«Д.Дубровский: Я немного расскажу о том, от чего мы стартовали, и почему нам эта тема представляется чрезвычайно важной. С одной стороны, за время формирования третьего сектора в России, очевидно, сложилась некоторая ...»

В. Якимец: Я вообще не очень понимаю, зачем я сюда попал и как попал, но с большим удовольствием принял приглашение. Тема просто моя, я внутри неё сижу уже несколько лет. Я Якимец Владимир Николаевич, профессор Московского физико-технического института, и кроме того главный научный сотрудник Института системного анализа, на пол ставки работаю в московской Высшей школе экономики. Эта такая профессиональная область действия. Занимаюсь последнее время вот чем: начал создавать измерительный инструмент для того, чтобы мерить, оценивать и мониторить то, что происходит в гражданском обществе в самых разных местах. На сегодняшний день создано шесть таких измерительных инструментов. Три в прошлом году было использовано. Результаты – где-то очень интересные, где-то требуют дополнительного развития. В частности, один из результатов напрямую касается того, что здесь делается, или предполагается делаться. Только я не понимаю, почему-то все говорят про консультативные механизмы или процедуры взаимодействия, с моей точки зрения, это нужно существенно расширять. Потому что я говорю и думаю, что нужно говорить о механизмах то, что я называю механизмы межсекторного социального партнерства. Причем, в прошлом году, когда мы применили наш инструмент, сделали рейтинг всех восьмидесяти трех субъектов Российской Федерации по продвижению механизмов взаимодействия межсекторного социального партнерства, это мы делали с одной очень серьезной организацией, вы её знаете, «Юристы за гражданское общество». Я к своему большому удивлению узнал, что в прошлом году стране уже существуют более тысячи нормативноправовых актов в восьмидесяти трех субъектах Российской Федерации, которые … восемнадцать механизмов такого сорта. Это, грубо говоря, наличие, которое закреплено законом на региональном уровне. И по результатам прошлого исследования у нас возникли коллизии, определенные потребности в развитии. В этом году этот инструмент, рейтинг, уже корректируется, уже водятся дополнительные возможности, то есть не только оценить факт наличия нормативно-правовых актов, подтверждающих наличие того или иного механизма межсекторного взаимодействия. Когда мы это затевали, в 1995 году, я даже не думал, что будет тысяча инструментов создано. Это тема моей докторской диссертации. И вот в этом году мы придумали новый инструмент, который будет существенно корректировать то, что было в прошлом году, рейтинг, он включает в себя использование новых лингвистических шкал. Апробация уже прошла, то есть шестьдесят субъектов Российской Федерации, в основном «Юристов за гражданское общество» предоставили нам свои оценки. Спасибо.

Д.Дубровский: Спасибо большое за краткость и информативность вашей презентации. И теперь, с вашего позволения, мы будем работать так: мы попросили Михаила Бениаминовича Горного и Анну Тарасенко сделать презентацию, связанную с нашим проектом. После этого мы сделаем перерыв на кофе-брейк, а потом мы предоставим возможность желающим выступить и обсудить, в том числе, возможное развитие сотрудничества и ваши собственные соображения по поводу вашего опыта и по поводу ваших размышлений на эту тему. Поэтому сейчас выступит Анна Тарасенка, Европейский университет в Санкт-Петербурге, проект «Эффективность деятельности Общественных палат в регионах Российской Федерации».

А. Тарасенко: На самом деле моя задача сейчас состоит в том, чтобы задать общие рамки для нашей дальнейшей дискуссии, поэтому я буду очень кратко говорить об общественной палате.

Но хочу сказать, что наша задача состоит в том, чтобы сфокусироваться очень узко на консультативных органах, это общественные палаты и консультативные органы, созданные при исполнительных органах власти на региональном уровне. Я понимаю, что сейчас есть вот из Карелии представители НКО, которые вовлечены в деятельность площадок на местном уровне, это не будет мешать, но я хочу сказать, что наша задача - посмотреть на уровень региона. И что бы я хотела сейчас подчеркнуть, это особенность консультативных органов и их двойственную природу, благодаря которой нам нужно быть очень внимательными как исследователям, чтобы понять, что является принципиально важным, какие факторы являются важными для того, чтобы такие консультативные площадки были эффективными.

Давайте поговорим про эффективность, как мы её понимаем, и что мы вкладываем в это понятие. Что важно для нас - консультативные органы как проводники общественных интересов. Мы можем себе представить, что органы власти, которые создают такие консультативные органы, конечно же, преследуют свои собственные интересы. НКО, которые участвуют в создании консультативных органов, также, видимо, приходят со своими интересами и потребностями для взаимодействия в рамках таких площадок. Но для нас важна эффективность института в целом. Для чего вообще создаются такие структуры? Обращаясь к нормативным документам, обращаясь к тому, о чем говорят органы власти, создавая консультативные органы, мы видим, что действительно важная функция и задача, это получать такой feedback, обратную связь от общества, для того, чтобы эффективно управлять и проводить эффективную региональную политику. Это тоже проговаривают органы власти. Это такая общая концепция.

Если мы смотрим на нормативные документы, мы можем выделить три основные функции консультативных органов. Первая – это то, что такие структуры должны предоставлять информацию о существующих проблемах в обществе. Вторая – это то, что требуется и прописано в нормативных документах, это то, что консультативные органы должны проводить мониторинг реализуемого политического курса, то есть показывать и информировать о том, как работают региональные программы, как работают законы, принятые государством, и показывать власти, где существуют проблемы. И третья важная функция, которая прописана в нормативных документах – это то, что такие общественные палаты и общественные советы, они по-разному называются, они должны участвовать на стадии разработки законов и правительственных программ и других нормативных документах. То есть вот такие три основные функции. Но, исходя из этого, мы можем сделать вывод, что консультативные органы в идеале должны, если мы смотрим на эту концепцию, представлять собой экспертный орган, который бы помогал региональным властям эффективно управлять.

Для выполнения всех этих трех функций требуется, чтобы консультативный орган был вовлечен в законотворческий процесс, постоянно общаться с исполнительными органами ведомственными, и для того чтобы предлагать какие-то общественные инициативы и улучшения правительственных программ.

Здесь звучал скепсис по поводу общественных палат и по поводу того, что они из себя представляют, я хочу несколько слов сказать о том, что на своем собственном исследовательском опыте можно сказать, что общественные палаты могут выполнять все те три функции, о которых я уже говорила. И я буквально два слова хочу сказать о трех случаях. Я сейчас ссылаюсь на сравнительное исследование, которое я сделала в течение последних двух-трех лет. На примере двадцати восьми регионов Российской Федерации я изучала деятельность общественных палат. И я могу сказать, что три эмпирических случая оказались наиболее эффективными, с моей точки зрения. И я могу назвать их.

Существует такой Совет общественных инициатив при Государственной Думе Томской области, который был создан ещё в 2000-ом году до появления Общественной палаты Российской Федерации.

Вот в течении пяти лет этой совещательной структурой было внесено двадцать одно предложение и поправки к региональным и федеральным законопроектам. Также я могу упомянуть Совет при Губернской Думе Самарской области, который был создан в 2005 году, и тоже очень активную роль принимал в законотворческом процессе. Но, видимо, связано с тем, что есть такая аффилиация при законодательном органе власти. Тоже было принято девять поправок к федеральным и региональным законопроектам, и внесено множество предложений. Также я могу назвать Общественную палату Сахалинской области, которая была создана в 2000 году, которая разрабатывала очень много предложений органов власти для улучшений законодательства и правительственных программ, и изменения политического курса.

Давайте перейдем к тому, почему и в каких условиях такие консультативные органы, как бы они не назывались, я должна выделить два основания, по которому мы можем определить объект нашего исследования. Это то, что такие консультативные органы созданы при органах власти и на региональном уровне, и включают в себя НКО, потому что есть консультативные органы и их множество, которые созданы в рамках исполнительных органов власти, и включают в себя только чиновников, политиков, их много. Но вот нас интересуют площадки для взаимодействия с НКО.

