«МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ...»

ГОУ ВПО «САМАРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

На правах рукописи

Волков Владислав Эдуардович

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ:

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВАНИЯ ПРАВОВОГО

РЕГУЛИРОВАНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ

ОБРАЗОВАНИЙ

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель кандидат юридических наук, профессор Полянский Виктор Владимирович Самара -

СОДЕРЖАНИЕ

Стр.

Введение…………………………………………………………………………….. Глава 1. Местное самоуправление - предмет правового регулирования на современном этапе развития государства § 1. Тенденции и закономерности конституционно-правового регулирования местного самоуправления (управления) в зарубежных странах ….………………………………………………………………………………........ § 2. Особенности концепции конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации

§ 3. Местное самоуправление как организационно-правовая форма осуществления муниципальной власти ……………..……….………………

Глава 2. Понятие компетенции муниципальных образований, цель и условия ее определения § 1. Понятие компетенции муниципальных образований; субъекты компетенционных отношений ……………………………………….….…

§ 2. Цель определения компетенции в системе местного самоуправления ……………………………………………………………………………………..... § 3. Определение компетенции муниципальных образований в условиях российского федерализма…………… ………………………….………….….......... Глава 3. Реализация компетенции в организационной системе местного самоуправления § 1. Реализация компетенции муниципальных образований в формах непосредственной демократии……………….……...…………...…………….................. § 2. Реализация компетенции муниципальных образований органами местного самоуправления……………………………………………

Заключение………………………………………………………………………. Библиографический список………………………………………………….... Приложение……………………………………………………………………… Введение Актуальность темы исследования. Муниципальная революция1, прошедшая в России в середине прошлого десятилетия, привела к появлению новелл правового регулирования, смысл которых становится ясным только сегодня, когда общество входит в очередной, качественно новый этап формирования единой системы публичной власти, связанный с принятием и введением в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2 (далее – Федеральный закон «Об общих принципах…»). Содержание этого правового акта свидетельствует о переосмыслении основополагающих положений, составляющих основы организации местного самоуправления, об осознании ошибочности и принципиальной нереализуемости некоторых правовых конструкций, построенных на искусственно перенесенных на российскую почву либеральных зарубежных концепциях. Вместе с тем практика применения Федерального закона «Об общих принципах…» выявляет многочисленные изъяны федерального конституционного законодательства, связанные с недостаточной теоретической проработкой и нормативной неупорядоченностью понятийнотерминологического аппарата в сфере местного самоуправления.

Как обоснованно отмечает В.В. Полянский, Конституция Российской Федерации характеризуется «растяжимостью» понятий и категорий, и это не способствует гармонизации публичной власти, устранению из ее механизма юридических предпосылок противостояния, конфликтов 3. Данное свойство конституционного регулирования находит свое отражение в правовой регламентации публичных самоуправленческих отношений. Конституция РФ 1993 года не определяет, какую именно деятельность следует считать местным самоуправлением. Основной закон позволяет трактовать феномен местного самоуправления неоправданно широко, создается иллюзия, что с одинаковым успехом можно См.: Захватова Ю.Б. Муниципальная революция. – М.: Алгоритм, 2007.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

от 06.10.2003 №131-ФЗ (в ред. от 21 июля 2007 г.) // Российская газета. - 2003. - 8 октября. - № 202.

См.: Полянский В.В. Конституционный потенциал обеспечения системности публичной власти в Российской Федерации // Конституция как символ эпохи: В 2 т. – Т. 1 - С. 407.

обосновать как абсолютную самостоятельность, изоляцию муниципальных институтов от системы управления государством, так и самую жесткую зависимость от нее. В некоторой степени тому способствует многообразие конституционных характеристик местного самоуправления. Оно рассматривается как форма народовластия (ст. 3), как муниципально-властная деятельность, обеспечивающая на своем уровне реализацию прав и свобод человека и гражданина (ст. 18). В то же время деятельность по осуществлению местного самоуправления является подзаконной (ч. 2 ст. 15, пп. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76), она подлежит судебному контролю (ч. 2 ст. 46), государство вправе поручать органами местного самоуправления выполнение части своих задач (ч. 2 ст. 132). Конституция определяет основы правового статуса местного самоуправления как формы народовластия, оно признается государством как одна из основ конституционного строя (с. 12), допускается относительная автономия местного самоуправления в системе публичной власти (ст. 12, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 131, ч. 1 ст.

