проведению профессиональной подготовки после приема сотрудника на работу.
Профессиональная подготовка после приема на работу Цель такой профессиональной подготовки, которую организует и финансирует работодатель, заключается в том, чтобы дополнить ранее полученную научную подготовку сотрудника конкретным техническим и административным опытом, который требуется для работы в государственных службах сектора безопасности пищевых продуктов.
Во многих странах, где обучение проводится на рабочем месте, такая форма профессиональной подготовки не известна. Некоторые службы организуют краткосрочные подготовительные курсы, продолжительностью от нескольких дней до нескольких недель, в ходе которых дается представление о центральной администрации и кратко излагаются правовые аспекты. Очень часто до утверждения сотрудника в должности устанавливается испытательный срок в 6, 12 или 24 месяца, и ему может быть обеспечена, но не обязательно, краткосрочная профессиональная подготовка, а иногда и обучение.
Очень немного стран обеспечивают долгосрочную профессиональную подготовку государственных служащих после их поступления на работу. Во Франции, начиная с 1973 года, должностные лица ветеринарных служб проходят специальную аспирантуру при Национальной школе ветеринарии. Эти курсы, открытые также для иностранных граждан, длятся от одного до двух лет и включают различные технические аспекты (АРУКТК, окружающую среду, эпидемиологию, обеспечение качества), административные вопросы (право, экономику, международную политику) и вопросы управления. Эти курсы создают основу для назначений на различные должности.
Такая профессиональная подготовка удовлетворяет требованиям нового нормативного положения, принятого в 2004 году, которое регулирует прием на работу официальных ветеринаров. Они должны сдать экзамен по целому ряду технических и административных вопросов (решение вопроса о фактических условиях профессиональной подготовки остается за странами-членами) и пройти 200-часовую практику под наблюдением руководителя.
b) Вспомогательный персонал Различия в подходе к среднему руководящему персоналу относятся также и к вспомогательному персоналу и зависят от административной культуры каждой страны.
Предварительная подготовка Здесь образовательные требования значительно варьируются – от приема на работу людей с университетским дипломом (диплом + 2 года стажа) и аттестатом зрелости до найма сотрудников функции. В некоторых странах существуют квалификационные требования к государственным должностям, которые помогают определять «надлежащую подготовку» для каждой отдельной должности.
Профессиональная подготовка после приема на работу Организация профессиональной подготовки после приема на работу является очень распространенной для данной категории сотрудников и основное внимание при этом обращается, как правило, на конкретные области контроля (например, проверки на бойнях).
Сюда очень редко включаются все потенциальные области заданий.
В новом нормативном положении Европейского союза конкретно указывается, что данные сотрудники должны пройти 600-часовую теоретическую подготовку (программа прилагается) и 300-часовую практическую подготовку, после чего им надлежит сдать квалификационный экзамен. В 2010 году продолжительность подготовительного курса будет увеличена до 1400 часов.
V.2 Подготовка в целях повышения квалификации персонала Повышение квалификации персонала или проведение периодической подготовки помогает держать сотрудников в курсе последних технических или административных разработок или содействует их продвижению по службе.
Во многих странах, и особенно в развивающихся странах, такой практики не существует.
В лучшем случае специальные учебные программы предусматриваются с двусторонних или международных программах сотрудничества.
«