Давайте перейдем к условиям. Я очень кратко обозначу, для того, чтобы нам потом можно было их обсудить. Консультативные органы – вот такая странная структура, которая, с одной стороны, должна способствовать общественному участию, с другой стороны, мы видим очень большую роль государства в процессе формирования и в процессе деятельности такой площадки. Но давайте зададимся вопросом, что может способствовать эффективности для отстаивания общественных интересов в рамках консультативных органов. Я бы начала с таких общих вещей, как политических режим, который задает очень много в регионе, степень демократичности политического режима, степень открытости политической системы, открытость органов власти взаимодействию. И тут я бы добавила независимость и существование независимых средств массовой информации. Открытость органов власти важна для того, чтобы услышать и быть готовым к тому, чтобы воспринимать общественные требования. И это важно для разных общественных инициатив, но насколько важно это для общественных палат и консультативных органов? Потому что уже встроенность в структуру органов власти подразумевает, что представители некоммерческого сектора уже включены в законотворческие процессы. Осень часто в нормативных документах прописано, что представители общественных консультативных органов должны участвовать и могут участвовать в законотворческих процессах, в работах рабочих групп, созданных при министерствах и так далее. Там как бы открытость и демократичность не нужна.

Кажется. Потому что такой вот корпоративистский характер, встроенность в структуры власти уже подразумевает, что у нас есть площадка, у нас уже есть доступ к органам власти. И тут я сама задаюсь вопросом и вам задаю вопрос, насколько важна демократичность и открытость государства.

Второй важный момент, который мне кажется, имеет смысл обсудить, это состав консультативного органа. Естественно, какие организации входят в консультативные органы и участвует в их деятельности, несомненно, оказывает влияние на эффективность, на те решения, которые принимаются консультативным органом, и насколько такой консультативный орган может производить такой продукт, как экспертное знание. И тут важно понять, деятельность каких некоммерческих организаций может способствовать эффективности. Если мы говорим о правозащитных организациях, которые в принципе ориентированы на то, чтобы производить мониторинг региональной политики и производить экспертное знание, логичным представляется, что деятельность таких НКО будет способствовать эффективности. Но такая институциональная особенность консультативных органов, как встроенность в структуры власти, она ставит под сомнение, на сколько вообще могут такие организации, и опят показывает, что правозащитные организации стараются дистанцироваться от участия в консультативных органах, потому что, какая же это независимая экспертиза, если мы участвуем вот в таких встроенных площадках. То есть вот это дискуссионный вопрос. С другой стороны, в деятельности консультативных органов принимают участие социально ориентированные НКО, и они, как мы знаем, в основном производят услуги для незащищенных групп населения, и стремятся к тому, чтобы отстаивать интересы детей, инвалидов, ветеранов, и так далее. И такие НКО составляют подавляющее большинство структуры общественных консультативных органов. И могут ли такие организации производить экспертное знание, которое нам требуется по определению?

И следующий пункт, видимо последний, о котором я буду говорить, это административные ресурсы и финансовые ресурсы, которыми наделяются общественные палаты и другие консультативные органы.

С одной стороны, кажется, что финансирование деятельности общественных палат, может рассматриваться как попытка купить лояльность некоммерческих организаций, задобрить их.

Предоставляя блага, административные, помещения, возможность работать с интернетом, быть вовлеченным в законотворческой процесс, и вообще процесс принятия решений. С одной стороны, это дает возможности некоммерческим организациям. С другой стороны – ограничивает их в том, чтобы производить адекватное экспертное знание, которое опять же требуется нам по определению. И тут встает вопрос, аффилиация с органами власти, то есть созданная общественная палата при губернаторе или созданная общественная палата просто в регионе, которые не имеют аффилиации. Вот это хорошо или плохо? Это дополнительный административный ресурс, это позволяет общественной палате действовать более эффективно или наоборот ограничивает её возможности? Тоже самое с финансированием её деятельности. Но вот здесь я хочу остановиться, надеюсь, я задала много вопросов, которые мы можем обсудить, я бы хотела передать слово Михаилу Горному, который перейдет ближе к делу, ближе к эмпирике.

Д. Дубровский: У меня есть предложение: может быть кто-то хочет задать вопросы Анне, содержательные, не вступая в обсуждение, скорее вопросы на понимание и уточнение.

А. Сунгуров: Анна, какие структуры все-таки будут являться объектом? В целом консультативные структуры или общественные палаты и независимые ассоциации, которые есть? И второй вопрос: вы говорите об экспертном знании, но кроме экспертного знания есть реальные интересы и проблемы различных слоев населения, которые эксперты трактуют. И одна из задач, которую органы обсуждают – это контроль экспертных структур, которые представляют свои рекомендации власти. Насколько эти экспертные структуры открыты, прозрачны и насколько они представляют интересы экспертов или интересы реальных людей, имеется в виду расхождение технологической целесообразности и интересов?

И это одна из реальных проблем, а вы свели все к экспертному знанию. Экспертное знание – это из советского времени, приглашали экспертов из вузов при органах власти, иногда их слушают, когда они говорят не противоречащее интересам партии правительства, генеральной линии. Мне показалось, что вы сводите роль консультативный советов к экспертному знанию? Это важно, но это далеко не все.

М. Горный: У меня вопрос-предложение. Вы не употребляйте вот так вот «консультативные структуры» – вопрос: почему вы это делаете? А предложение, все-таки употреблять общеупотребительный термин ОКС, общественно-консультативные структуры. Главное то, что они общественные.

С. Лукашевский: У меня только вопрос на понимание, может быть, я упустил. Вот эти сформулированные проблемы, на основании анализа, какого материала вы их структурировали? И дополнение: я, скорее всего, знаю Московский федеральный округ, рассматривали ли Вы участие таких структур в распределении финансирования? Есть ли проблема?

В. Якимец: У меня вот такой вопрос: Вы во время рассказа об общественно - консультативных органах сказали такую вещь, что они являются проводниками общественных интересов. С моей точки зрения, это некорректно, потому что речь должна идти о формировании общественных интересов, а проводниками может быть Дума какая-нибудь, они не проводят ничего никуда.

А. Тарасенко: Если можно, давайте я отреагирую. На самом деле вот вопросы перекликаются, если можно я их объединю. Вот вопрос Александра Юрьевича по поводу того, что вообще-то консультативные органы должны выражать интересы граждан. Даже не выражать, а формировать.

М. Горный: Общественно-консультативные органы.

А. Тарасенко: Я постаралась проговорить, что эта функция также существует, представительство интересов и выражение интересов граждан. Но в основном, конечно, говорила о другом.

А.Сунгуров: Если можно, ещё одна рекомендация, в поле анализа должны быть включены не только те органы власти, которые находятся при органах власти, но и опыта создания советов НКО, советов общественных организаций, которые возникали снизу. К сожалению, на Северо-Западе он печальный, потому что ни одного из этих инициативных советов не оказалось. Но в других регионах, например в Перми, они достаточно эффективно работают. Пермская гражданская палата активно выполняет роль, и она создана снизу. И вот то, что Вы перечислили, в некоторых случаях палаты формировались снизу, а не при помощи. В этом плане интересно, почему не получилось? Северо-Запад, а эффективным, на мой взгляд, получился, совет НКО при Правительстве Санкт-Петербурга, он оказался интересным реальным органом, но это благодаря тому, что власти смогли объединиться, а до этого – нет. Это тоже интересно.

Поэтому это тоже может быть предметом исследования. Попытки инициативных общественных советов на Северо-Западе, почему все они оказались неэффективными? Даже не удалось их создать, это тоже интересно.

А. Тарасенко: Мы обсуждали этот методологический вопрос о том, какие органы и структуры включать в анализ? Нужно ли нам включать в анализ некоммерческие проекты, которые тоже представляют собой общественно-консультативные органы. Например, в Перми есть Общественная палата, которая создана исключительно некоммерческими организациями. Пермская гражданская палата. Мы для себя решили, что мы будем рассматривать только те структуры, которые созданы при органах власти. Потому что на наш взгляд, такая гражданская палата в Перми, это все-таки организации и структуры иного рода, они имеют другую природу. Это все-таки, общественные инициативы. И, похоже, что для деятельности таких общественных инициатив будут иметь значение другие факторы.

Возможно, что ради эксперимента и понимания. Нам важно было обсудить и понять вот эту двойственность природы консультативных органов. Если мы берем Пермскую гражданскую палату – там нет никакой двойственности, это просто ресурсный центр НКО. Его можно изучать как такой. Но он не наделен вот такими административными ресурсами.