132). Реализация отдельных политических (ч. 2 ст. 24, ч. 2 ст. 32, ст. 33) и социально-экономических (ч. 2 и 3 ст. 40, ст. 41, ч. 2 и 3 ст. 43) прав граждан связана с осуществлением местного самоуправления. Однако важнейшая характеристика местного самоуправления – круг дел, находящихся в сфере реализации муниципальной власти, - на конституционном уровне не урегулирована. Нормами гл. 8 Конституции 1993 г. заданы лишь самые общие, примерные ориентиры определения одного из элементов предметов ведения муниципальных образований – «вопросов местного значения». Смысл данного понятия в Конституции не раскрывается. Тем временем решение вопроса о предназначении данной формы народовластия является определяющим для выяснения сущности местного самоуправления, его места в системе публичного управления.

Законодательное регулирование компетенции в системе местного самоуправления также не отличается ясностью и точностью. Результаты сравнительного анализа содержания Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ1 и от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ не позволяют говорить о преемственности в регламентации публичных самоуправленческих отношений. Если в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. речь шла о местном самоуправлении как деятельности населения, то согласно действующему Федеральному закону местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти.

Сам факт постоянной корректировки терминологического аппарата Федерального закона «Об общих принципах …»2 свидетельствует о том, что местное самоуправление за все 15 лет своего существования в современной России практически не выходит из состояния «перманентного реформирования». Это приводит к нарастанию и углублению целого ряда проблем. Многозначность терминологии, употребляемой в законодательстве для характеристики компетенции в системе местного самоуправления, допускает возможность смешения отдельных значений, а также создает обстановку неясности, какое именно значение в данный момент подразумевается. В свою очередь, неясность и неопределенность норм федерального конституционного законодательства 3 создает предпосылки для манипулирования его положениями в политических целях.

Неупорядоченностью конституционно-правовых основ определения компетенции в системе местного самоуправления объясняются трудности в формировании единой общепринятой теоретической концепции публичной власти. В настоящее время конституционно-правовая наука переживает очередной переходный период, связанный с переосмыслением основ организации местного самоуправления, трансформацией законодательной базы его деятельности. Начинается новый этап формирования доктрины 4 местного самоуправления, который может привести к появлению действенной социально-ориентированной Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

от 28.08.1995 №154-ФЗ (в ред. от 21.07.2005) // СЗ РФ. – 1995. – 28 августа. - № 35. – ст. 3506.

К настоящему моменту изменения в Федеральный закон «Об общих принципах…» от 6 октября 2003 года №131-ФЗ вносились 31 раз.

Термин «федеральное конституционное законодательство» используется в диссертации для обозначения совокупности положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов.

Доктрина – учение, научная или философская теория, система, руководящий теоретический или политический принцип. См.: Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. 2-е изд. - М., 1982. - С. 624.

муниципальной власти. При этом безусловно права Т.Д. Зражевская, когда отмечает, что претворение доктрины в жизнь невозможно только сквозь призму принципов, теорий и концепций, необходимы нормативно-правовые механизмы ее реализации1.

Современная конституционно-правовая доктрина требует формирования правил обеспечения внутрисистемной согласованности законодательства о местном самоуправлении. Прежде всего, это касается нормативного закрепления компетенции – правового выражения целей, задач и функций местного самоуправления в современном российском государстве. Необходим поиск оптимальных путей упорядочения правового регулирования компетенции в системе местного самоуправления на основе конституционных положений, закрепляющих основы статуса этой формы народовластия.

Таким образом, актуальность темы исследования определяется необходимостью устранения недостатков федерального конституционного законодательства, регулирующего компетенционные отношения в системе местного самоуправления: потребностью в упорядочении соответствующего понятийнотерминологического аппарата, в осуществлении перехода от теоретических построений, лежащих преимущественно в сфере либеральных зарубежных концепций местного самоуправления, к целостному диалектическому подходу, учитывающему современные условия и закономерности функционирования местной публичной власти в России. Всесторонний анализ местного самоуправления с точки зрения определения круга дел, находящихся в ведении его институтов, имеет существенное значение для формирования теоретических основ муниципальной власти, для разработки и реализации эффективных способов правового регулирования самоуправленческих отношений в интересах народа Российской Федерации.

Степень разработанности темы. Исследованию тематики самоуправления посвящен ряд научных и публицистических работ дореволюционного пеСм.: Зражевская Т.Д. Доктрина в механизме конституционного процесса Российской Федерации // Конституция как символ эпохи: В 2 т. - Т. 1. – М.: Изд-во МГУ, 2004. – С. 65.