А. Сунгуров: Не будем вступать в дискуссию, это существенное отличие от Петербургского. Мне кажется, что вся цепочка структур – посредников, структур-медиаторов, структур, которые реализуют позицию консолидированной демократии, которой у нас ещё нет. Эти органы структур-посредников могут возникать из разных сторон - со стороны государства, со стороны гражданского общества, со стороны научного сообщества. И между ними нет жестких границ и барьеров. Поэтому отделяя жестко одно от другого, можно специально для исследования сделать, но понимаете это пересекающееся, и неформальной может стать площадка, созданная при Правительстве Санкт-Петербурга, которая реально независимая, и могут быть другие, обратные, ситуации. Это, мне кажется, интересно. Это может быть вне рамок вашего конкретного исследования, но это в поле интересов собравшихся.

В. Якимец: Вопрос на недопонимание. Хочу понять на самом деле, вот есть такое различение экспертных механизмов, с которыми мы работали при оценке в прошлом году. Есть общественные советы при органах исполнительной власти и при органах законодательной власти, есть молодежные парламенты, есть молодежные советы, есть общественные палаты. Я не буду называть других. Пять вот этих - будут предметом? Это они будут?

А. Тарасенко: Абсолютно точно. Ещё кто-то – Вы имеете в виду что? Вот то, что Вы перечислили, это и есть на самом деле предмет. Я сейчас проговорю эти критерии. Первый критерий – это при органе власти и при губернаторе, то есть мы, таким образом, исключаем независимые организации. Второе – это то, что в их деятельность включены НКО, в том числе и другие группы интересов. Прежде всего, некоммерческие организации. То есть чиновничьи структуры, которые существуют в огромном количестве при органах исполнительной власти.

М. Горный: Это нужно разводить.

А. Сунгуров: А советы при УФСИНах, при МВД – это как?

Д. Дубровский: Может быть сейчас примем вот этот ответ, потому что есть всякие соображения по этому поводу.

А. Сунгуров: Правильно я понимаю, то, что сказала Анна – это неокончательно? Экспертов собрали не для того, чтобы информировать, а чтобы спросить мнение.

А. Тарасенко: Конечно. Абсолютно точно.

М. Горный: Вы просто утоните, если это все будете брать.

А. Стародубцев: Я два слова скажу по этому поводу. Я начинал с того, что обсуждение существует для того, чтобы мы в конце финализировали методологическую часть исследования. Мы для этого собственно и говорили об экспертном мнении. То, о чем Анна говорит, это наброски. Конечно, потом все будет меняться, в зависимости от того, к чему мы придем.

А. Сунгуров: Для этого нас и пригласили. Спасибо. Все понятно. Мы не просто кивалы, а участники консультативного совета при программе.

А. Тарасенко: По поводу того, на основании чего я выделила условия, о которых говорила. Основания анализа, как я уже сказала, двадцати восьми регионов и деятельности консультативных советов в этих регионах.

С. Лукашевский: Это был мониторинг СМИ, интервью, нормативные акты?

А. Тарасенко: Это было все.

А. Сунгуров: Это успешно защищенная в прошлом году диссертация Анны. Текст есть, Вы можете посмотреть.

А. Тарасенко: Это были и интервью, и нормативные документы, а главное – я изучала результаты деятельности этих консультативных органов и условий в каждом из регионов, социальные и политические. И второй вопрос. Это хороший вопрос, видите, я его совсем опустила.

А. Калих: У меня желание высказаться возникло во время небольшой дискуссии, я хотел встать на защиту исследовательницы. Анна, я хотел только сказать, что Вы взяли очень важную тему для исследования. Мне тоже, как и многим, здесь присутствующим, не понятна роль государственно аффилированных структур, которые включают в себя неправительственные организации. Важно только, Анна, это исследование сделать максимально независимым. То есть действительно выявить как плюсы, так и минусы, и подходить критически к деятельности региональных общественных палат, а может и федеральной Общественной палаты, и может быть расширить свое исследование ещё одним институтом - государственным институтом, общественно-консультативным, как правильно говорит Михаил, это институтом региональных и федеральных уполномоченных по правам человека. К ним тоже совершенно неоднозначное отношение, которое в разных регионах играет совершенно разную роль.

Возьмем хотя бы Пермский регион, Пермский край, который я некоторым образом имею честь представлять, где институт Уполномоченного очень сильно консультируется со стороны сообщества местного. И благодаря этому Уполномоченный эффективный. Имеет влияние на местные региональные власти. И мы имеем другой пример: Уполномоченного одной из южных республик, где Уполномоченный полностью зависим от власти и ему диктуют.

М. Горный: В первом случае это Татьяна Марголина?

А. Сунгуров: Ну конечно. А какую республику Вы имеете в виду?

А. Калих: Чечню конечно.

А. Сунгуров: Вот это правильно. Просто там есть республики, где не совсем такая ситуация. Коллеги, я очень хочу защитить Анну от этого предложения, потому что это конечно все очень интересная тема и мне особенно близка, но в рамках этого проекта, я думаю, точно утонем. Но ваш интерес и общество, которое здесь собралось оно тем и интересно, я согласен, что сам проект должен быть ограничен, но дискуссионная площадка и обмен информацией, той, что мы имеем и той, что мы исследуем, параллельно, это очень важно. И здесь, кого действительно интересует деятельность Уполномоченных, кто каким-то образом может дать информацию, мы будем очень тесно сотрудничать, потому что это крайне важно. И в некоторых случаях получается, что интересно. Получается пересечение некоторых проектов, которые и так ведутся, или будут вестись, и которые должны быть площадкой для их совместного обсуждения. Я согласен, что институт-посредник, чтобы ещё одну проблему на хрупкие плечи не взвалить. А взаимодействовать и обсуждать крайне надо. Спасибо.

С. Лукашевский: Буквально короткая ремарка для обсуждения. Я согласен абсолютно, что Уполномоченный – это отдельный институт, но я вспомнил, благодаря Андрею, что Уполномоченные являются самыми общественно-консультативными органами.

А. Сунгуров: Экспертный консультативный совет, совершенно точно.

Д. Дубровский: А я тут с ужасом вспомнил, что у нас при городской федеральной Программе по толерантности есть два консультативных совета – экспертный и общественный. Их тоже включать сюда?

А. Сунгуров: Это все-таки советы при УФСИН и МВД. Это реальные проблемы, которые есть, то есть это Вы не включаете? Только при региональных органах власти?

А.Тарасенко: Если следовать нашему критерию, то это другая подчиненность. Все-таки это не региональные органы власти.

Е. Белокурова: Если уж так ограничивать, то следует помнить, что есть органы местного самоуправления. Насколько Вы их вообще берете?

А. Тарасенко: Совсем нет.

М. Горный: Как совсем нет? А Совет муниципальных образований при Администрации Петербурга.

А. Тарасенко: Да. Это очень хороший пример. Во-первых, Вы говорите, что Совет муниципальных образований, на региональном уровне? Он создан при каком…?

А.Сунгуров: При Правительстве города.

А. Тарасенко: И туда входят в основном чиновники.

А. Сунгуров: Депутаты.

А.Тарасенко: Депутаты, хорошо. А некоммерческие организации туда входят?

А. Сунгуров: Нет, это Совет муниципальных образований. С точки зрения европейского опыта, все муниципальные советы – это часть третьего сектора. Из-за чего получается такой большой третий сектор, потому что туда входят все муниципальные образования. Если не государственное – значит, третий сектор. Поэтому имейте в виду, что это тоже вопрос.

А. Калих: Давайте уж действительно. Хотелось бы предложить на чем-то остановиться.

Д. Дубровский: Коллеги, давайте дадим слово Михаилу Бениаминовичу.

М. Горный: Уважаемые коллеги, с какой стати я сейчас буду говорить о том, о чем буду говорить?

Проблема взаимоотношения власти и общества. Более или менее профессионально занимаюсь этой темой с 1993 года. Сейчас сотою в Координационном совете при Правительстве Санкт-Петербурга, как раз по взаимодействию с общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями. И вроде как, если меня никто не исключал, если тот совет в Карелии остался, тогда он был при Левине совет, то есть при Законодательном Собрании Республики, то я, вроде как, и там ещё состою, хотя по моим сведениям, к сожалению, он сейчас по-другому работает, чем тогда, когда по- настоящему работал. Тем более, Карелия – один из немногих субъектов Российской Федерации, где НКО наделены правом законодательной инициативы. Здесь все-таки проект, в некотором смысле, научно исследовательский. Честно говоря, я не знаю исследовательских работ, которые посвящены были бы общественно-консультативным структурам. Тексты, которые посвящены взаимодействию НКО и власти, их достаточно много, в том числе, и среди здесь сидящих, это конечно Владимир Якимец, Елена Белокурова. В каком-то смысле взаимодействие НКО на уровне ОКС – это Анна Тарасенко диссертацию защищала в прошлом году, но там сфокусировано все на общественных палатах. О чем я собираюсь говорить? Причем, я, конечно, постараюсь высказать свое мнение, и ответить на те вопросы, которые ставил Андрей и Анна тоже, это эффективность общественноконсультативных структур, это условия, когда эта эффективность достигается, проблемы состава, ну и цели и задачи.

Сначала постараюсь рассказать просто про общественно-консультативные советы. Здесь, помимо своих текстов, я буду использовать тексты Елены Антоновны Абросимовой, если кто знает, она профессионально этим занимается и у неё хорошие наработки. Мы совершенно конкретно этими общественно-консультативными структурами занимаемся с 2006 года. Это как образовался наш Координационный совет, мы начали делать и сделали концепцию взаимодействия, общественногосударственное партнерство, кстати сказать, в Петербурге она принята и действует. Вот так стали анализировать состояние НКО в Санкт-Петербурге, и соответственно состояние структур, которые каким-то образом структурируют это общество и третий сектор в Санкт-Петербурге.

Более или менее законченные, хотя абсолютно не претендующие на научность, это работы 2007 года, где мы использовали в основном метод экспертного интервью и опрашивали членов общественноконсультативных структур, людей, которые создавали эти общественно-консультативные структуры, то есть правителей, людей, которые освещали их деятельность, то есть СМИ, и просто людей. Очень любопытные результаты. И 2009 год, когда мы сделали реестр некоммерческих организаций, взаимодействующих с органами власти, и мы его сделали, и работа на мой взгляд очень даже не плохая, но правители наши боятся этот реестр принимать, хотя обещают мне, что в 2011 году он будут принят.

Насчитали мы более ста пятидесяти общественно-консультативных структур при органах исполнительной власти Администрации Санкт-Петербурга. Вообще сразу рекомендация, ограничивайтесь изучением общественно-консультативных структур при органах исполнительной власти при администрации Правительств, где как они называются. И добавьте к ним общественные палаты. На уровне только региона. Этого вам хватит. Хотя могу гарантировать, что это правильно только на уровне Санкт-Петербурга, может быть в Пскове, Карелии может быть нужно брать муниципалов. В Карелии так запросто может быть, там сильные муниципалитеты. У нас просто нет сильных муниципалитетов и, соответственно нет при них сильных общественно-консультативных структур. Но применительно к общественной жизни Санкт-Петербурга, мы только закончили процесс обучения наших чиновников взаимоотношению с НКО. И поэтому прямо завтра пойду в такой общественно-консультативный совет консультировать, как его создавать в Невский район. Так что, что – то такое в городе сейчас разворачивается.

Итак, общественно- консультативные структуры, Андрей говорил, что бытует такое мнение, что среди экспертов и специалистов гражданского общества, лидеров, их работа неэффективна в том смысле, что они обслуживают правителей наших. Я с этим категорически не согласен – нет никакой работы. Не эффективной, не неэффективной. По крайней мере, на примере Санкт-Петербурга. Есть пара тройка исключений из шестидесяти, что они где-то двигаются. Это тоже один из выводов о существующей ситуации, по крайней мере, в нашем городе. Вообще, общественно-консультативные структуры в теории, они создаются для того, что продвижение интересов, но не совсем так, но и все-таки не совсем не так. Все-таки они интересы своих целевых групп каким-то образом продвигают. Но уж никак не всего гражданского общества. Их цели и задачи, поскольку они общественно-консультативные структуры, общественные – это обеспечивать, как у нас это модно сейчас говорить, открытость и прозрачность органов власти. Вы там что-то обсуждаете, вы доносите свое обсуждение до вашей целевой аудитории. Второе, здесь про это конечно говорили, feedback, или обратная связь. То есть органам власти для принятия более или менее взвешенных, или как тут хорошо говорится, эффективных решений, хорошо бы знать, какая реакция на это решение последует, а кто его знает, может быть это в большей части функция экспертных общественно-консультативных структур, такие тоже есть. Может быть, послушают рекомендации, как эти решения сделать более эффективными. Далее, как уже было сказано, их цель – это, кроме обратной связи, доносить рекомендации, то есть, кроме того, что они высказывают свои точки зрения на существующую ситуацию, на существующие предложения органов власти, ещё и доносить рекомендации – чего хотелось бы целевым группам, и как эту ситуацию улучшить. С моей точки зрения, общественно-консультативные структуры, будь они координационные, экспертные, комиссии, коллегии, только тогда являются общественными, когда в них участвуют представители общества. Далеко не во всех, хоть они и называются общественно-консультативные структуры, представители общества присутствуют. На примере Санкт-Петербурга это действительно так. И анализ состава ОКС в Санкт-Петербурге, по крайней мере, общественных советов при районных администрациях, мы когда-то делали. Вообще, сейчас принято делить общественно-консультативные структуры, на общественно – консультативные и на экспертные. Одни – это обратная связь, и в каком-то смысле, продвижение интересов и обеспечение прозрачности органов власти, другие – это выдача рекомендаций.

Условия. Ну да конечно – политический режим. На самом деле, в первую очередь, на мой взгляд, условия эффективной деятельности общественно-консультативных структур при органах власти, это мотивация органов власти, чтобы такие общественно-консультативные структуры были и работали. То, что они были – это понятно. Им приказали, поэтому в этом смысле мотивация есть. Если вы не в курсе, я вам попробую объяснить. С 2005 года, тогда, когда принято и сейчас худо-бедно реализуется, концепция административной реформы у нас в стране такие структуры создаваться обязаны.

Применительно к Санкт-Петербургу последнее такое постановление и распоряжение Правительства Санкт-Петербурга «О реализации концепции административной реформы в Санкт-Петербурге» не позже 2008 - 2009 года. Там совершенно четко предписано создать общественно-консультативные структуры при каждом подразделении, будь это отраслевое подразделение, будь это территориальное, районная администрация или отраслевые комитеты. На самом деле, они там уже все созданы. И сейчас, вроде вторые будут создаваться. Попробуем чуть-чуть на это повлиять. Почему это сделать трудно, тоже потом скажу.

То есть первое и самое главное, на мой взгляд, условие, это мотивация органов власти, чтобы такой совет работал. Не только чтобы существовал, но и чтобы работал. То есть искренний интерес власти, это получать эту обратную связь, учитывать мнения общественности при разработке решений. Это конечно зависит от того политического режима, который в данный момент существует в стране, но и в регионе тоже.

Второе – это все-таки нормативное обеспечение деятельности совета, то есть это всякого рода нормативные документы. Хорошо бы, чтобы в законах было прописано, пока на уровне СанктПетербурга не очень это в законах получается, если будут вопросы, то попробую ответить. Законы, предлагаем к принятию, но не очень их хотят принимать. Но Положение Об общественноконсультативных структурах и органах власти оно должно позволять работать общественноконсультативной структуре. Для этого в нем необходимо четко прописать:

1. права, функции и полномочия общественно-консультативного совета;

2. на самом деле это самое главное – это условия его формирования;

3. это на втором месте – это статус его решений.

Положение, как я уже сказал, у нас их 160 общественно-консультативных структур, более или менее калька одного с другого, поэтому воспроизводят существенные недостатки и проблемы функционирования ОКС на примере Санкт-Петербурга.

Но исследователи должны понимать, что если вы изучаете ОКС при исполнительных органах власти, и от этого они не откажутся, будет ли у нас ситуация меняться или не будет, чтобы окончательно решение оставалось за этими органами исполнительной власти. Имеется в виду, по формированию состава.

Конечно статус решений ОКС рекомендательный, по-другому – идите в депутаты, идите в органы исполнительной власти, тогда у вас статус обязательный будет. Но что нужно сделать обязательно и пока, вроде, это удается, чтобы статус имел рекомендательных характер, но, чтобы их рекомендации подлежали обязательному рассмотрению. И чуть-чуть расписать это. Что имеется в виду? В установленный срок обязаны дать обоснованный ответ. Без этого тоже работа не получается.

Помимо мотивации органов государственной власти, ещё колоссальная проблема с мотивацией участия в таких структурах представителей НКО. Их и так там мало, а когда говоришь с ними, в Петербурге сейчас это часто делается, абсолютно типичные мнения, что пустая трата времени, ничего не платят.