риода, авторами которых являлись философы, юристы, политологи, социологи, политические деятели: Н.А. Бердяев, В.П. Безобразов, С.Н. Булгаков, И.В. Гессен, А.И. Васильчиков, А.А. Головачев, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И.

Лазаревский, В.Н. Лешков, М.Н. Свешников, С.Л. Франк, Б.Н. Чичерин и др. В советский и последующий периоды правовые вопросы компетенции местных органов власти освещались в рамках науки государственного, административного права а, позже - муниципального права. Значительный вклад в теоретическое осмысление вопросов компетенции как правового явления, имеющего важнейшее значение для формирования системы публичной власти, внесли С.А. Авакьян, А.С. Автономов, Г.М. Атаманчук, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, А.Р. Еремин, А.А. Замотаев, В.Т. Кабышев, Г.Н. Комкова, М.А. Краснов, И.А. Кравец, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.А. Лебедев, В.М. Манохин, Л.А. Нудненко, Н.Н. Неровная, В.В. Полянский, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, О.Л. Савранская, А.А. Сергеев, И.И. Овчинников, Ю.А. Тихомиров, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина и др.

Фундаментальное значение для изучения проблематики компетенции в системе местного самоуправления на современном этапе имеет монографическое исследование Т.М. Бялкиной «Компетенция местного самоуправления:

проблемы теории и правового регулирования». Существенно обогащают представление об отечественной конституционной модели муниципальной власти работы Н.С. Бондаря «Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации», «Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации», «Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении» и др.

Следует отметить дуалистический характер современных научных изысканий в области муниципального права. С одной стороны, в изучении вопросов местного самоуправления оформилось направление, обосновывающее «государственно-общественную» природу муниципальной власти, рассматривающее местное самоуправление в качестве института гражданского общества. Эта группа исследователей консолидируется вокруг Института муниципального управления (г. Обнинск), фонда «Института экономики города» и других некоммерческих организации (В.В. Вагин, И.Е. Кокорев, М.И. Либоракина и др.).

Следует отметить, что идеи «государственно-общественной» концепции местного самоуправления находят понимание у большинства современных исследователей проблем муниципального права. Вместе с тем с начала текущего десятилетия интенсивно развивается и «государственное» направление в муниципально-правовой науке. Представления о государственной природе муниципальной власти отчетливо прослеживаются в трудах С.А. Авакьяна, А.А. Сергеева, Г.Н. Чеботарева, И.И. Овчинникова и др.

В целом обзор литературы по муниципальной проблематике показывает, что, несмотря на многообразие подходов к исследованию компетенционных отношений в системе местного самоуправления, преобладающее число публикаций посвящено интерпретации положений Конституции РФ и Федерального закона «Об общих принципах…». Распространение получил традиционный позитивистский подход, в рамках которого источниками доктринальных положений признаются нормы формального права. Между тем следует обратить внимание на то, что местное самоуправление как социальный институт формировалось в значительной мере не в результате нормативного регулирования или научных изысканий, а в ходе общественной практики. В связи с этим его следует рассматривать с учетом этнонациональных, политических и идеологических факторов, а также конкретно-исторической ситуации. Концепция конституционно-правового регулирования публичных самоуправленческих отношений должна корректироваться по мере накопления фактов, свидетельствующих об успехах или проблемах ее практической реализации. Научная основа данного подхода заложена в работах А.А. Сергеева «Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия» (2005 г.), «Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования».

Следовательно, говорить о завершении формирования теоретической концепции местного самоуправления как социального института, на который возложена определенная часть публичных дел, пока еще рано. Прослеживается очевидное противоречие между необходимостью развития реального местного самоуправления и недостаточной проработанностью правовых, социальных, материальных и других оснований его осуществления. Уровень теоретического осмысления вопросов компетенции в системе местного самоуправления далеко не всегда соответствует динамике развития соответствующей сферы общественных отношений. С данным противоречием связана основная проблема нашего исследования, а именно проблема сопоставления правового регулирования компетенционных отношений в сфере местного самоуправления и реальных условий функционирования этого социального института.

Теоретическую основу исследования составили научные идеи дореволюционных, советских и современных российских ученых, зарубежных исследователей в области философии, истории государства и права, теории государства и права, конституционного и муниципального права Российской Федерации, административного права, финансового права и других отраслей российского права.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, международно-правовые акты, законодательство субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты. Уяснению смысла соответствующих нормативных положений способствовало исследование материалов практики Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере определения предметов ведения и полномочий муниципальных образований, иных субъектов компетенционных отношений в системе местного самоуправления. Соответственно предметом исследования1 служат положения Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, судебная практика, научные разработки.