Ладно, на самом деле в Питере почти все ОКС работают бесплатно, в этом смысле затраты администрации на их содержание минимальные, но вот пустая трата времени – это так. Ещё одно условие – это повышение мотивации структур гражданского общества. Это существенно больше зависит от политического режима.

Теперь совершенно конкретно применительно к Санкт-Петербургу. Вот у меня есть такой список, где есть 147 общественно-консультативных структур. Это мы когда собирали сведения по реестру, я их собрал. Что можно сказать? Не просто подавляющее, а более чем подавляющее большинство этих советов не работают. При этом сами члены советов называют следующие проблемы деятельности ОКС.

Первое – это проблема состава. Что имеется в виду? Как я уже сказал, что если совет при органе исполнительной власти, то состав утверждает, либо глава администрации, либо председатель отраслевого комитета. Но вот у нас Координационный комитет по взаимодействию с общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями он при Правительстве Санкт-Петербурга, соответственно, персональный состав утверждается Правительством СанктПетербурга, изменения в этот персональный состав утверждается Правительством Санкт-Петербурга. В этом смысле очень тяжело произвести изменения, но каким-то образом удается.

Далее, любые попытки каким-то образом структурировать состав, добиваться обязательности включения в него представителей некоммерческих организаций, пока успешно пресекаются нашей администрацией. Мы попробовали и сейчас уже третий раз пробуем провести через администрацию, понимаете, все, о чем я говорю, это пока у нас механизм реализации своих идей и своих интересов связан с исполнительной властью, поскольку она принимает решения обязательные для своих подчиненных. Вот сказано в этот совет включить не менее 20% представителей НКО, все ясно, буду включать. А дальше нужно работать с ними с исправителями и с НКО, чтобы включили тех, которые будут работать. Но пока, это не удается. Не удается ввести в положение фразу о том, что участие НКО в составе общественно-консультативных структур, будь они экспертные, будь они просто общественноконсультативные, не удается провести. При этом сами главы комитетов, главы администрации аргументируют это так: общественно-консультативные совет, допустим, при администрации, он по идее должен обсуждать проблемы территории, проблемы района, выдавать какие-то свои рекомендации, какую-то обратную связь. И дальше начинается: почему Вы, Михаил Бениаминович, думаете, что все проблемы нашей территории заключаются только в развитии этих некоммерческих организаций? Это не так. На самом деле это проблемы здравоохранения, образования, социалки, устройства, и так далее. А если так, то в нашем общественном совете будут представители здравоохранения, образования, социалки и благоустройства. Это действительно результат анализа состава общественноконсультативных структур при районных администрациях. Мы тогда проанализировали все, что нам дали, хорошо, что хоть информацию предоставляли. Проанализировали мы 18 таких советов из 20, у нас 20 административных районов, если кто не знает в Санкт-Петербурге. В восемнадцати у нас информация имелась. Сведения на 2009 год. И из 18 районов количество членов общественных советов при администрациях районов - 461. Из них представителей НКО – 82. Вроде бы очень даже неплохо. Но из этих 82-х 25 приходится на Кронштадт, где как нам объяснили, людям просто делать нечего, они работают в Общественном совете Кронштадтского района. А, во-вторых, что это за организации:

Всероссийское общество ветеранов, пенсионеров, войны, труда, вооруженных сил, правоохранительных органов – на первом месте. Бывшие узники фашистских концлагерей - на втором месте. Жители блокадного Ленинграда – на третьем месте. Советы ветеранов на районном уровне. Общество инвалидов. И того членов этих всех организаций – 18. Всех остальных некоммерческих организаций, которые более или менее работают, даже такие, которые мне не очень нравятся, но которые действительно работают, какие-нибудь там общества автомобилистов. Общества, чтобы не общественные инициативы были. Они практически в советах не присутствуют. Но они что сделали, они собрали всех представителей НКО и запихнули их в наш совет по взаимодействию с некоммерческими организациями. Вот проблема состава.

Дальше, проблема организации.

В. Якимец: Формирование состава, и вдруг появляется такое утверждение, что не дают включать туда НКО. Кто же там общественников представляет?

М. Горный: Так я же сказал: бюджетники, директора школ, директора больниц.

Е. Белокурова: А общественные инициативы, вы сказали что – это что-то другое?

М. Горный: У них вообще никакой мотивации нет. Соответственно, посещаемость заседаний общественных советов при районных администрациях крайне низкая. А при отраслевых комитетах, просто - низкая.

Далее. Плохо подготовленные заседания, как говорят люди, не сформирована повестка, или формируется непосредственно на заседаниях. Но как я уже сказал, колоссальная проблема – это проблема статуса решений. Посидели, поговорили, разошлись. То есть статуса обязательного рассмотрения, в положениях о советах нет. Хотя, это принято, и вроде как сейчас будет. Я про СанктПетербург говорю.

Г. Сербинова: То есть это принято на губернаторском уровне?

М. Горный: Да, вроде бы. Или как это говорится – сила гражданского общества, политический режим, группа давления, все вместе.

Доказательство того, что эти советы у нас никак не работают, ни хорошо, ни плохо. Правда у меня самые хорошие результаты, это интервью 2007 года, но ситуация с 2007 года по настоящее время, она не улучшилась. Постараюсь вам прочитать, какие вопросы мы задавали, а потом как-нибудь суммирую ответы.

Но мы спрашивали:

Что они знают о советах вообще Какие советы они знают, Назначение этих советов, Как они функционируют?

Какие темы обсуждаются?

Кого советы представляют?

Куда и как направляются рекомендации совета?

Что с ними происходит потом?

Что для вас лично эффективно работающий совет?

Какова должна быть компетентность членов совета?

Нужны ли советы?

Кто занимается связями с общественностью в совете?

Есть ли взаимодействие со СМИ?

Достаточно любопытны ответы самих правителей, причем таких, более или менее продвинутых правителей. Что они говорят про общественно-консультативные структуры. Вот, пожалуйста, 2007 год, это один из самых продвинутых комитетов у нас Администрации Санкт-Петербурга, это Комитет по молодежной политике и связям с общественными организациями.

«В Санкт-Петербурге сформировано множество общественных советов, более 10 действуют на городском уровне, остальные – на районном». Ну, а потом, как раз за эти 2 года как грибы стали расти.

«Из числа коллегиальных структур, обеспечивающих общественное взаимодействие, 58 %- приходится на административно-коллегиальные структуры, к деятельности которых только привлекаются представители общественных объединений. На уровне административных районов 48% структур - это коллегии и комиссии, советы и круглые столы. Взаимодействие на этом уровне с представителями некоммерческих организаций и представительствами участвуют менее 5% от зарегистрированных на территории Санкт-Петербурга общественных объединений» - пишут сами чиновники. На те вопросы, которые я вам сформулировал, достаточно типичные ответы.

Как они функционируют эти советы? – «Никак».

Какие темы обсуждаются? - «Я понятия не имею».

Кого представляет? - «Представляет сам себя».

Есть и счастливые исключения, в каком-то смысле это наш совет, но если отодвинуть самообсуждение года на полтора. В последние полтора года ушел человек, которому этот совет был дорог, который этот совет создавал. Причина более, чем уважительная, это материнство. Тем не менее, она в 2011 году придет, и есть большая надежда, что совет снова начнет функционировать. Там основная форма совета – это рабочие группы. Но опять же, чем такая штука выигрышна? Вот совет при Правительстве – это Председатель совета, это наша Вице-губернатор, это Алла Юрьевна Манилова. И через этот Совет можно было проводить решения обязательные для исполнительных органов. И вот при той даме, которая, к сожалению, ушла, мы это делали. Та дама, которая её заменила спорить с Вице-губернатором боится, и мы это делать перестали. И последние полгода этот совет просто не собирается, хотя, лично мне обещано, что до конца этого года, то есть в декабре месяце Координационный совет соберется, и как раз будем там обсуждать предложения по закону, который регулирует взаимодействие НКО и органов государственной власти в Санкт-Петербурге. Закон разработан главным образом представителями некоммерческих организаций.

Резюме. Объект, я вам сказал, ограничьтесь общественными палатами и общественноконсультативными структурами при органах исполнительной власти на региональном уровне. Методы, тут Андрей сказал, на мой взгляд, хорошие методы. Это экспертное интервью, анализ нормативных документов и средств массовой информации. Все, спасибо. Вопросы?

М. Жихаревич: Разрешите вопрос. Вот с Вашей точки зрения, общественные палаты и общественноконсультативные советы – что общего и что отличает их друг от друга? И как они должны взаимодействовать?

М. Горный: На мой взгляд, к счастью, в Санкт-Петербурге общественной палаты нет. Что есть? Есть Общественный совет Санкт-Петербурга. Но вот что можно сказать, у меня тут есть Положение Об общественном совете Санкт-Петербурга, знаете, очень толковое Положение. Но про него тоже наши те, которых мы интервьюировали, они про него говорили. И вот его так ласково называют «соткой», потому что он из ста человек состоит. Там есть почетные граждане Санкт-Петербурга, там есть представители некоммерческих организаций, причем очень толковые ребята, и представляют сильные и реально работающие некоммерческие организации в Санкт-Петербурге, но кто Володю Лукьянова знает, это «Невский Ангел», Маргарита Романчеева. Но чем они там занимаются?

А посмотрите в Положение, чем они могут заниматься? Все, что должен делать общественноконсультативный совет, по-видимому, общественная палата. «Анализ ситуации, разработка законопроектов, выдача рекомендаций по всем проблемам Санкт-Петербурга». Ну, и действительно, продвижение имиджа Санкт-Петербурга – это то, что они делают. Награды там, остальным они не занимаются. Сейчас сменился председатель, может быть, что-то изменится. Был Козырев, но сейчас он омбудсмен.

Проблема в том, что Положение Об общественном совете Санкт-Петербурга, четко забито, что именно он координирует работу общественных советов при районных администрациях.

Попробуем сформировать общественный совет при Администрации Невского района снизу, вроде бы пока человек, который за это отвечает, он соглашается. Человек, кстати, из Администрации. Он был слушателем наших курсов, которые только что завершились.

Общественная палата. Что знаю я? Я знаю, как формируется список в Общественную палату федеральную Санкт-Петербурга. Но там не то, что никакого реального участия гражданского общества не принимает, но и не все структуры исполнительной власти могут предлагать кандидатуры в члены Общественной палаты от Санкт-Петербурга. В первую очередь, это канцелярия губернатора. Вот кто у нас формирует Общественную палату Санкт-Петербурга.

В Перми точно не так. Здорово, что там сами общественники кого-то выбирают, но тоже последнее время меняется. Я сильно подозреваю, что если такая общественная палата будет сформирована на уровне Санкт-Петербурга, то её состав будет определен именно таким же образом. Ладно, определяйте вы, но только дайте всем структурам администрации в этом участвовать. Мы бы как-нибудь те структуры, которые связаны с НКО, это Комитет по молодежной политике и связям, это Комитет по социальной политике, по науке и образованию. Вот три комитета. Они связаны с НКО, и каким-то образом все-таки смогли продвинуть свои интересы. Я подозреваю, что этого не будет, что действительно все сформирует канцелярия губернатора. Так что не очень хорошо.

Где более или менее хорошо? Знаете такую фамилию Хананашвили, слышали? Надарий. Был семинар, у нас есть очень толковая организация, Ресурсный правозащитный центр, они делали конференцию о законодательстве, как раз регулирующем взаимодействие НКО и власти. И он там представлял свой проект «Положение Московской Общественной палаты», ну конечно хорошо бы, если бы его приняли, но я не знаю как там сейчас ситуация в Москве - это первое. А второе, дай бог, чтобы это Положение выполнялось.

И последнее, естественно, что мы свое типовое Положение Об общественно-консультативном совете сделали. И вот всем слушателям курсов, то есть чиновникам, которые за это отвечают, я его конечно раздал и конечно я его всячески пропагандирую. Но вот у нас на занятиях они достаточно откровенно высказываются, и что 10 лет назад было, и что сейчас, все-таки в большинстве своем НКО для них – это попрошайки, которые только пилят бюджет. Когда им говорят: «Ребята, о чем вы говорите? В СанктПетербурге на весь третий сектор, на все гранты, в виде субсидий, тратится одиннадцать миллионов, а их у нас зарегистрировано больше пятнадцати тысяч. Что мы такое пилим?» Ладно. Все. Спасибо большое за внимание.

Д. Дубровский: Спасибо. Коллеги, у вас осталось только время на вопросы без обсуждений.

Г.Сербинова: Мы сейчас говорим об общественно-консультативных советах, их статус по сравнению с депутатским корпусом по отношению к администрации? Понятно, о чем я говорю, да? Если у консультативного и депутатского корпусов расходятся представления, то, что делать?

М. Горный: По отношению к администрации депутатский корпус вправе участвовать в мероприятиях, если они не закрыты администрацией, вправе запрашивать у них информацию и получать ответ, имеют право на депутатский запрос, если такое решение примет совет, только уже не общественноконсультативный, а исполнительный орган. Ничего такого у общественно-консультативных советов нет.

Но может быть, если это закреплено в их положении об этом самом совете. В своем типовом положении мы это все взяли и вбили. Вот у него есть круг полномочий, действительно так по крупному, это подготовка рекомендаций, анализ проблем на территории или по отрасли. По этим вопросам он вправе запрашивать у того органа, при котором он создан. Мы там конечно написали, что орган обязан предоставлять такую информацию. Сильно подозреваю, что это не пройдет. Но в таком случае, рекомендация – действовать через главу органа, который этот совет создал. Для чего-то же он его создал?

Ну а самая главная разница, это статус решений. Решения депутатов обязательны, решения общественно-консультативных структур не могут быть обязательными. Но это-то как раз правильно.

Хотите принимать обязательные решения – идите во власть. Пример: в Санкт-Петербурге, знаете, вносили мы изменение в законы Об общественных слушаниях по градостроительному вопросу. Кто знает Сашу Карпова, слышали? В основном, он там двигателем был. «Стратегия» там тоже помогала, нам было очень интересно реализовать технологию общественного участия под ключ, от постановки проблемы до законопроекта. И удалось, с помощью Комиссии культуры Законодательного Собрания, провести поправки в этот самый закон, где решения общественных слушаний были обязательны для органов власти. А решения по градостроительству, в основном они могли не согласовывать разрешения на строительство. Вот стали собираться общественные слушания, и все подряд не согласовывать.

Сейчас это убрали. Да, рекомендательный характер имеет. Вот этот как раз зависит от силы некоммерческого сектора и от политического режима. В Карелии я помню, на совете при Левине.

Г. Сербинова: Левин переместился, а депутатский корпус остался депутатским корпусом, совсем с другими интересами, совсем с другой подпиткой. И что делать?

М. Горный: Что делать? Что я могу сказать – терпение и такт. Или идите на баррикады, потому что другого не получается. Все-таки не одни мы на земле живем, и до нас жили, и кроме нас живут. Пройдет это время. Дожить бы хотелось.

В. Якимец: У меня вопрос есть про Москву, потому что в Москве на самом деле есть общественная палата, но только по образованию при Правительстве города Москвы. Вот я сейчас перечислю все такие консультативные конструкции, которые обеспечены положениями и функционируют. В прошлый раз Москва очень села в рейтинге по межсекторному партнерству. За это я очень долго и нудно имел разговоры со всякими начальниками. Они доказывали мне, что Общественный совет – это Общественная палата. Я им говорю, что нет. Они мне говорят – да. И вот теперь они делают Общественную палату. И у вас скоро появится.

М. Горный: Плохо. Не очень удивлюсь. Давят из Администрации Президента. Причем давят со страшной силой. Вот сейчас 70 % регионов имеют общественную палату. Но я хочу задать другой вопрос, ты же специалист в этом деле. Я вчера закончил двадцати четырех часовой курс лекций для пятидесяти лидеров некоммерческих организаций в Московском Доме общественных объединений, под конец явился очень высокого уровня чиновник, который попросил такие же лекции прочитать для чиновников. И я не понимаю одной вещи, вот смотри что у нас Общественная палата по образованию, Общественный совет по малому и среднему предпринимательству, здесь мы не говорим про это.

Благотворительный совет города Москвы при Правительстве, Общественный совет города Москвы, как таковой, из которого Надар сейчас хочет Палату сформировать. Государственно общественноконсультативный совет, Городской и окружной общественно-консультативные советы по взаимодействию органов власти с негосударственными некоммерческими организациями. Городской координационный совет по господдержке развития детского движения, Московский городской совет пенсионеров. Потому что ты, когда обрезал рамку и сказал, что только при Администрации, вот тогда возникает вопрос, вот из этого списка остальные будут вываливаться, они не являются консультативными? Мы на них смотреть не будем? А вот они-то как раз и отстаивают интересы.