Результаты системного анализа предмета исследования приведены в приложении №1.

Целью исследования является комплексный анализ исторических и современных аспектов теории и фактического опыта правовой, прежде всего, конституционной регламентации компетенции в системе местного самоуправления. Исследование также имеет целью обоснование предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и ее субъектов в рассматриваемой области общественных отношений.

В соответствии с указанной целью в диссертации поставлены следующие исследовательские задачи:

а) выявить тенденции и закономерности правового регулирования компетенционных публичных самоуправленческих отношений в зарубежных странах, имеющих устойчивые демократические традиции в организации и функционировании публичной власти;

б) на основе сопоставления результатов сравнительного-исторического исследования местного самоуправления (управления) в зарубежных странах и российской практики конституционного регулирования определить характерные черты концепции конституционно-правового регулирования компетенции в системе местного самоуправления в Российской Федерации;

в) исследовать особенности публичной природы местного самоуправления как организационно-правовой формы осуществления муниципальной власти на современном этапе развития Российской Федерации;

г) выявить правила систематизации понятийно-терминологического аппарата конституционного законодательства Российской Федерации в сфере определения компетенции муниципальных образований;

д) проанализировать конституционные основания формирования цели определения компетенции в системе местного самоуправления;

е) изучить условия определения компетенции муниципальных образований;

ж) сформировать представление о механизме реализации компетенции в организационной системе местного самоуправления;

з) исследовать факторы, влияющие на реализацию компетенции муниципальных образований в организационных формах непосредственной и представительной демократии.

Научная новизна исследования состоит в принципиально новом подходе к изучению компетенции муниципальных образований как сферы реализации муниципальной власти. Исследование правового регулирования компетенционных отношений в системе местного самоуправления проведено в новом для российской правовой науки аспекте. В отличие от предшествующего периода, когда проблемы местного самоуправления рассматривались преимущественно в плане изучения норм формального права, в представленной работе реализована возможность анализа категории «компетенция» применительно к местному самоуправлению как организационно-правовой форме реализации муниципальной власти, испытывающей существенное влияние экономических, политических, идеологических факторов и конкретно-исторической ситуации.

На основании данного подхода установлены новые закономерности правового регулирования публичных самоуправленческих отношений;

предложен новый способ определения значений понятий, разработана методика систематизации понятийно-терминологического аппарата определения компетенции муниципальных образований; предложены пути совершенствования терминологии конституционного законодательства;

разработаны некоторые новые механизмы правового регулирования в сфере реализации компетенции муниципальных образований.

Решение поставленных задач позволило сформулировать следующие положения, выносимые на защиту:

В рамках основных моделей местного самоуправления (континентальной и англосаксонской) существует объективная взаимосвязь способа правового регулирования компетенции субъектов публичной власти и закрепленной в конституционном законодательстве степени автономии муниципальных институтов. В российской концепции конституционно-правового регулирования соответствие способа нормативной регламентации и автономии муниципальных институтов не обеспечено. Целям систематизации конституционного законодательства Российской Федерации соответствует исчерпывающее перечисление предметов ведения муниципальных образований в Федеральном законе «Об общих принципах…».

При определении компетенции муниципальных образований следует исходить из того, что местное самоуправление в Российской Федерации является организационно-правовой формой осуществления муниципальной власти, которая имеет государственную природу. Нормативная регламентация компетенционных отношений в сфере реализации муниципальной власти, в частности, регламентация форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, должны осуществляться на основе императивного метода правового регулирования («дозволено только то, что прямо предусмотрено законом»).

Использование термина «местное сообщество» для обозначения субъекта местного самоуправления не отражает особенностей осуществления муниципальной власти в Российской Федерации. Термин «местное сообщество» не должен использоваться в правовых актах для обозначения субъекта местного самоуправления. Исследование научной категории «местное сообщество» целесообразно для формирования представления о дальнейших перспективах развития местного самоуправления.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ следует закрепить принцип сочетания интересов народа Российской Федерации и интересов населения муниципального образования при осуществлении местного самоуправления. Общегосударственное значение сферы осуществления муниципальной власти должно быть отражено в легальном определении местного самоуправления. Норму ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131ФЗ «Об общих принципах…» следует модифицировать, предусмотрев, что решение вопросов местного значения осуществляется не только в интересах населения конкретного муниципального образования, но и в интересах народа Российской Федерации.