М. Горный: А то, что ты перечислил, они не при Администрации что ли?

В. Якимец: Нет, не все при Администрации.

М. Горный: А кто не при Администрации?

В. Якимец: Не при Администрации ты сказал, ты имел в виду только один уровень?

М. Горный: Региональный. В Вашем смысле – мэрия.

- Префекты… М. Горный: Это все входит в Администрацию. Это их территориальные подразделения.

В. Якимец: Все. Спасибо.

Е. Белокурова: У меня вопрос. Мы, как политологи, всегда очень радостно говорим о политических режимах и мотивациях органов власти, и очень редко говорим о мотивациях самих НКО. С вашей точки зрений, что нужно, чтобы мотивация НКО повышалась, для участия в этих органах? Потому что я могу себе представить, что люди устают, им надоедает, ничего не получается. Вот что можно вообще сделать? То есть, какая может быть мотивация?

М. Горный: Очень хочется повредничать и отослать Вас к работе Елены Белокуровой про какой-то там либеральный корпоратизм. В идеале, когда у них мотивация может получиться? Тогда, когда они будут действительно выполнять свою цель, свою миссию, а не выживать. Это первое. Второе – это тогда, когда им не сильно будут мешать правители. Это режим и правовая база. Но первое – это, чтобы они перестали только выживать. Живой пример опять в Санкт-Петербурге: 2007 год в Санкт-Петербурге зарегистрировано пятнадцать тысяч, в 2007 было тринадцать с половиной тысяч, из них было общественных объединений – шесть с половиной тысяч. В настоящее время больше пятнадцати тысяч, а общественных объединений - меньше пяти тысяч. Куда остальные подевались?

В. Якимец: Восемнадцатый закон.

М. Горный: Конечно, но сейчас-то все эти репрессии прошли. Сейчас уже не сильно ликвидируют, они просто умирают.

В. Якимец: Начинается страховой взнос.

М. Горный: Вот. Благополучно умирают. Сейчас по моим оценкам живых 5 % от этих пятнадцати тысяч. Вот это вас немножко позабавит. Действительно хороший социологический обзор состояния НКО именно при взаимодействии их с властью, то в прошлом году делал СНИЦ, там Казанцев главный.

Им дали всю базу некоммерческих организаций, тогда эти тринадцать с половиной тысяч и задание было опростить более пятисот организаций. Они три месяца искали эту пятьсот одну организацию, чтобы опросить. Это факт. Когда он это у нас на совете докладывал, то члены совета на него взъелись как это, получается, что гражданского общества в Санкт-Петербурге нет? Получается, что некоммерческих организаций, которые так просто можно отыскать, если у тебя есть база некоммерческих организаций, в Санкт-Петербурге нет. Это база тех, которые зарегистрированы.

А. Калих: Искали по юридическому адресу.

М. Горный: Ну там же телефоны есть, e-mail.

Д.Дубровский: Коллеги, спасибо большое, давайте мы сделаем перерыв.

Перерыв.

Д.Дубровский: Коллеги, мы продолжим. У нас есть не так много времени – полтора часа. И на сегодня мы закончим. У нас есть свободная трибуна, у нас есть уже две презентации, мы можем позволить себе выделить по 15 минут. У нас есть Владимир Николаевич и Сергей Маркович, если есть кто-то желающий, дайте мне знать, чтобы я следил за временем. Спасибо.

С. Лукашевский: Я, конечно, могу рассуждать на эту тему, исходя из московского опыта. Тема очень интересная, мне бы хотелось понять один момент. Первый – это то, что касается в целом, смысла, статуса, политического статуса, издержек существования таких общественно-консультативных советов.

То есть с одной стороны, когда это в чистом виде совет, это вещь абсолютно нормальная, как некий руководитель получать консультации и рекомендации от неправительственных организаций, вот у нас это и создается, ситуация понятна. С общественными палатами ситуация сложнее, даже не потому что часто эти палаты создаются полностью или частично исполнительной властью. Для меня было неприятной новостью – узнать, что в регионах даже не действует тот принцип, тот формат, который принят для федеральной Общественной палаты, то есть, чтобы она полностью состояла из общественных организаций. То, что её можно подобрать определенным образом, это другой вопрос.

Федеральная Общественная палата состоит из представителей общественных организаций. Но важно просто понимать, что общественные палаты играют роль подмены реальной политической конкуренции, конкуренции идей. Это неправильно, что по этой причине в них нельзя участвовать, потому что такие органы не могут быть эффективными с точки зрения отстаивания интересов гражданского общества. Но этот момент нужно иметь в виду. И в этом собственно заложена некоторая двойственность. Когда у нас Парламент - не место для дискуссий, как мы знаем, то соответственно в общественные палаты переносятся потребности общества в обратной связи, в обсуждении законопроектов, но при этой решения общественных палат не имеют обязательного статуса, только рекомендательный характер, что тоже нормально, но политическая ситуация создается очень двусмысленная. Кроме того, надо отдавать себе отчет в том, что органы власти используют общественные палаты не только для демонстрации общения с гражданским обществом. Но и, например, для правильных и красивых отчетов перед международными институтами. Можно было наблюдать, как в доклады Российской Федерации в Комитеты ООН появляются отсылки на взаимодействие с гражданским обществом и, как бы, одобрения гражданским обществом, тех или иных инициатив Правительства. В то время как по факту имел место только некоторый диалог, некоторый обмен мнениями, который для представителей НКО подразумевал, что дальше разговор будет продолжен, что дальше будут какие-то корректировки будут внесены. То есть, это некоторое участие в государственной пропагандистской компании. Опять же для меня это не означает никакого табу на участие в таких структурах, но просто нужно понимать, в чем участвуешь и в чем принимаешь дело.

В действительности, волна 2005 года, она была не первая. Первая была ещё в 2001 году, когда возник Гражданский форум, и в специальном Постановлении Правительства, подписанным тогда ещё Михаилом Касьяновым, как раз указывалась настоятельная рекомендации создания общественных советов, в том числе и на уровне регионов, и тогда они стали впервые создаваться. И уже тогда, в году, вот такое консультативное взаимодействие выявило определенные трудности для неправительственных организаций, которые, как мне кажется, совершенно актуальны и сейчас – это недостаток ресурсов. Я лично наблюдал это в 2001 году, когда неожиданно Администрация Президента сказала: «Да, мы готовы, что представители независимых московских НКО войдут в Оргкомитет Гражданского форума, и мы готовы, работать на равных». Казалось бы, все прекрасно, и я наблюдал, как на месяц или на два работа очень сильных неправительственных организаций была вырублена полностью. Это то, что требует такого приложения ресурсов, которые мало у кого есть. Это вот к вопросу о мотивации.

Реальное участие в таких консультативных структурах требует, как говорили в советское время, освобожденных. Значит, членов таких организаций, которым хорошо бы было иметь некоторую экспертную поддержку, в прямом смысле слова, секретарскую поддержку, и так далее. Получать все эти ресурсы от власти напрямую – это в большой степени впадать в неизбежную зависимость. Понятно, почему большинство организаций не могут позволить себе активного участия в таких структурах. И это одна из проблем.

Тут не было сказано одно очень важное слово, которое относится к работе таких советов и общественно-консультативных структур. Это слово – лоббирование. Или advocacy, если в более мягком варианте. Мы не как Сахаровский центр, а как Центр «Демос» проводили в 2007 году экспертный опрос участников федеральной Общественной палаты, и там общим местом было, что мы можем производить рекомендации в огромном количестве. Но их мало произвести, их надо продвигать. И вот этот ресурс продвижения – это ещё дополнительная история. И включаясь в эту работу, надо понимать, что мало эту рекомендацию сформулировать, нужны отдельные дополнительные специальные усилия по лоббированию этих решений. Работа федеральной Общественной палаты, на мой взгляд, показала следующее: что эффективность деятельности таких органов зависит от того, насколько сильные гражданские структуры представляют тот или иной сегмент этой работы. То есть работа федеральной Общественной палаты разделена на тематические комиссии, вот наиболее сильные и наиболее активные – это комиссии по благотворительности и по экологии. Почему?