Сферы реализации муниципальной власти должны определяться в правовых актах как предметы ведения муниципальных образований. Использование термина «предметы ведения местного самоуправления» допустимо в качестве научно-теоретической дефиниции, позволяющей охарактеризовать специфический круг публичных дел, находящихся в сфере реализации муниципальной власти. Вместе с тем его применение в правовых актах не будет адекватно отражать сущности современной российской концепции конституционноправового регулирования местного самоуправления.

Использование понятия «полномочия местного самоуправления» не соответствует утвердившимся правилам юридической техники и систематизации терминологии в сфере определения компетенции субъектов публичной власти. Норма ст. 12 Конституции Российской Федерации «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» требует пересмотра.

В будущем ее следует изложить в редакции: «Местное самоуправление самостоятельно в пределах, установленных Конституцией и федеральным законом».

Для обеспечения стабильности и эффективности правового регулирования публичных самоуправленческих отношений необходимо формирование научного представления о целях определения компетенции в системе местного самоуправления. Целью определения компетенции в системе местного самоуправления на данном этапе развития российского государства является обеспечение достойной жизни и свободного развития человека в муниципальных образованиях независимо от места его жительства на территории Российской Федерации.

В федеральном конституционном законодательстве следует закрепить принцип соответствия структуры органов местного самоуправления механизму реализации компетенции муниципального образования. Для обеспечения указанного соответствия необходимы модификация нормы ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах…» и исключение варианта формирования представительного органа муниципального района из глав и депутатов представительных органов поселений.

Термин «муниципальный орган» применительно к определению статуса избирательных комиссий муниципальных образований не несет смысловой нагрузки. Регулирование статуса избирательных комиссий муниципальных образований Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах…» не обусловлено компетенционными характеристиками данного органа и приводит к ошибкам в нормативной регламентации механизма реализации компетенции муниципальных образований. Следует максимально полно использовать предоставленную законодательством о выборах возможность совмещения полномочий избирательных комиссий. В перспективе возможна полная передача всех полномочий избирательных комиссий муниципальных образований территориальным избирательным комиссиям и избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составляет диалектикоматериалистический подход к исследованию явлений общественной жизни. Для разработки теоретических выводов и предложений по совершенствованию законодательства были использованы исторический, системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, лексикограмматический и иные методы научного познания.

Научная и практическая значимость исследования состоит в разработке и обосновании предложений по совершенствованию федерального конституционного законодательства, по повышению эффективности правового регулирования публичных самоуправленческих отношений: в возможности использования положений диссертации в учебном процессе высших учебных заведений, в системе подготовки и переподготовки государственных муниципальных служащих. В диссертации содержатся теоретические выводы и практические предложения, которые могут быть использованы при совершенствовании содержания Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах…», иного федерального законодательства, конституционных, уставных и законодательных норм субъектов Российской Федерации, нормативно-правовых актов местного самоуправления. Положения диссертации могут быть учтены при проведении реалистической и научно-обоснованной государственной политики в сфере местного самоуправления. Теоретические выводы, сформулированные в диссертации, могут составить базу для дальнейших научных разработок.

Апробация результатов исследования. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного и административного права ГОУ ВПО «Самарский государственный университет». Основные теоретические положения и практические рекомендации представлены в научных публикациях диссертанта, а также изложены и обсуждены в ходе участия на всероссийских и региональных научных конференциях: 37-й научно-практической конференции преподавателей и сотрудников Самарского государственного университета 19 апреля 2006 года в г. Самаре, 8-й Всероссийской научнопрактической конференции «Управление общественными институтами и процессами в России: вопросы теории и практики» 22-23 апреля 2004 года в г. Саратове, IV Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы частноправового регулирования» 24-25 апреля 2004 года в г. Самаре.

Структура диссертации определяется целями и задачами исследования.

Работа состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.

Глава 1. Местное самоуправление - предмет правового регулирования на § 1. Тенденции и закономерности конституционно-правового регулирования местного самоуправления (управления) в зарубежных странах Местное самоуправление как предмет правового регулирования представляет собой определенную область общественных отношений, складывающихся по поводу решения вопросов, находящихся в ведении этого социального института. Отношения проявляются в деятельности субъектов самоуправления, рамки этой деятельности определяются правовыми нормами. Социальная деятельность подчиняется объективным закономерностям, обусловленным уровнем развития общественных отношений 1. «В качестве объекта правового регулирования, - пишет Т.М. Бялкина, - необходимо выделять лишь те объективные условиях функционирования местного самоуправления, которые безусловно подлежат правовому воздействию»2.