В комиссию по экологии входит Green Peace, Международный (Всемирный) фонд дикой природы.

Организации с огромным и сильным экспертным потенциалом. Соответственно, они могут использовать именно свои ресурсы, продвигать те или иные свои рекомендации и идеи. В комиссии по благотворительности огромную роль играл Благотворительный фонд В.Потанина (здесь: потанинский фонд) и другие такие структуры, они продвигали закон об эндаументе и успешно его продвинули. Опять же, мы имеем дело с очень активным, очень развитым гражданским сектором, у которого есть ресурсы.

Там, где этого нет, эта комиссия, соответственно, начинает работать плохо, работать слабо. Есть, впрочем, и другой вариант активно-эффективной деятельности комиссии, который основан на личном персональном лидерстве. Вообще, вот такой момент, персонального руководительства таких структур, он, как ни печально с точки зрений институционального системного подхода, является очень и очень важным. Тогда же проводился анализ публикаций СМИ по деятельности Общественной палаты, и там основные пики – это крупные общественные конфликты, скандалы, в которых принимали активное участие те члены палаты, которые вообще себя ведут как очень активные общественники. Сванидзе, Кучерена, и так далее. То есть, если есть человек, у которого есть персональный интерес, который может быть мотивирован как карьерно, так и общими благими целями, значит, деятельность будет эффективна.

При этом, мне кажется, принципиально важны отличия работы общественной палаты от общественных советах при органах исполнительной власти, по факту, я не занимался изучением нормативной базы, не могу сказать, является ли причиной тому нарушения принципиальные исходные институциональные различия структур, или не исполнение своих обязанностей. Но общественная палата, будучи отдельным самостоятельным институтом, не привязана ни к кому, имеет возможность собираться тогда, когда она считает нужным, то есть по своему внутреннему регламенту, соответственно, вести некоторую независимую работу. Общественные советы при органах власти собираются чаще всего, существует практика, когда они собираются по непосредственному призыву этих органов власти. Соответственно, никакой постоянной планомерной работы не получается. Даже когда возникают серьезные ситуации общественного конфликта, как например московская история со «Стратегией 31». Общественный совет при ГУВД города Москвы делал много достаточно громких заявлений, они приходили мониторить эту ситуацию непосредственно на площадь. Безусловно, это сыграло какую-то роль, но переговорной площадкой стало заседание Президентского совета по гражданскому обществу и правам человека. Я думаю, что ни в малой степени потому, что хотя он называется Президентский, у него есть самостоятельный независимый глава. Соответственно, он работает самостоятельно, и самостоятельно формирует свою повестку дня. Это неслучайно и символично, что реальный процесс консультаций происходил именно там, а не на Общественном совете ГУВД города Москвы, например.

Я пытался смотреть на то, как эта работу устроена в европейский странах и на Западе в целом. Там существует совершенно четкая практика, там не один законопроект не принимается без общественного слушания, но там это обязательная процедура, и общественные организации просто формально инкорпорированы в структуру таких обсуждений. Если говорить о том, что звучит в медиа, то последняя история, если кто заметил – это французская история с их пенсионным законодательством, то там промелькнула, что этот закон находится на предпарламентском обсуждении с участием общественных организаций. При французском Парламенте есть как бы специальная палата, где происходит предварительное обсуждение любого законопроекта с участием общественных организаций. В действительности, это и есть нормально место участия общественных организация во взаимодействии с органами власти при некоторой нормальной политической структуре, когда Парламент – это место для дискуссий, и так далее.

Соответственно, когда мы говорим об изучении состояния взаимодействия некоммерческих организаций с органами власти, мне кажется, невозможно обойтись без какого-то индекса, критерия сил и развитости местного гражданского общества. Можно изучать советы, состав советов, но нельзя понять, почему тот или иной совет эффективен в том или ином регионе или нет, если мы не можем каким-то образом измерить развитость гражданского общества. По некоторым предварительным изучениям этой темы, это один из принципиальных факторов. Там, где гражданское общество сильное, там чаще всего эти советы оказываются эффективными. А так как в Перми, то, даже, независимыми. И эти независимые структуры реально играют такую же роль, как и созданные формально. Можно конечно использовать в качестве критерия соотношение между числом рассмотренных законов и числом конфликтов, или жалоб, которые вызывают эти законы. Но в принципе, серьезным критерием эффективности может быть число предотвращенных конфликтных ситуаций вокруг решений власти.

Как это измерять?

Может быть, по числу жалоб к Уполномоченному по правам человека, и дальше смотреть, на какой закон идет больше жалоб, обсуждался он в общественной палате, или не обсуждался.

Но в действительности, есть две важных системных роли таких органов. С одной стороны – это предварительное обсуждение решений законопроектов для предотвращения конфликтов, и разрешение конфликтов. И дальше можно мерить, какие органы участвуют в разрешении таких конфликтов. Если говорить о федеральной Общественной палате, то она с успехом поучаствовала в ряде громких скандалов, как история с Южным Бутово, но при этом благополучно пропустила ряд законопроектов, что потом вызывало большие сложности, вполне признаваемые властью. Спасибо.

В. Якимец: Я подготовил презентацию, которую изменил в результате обсуждения, которое здесь состоялось. Сначала хотелось бы сказать относительно проекта, потому что теперь я понял, из чего он состоит, и как он выстраивался. После этого хочу пообщаться с некоторыми терминами вместе с вами.

Вот внутри этого проекта, включая механизмы. Просто порассуждать, в противном случае может возникнуть недопонимание при последующем развитии этого проекта. И последний момент вот какой, я вчера закончил курс, после этого курса для лидеров некоммерческих организаций, вдруг появляется лицо очень высокого уровня из Комитета по общественным связям, которое хочет вдруг, чтобы им почитали такое же. У меня вопрос – почему? И у меня есть ответ, сейчас буду рассказывать про это.

Итак, по проекту. Мне кажется, что вы абсолютно безупречно выбрали Северо-Западный федеральный округ. В прошлом году, когда мы строили рейтинг субъектов Российской Федерации по продвижению механизмов межсекторного социального партнерства, где оценивалось двенадцать механизмов, нормативно-правовая база которых, присутствует на региональном уровне, Северо-Западный федеральный округ оказался на последнем месте. Причем, много регионов было провальных – по количеству механизмов, не говоря уже о применимости тех, которые есть. Но одновременно есть и хорошие механизмы. Есть вырвавшийся вперед Санкт-Петербург и вокруг - все остальное. В этом отношении то, что у вас те регионы из федерального округа выбраны, на мой взгляд, очень точно. Здесь вас поздравляю.

Теперь возникает вопрос: а что изучать? Мы начали сегодня с этого. Общественно-консультативные советы, разные другие конструкции. Давайте я вам приведу информацию следующего плана, просто когда исследование вместе с «Юристами за гражданское общество» проходило, мы анализировали, и по каждому из восемнадцати инструментов, механизмов межсекторного социального партнерства, была получена ещё и такая оценка – какой процент по отношению к восьмидесяти трем субъектам Российской Федерации использование того или иного механизма? Понятно, да? Среди этих механизмов оказываются такие: те, которые стоят на первом месте – используются на 90%, то есть буквально можно сказать так: все регионы используют эти механизмы. Какие же это? Институты по правам человека и по правам детей, механизмы поддержки и развития малого и среднего бизнеса, гранты и субсидии, общественные советы при органах законодательной и органах исполнительной власти, общественные палаты сейчас – это только 73%.

Конец 2009 года общественные палаты – 73%. Это имеется в виду, наличие нормативно-правовых актов в каждом регионе, которые легитимизируют применение того или иного механизма.

Из этого следует, что нормативно правовой акт есть, а как он работает? И работает ли он вообще? Вот то, что сейчас М. Горный рассказывал, становится понятно, что по многим из этих институтов или механизмов взаимодействия работа скорее отрицательная, чем положительная. Поэтому я второй раз хочу сказать, что вы в нужном направлении двигаетесь, потому что кроме наличия, нужно ещё оценивать качество.

Но одновременно хочу высказаться про использование слов. Мы сейчас уже сделали новый рейтинг, и он уже отработан на 60% регионов, где проявляется кроме факта наличия показателя, ещё показатель оценки качества по лингвистическим шкалам. Отрабатывали мы их месяца три. И уже прокатили эти шкалы через экспертов из регионов. Эксперты дали нам эти оценки. Вот теперь вопрос: а что это за качество будет оцениваться у этих механизмов?