Адекватное определение правил регулирования компетенционных самоуправленческих отношений в современном российском государстве должно быть проведено с учетом объективных закономерностей и тенденций развития муниципальных институтов в зарубежных странах, имеющих устойчивые демократические традиции организации и функционирования публичной власти.

Анализ зарубежного опыта организации местного самоуправления предоставляет «уникальную возможность, с одной стороны, сопоставить национальную практику разделения функций центра и мест на разных исторических этапах, с другой – провести сравнение с практикой осуществления аналогичной деятельСм.: Кудрявцев В.Н. Право и поведение. – М., 1978. – С. 58.

Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. - С.173.

ности в зарубежных сообществах»1. Это утверждение тем более актуально, что при формировании конституционной модели местного самоуправления в Российской Федерации широко использовались зарубежные концепции организации местной публичной власти.

Идеологической основой современных подходов к правовому регулированию местного самоуправления (управления) в зарубежных странах является определенное соотношение представлений, выраженных в общественной и государственной теориях местного самоуправления. Научным основанием общественной теории местного самоуправления является теория «свободной общины», сформулированная в начале XIX столетия и оказавшая существенное влияние на становление самоуправления в Западной Европе. Ее основоположники – немецкие юристы - полагали, что местным сообществам имманентно присуща самостоятельность, они не созданы государством, не извлекают своих полномочий из власти государства, а только признаны им.

Из этого тезиса были выведены следующие правила правового регулирования самоуправленческих отношений: 1) местное население (община) является независимым от государства субъектом хозяйственных отношений, поэтому любое не предусмотренное законом вмешательство государственных органов и должностных лиц в дела местного самоуправления представляет собой нарушение прав местного населения; 2) должностные лица и органы местного самоуправления не входят в состав государственной бюрократии, организационно от нее независимы; 3) субъект и объект самоуправления идентичен: община сама устанавливает правила поведения, следует им и, насколько это возможно, охраняет их от возможных нарушений.

Теория «свободной общины» получила развитие в хозяйственной и общественной теориях местного самоуправления. Они были сформулированы в результате критического переосмысления положений теории «свободной общины», принципиально нереализуемых в условиях централизованных государств с См.: Тимофеев Н.С. Исторический аспект в преподавании курса муниципального права России // Проблемы преподавания конституционного и муниципального права / Под ред. С.А. Авакьяна. – М.: Изд-во МГУ, 1999. С.129.

единой правовой и экономической системой. Самостоятельность общинного самоуправления не могла означать автоматического признания права населения заведовать определенной частью дел общины без контроля со стороны государства, а зачастую и вопреки государственным интересам.

Хозяйственная теория самоуправления предполагала отказ общин от притязаний на политическую власть и сосредоточение усилий в сфере заведывания хозяйственными делами той или иной территории. В данном случае община лишалась возможности применять принуждение даже к своим собственным членам, так как это выходило за рамки чисто хозяйственных отношений между равноправными субъектами. Общественная теория предполагала заведывание местных властей только общественными, негосударственными делами. Данные подходы отражали определенные реалии того времени, в частности, слабую экономическую взаимосвязь и относительную изолированность территориальных единиц. Каждая община занималось исключительно своими проблемами, которые, как правило, не были связаны с состоянием дел в других общинах. В основе хозяйственной и общественной теорий местного самоуправления лежали взгляды философов – основателей либерализма и естественно-правовой школы – Дж. Локка, Т. Джефферсона и общественных деятелей - Ал. де Токвиля1 и Дж. С. Милля2. В рамках либеральных воззрений на экономику и государство независимость местного самоуправления казалась вполне естественной.

Несмотря на выявленную в дальнейшем практическую несостоятельность3, с политической точки зрения, хозяйственная и общественная теории местного самоуправления в условиях XIX века были значительным шагом вперед и позволили несколько сгладить противоречия, возникавшие в связи с претензиями субъектов местного самоуправления на неограниченную самостоятельность.

Однако последовательная реализация идей общественной и хозяйственной теорий местного самоуправления в условиях современного государства невозможна. Самоуправление, основанное на идеях либеральных концепций и вместе См.: Токвиль, Ал. (де) Демократия в Америке. - М., 1994.

См.: Mill J.S. On Liberty. Baltimore, 1974.

Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика / А.И. Черкасов. – М.: Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М», 1998. - С. 12.

с тем призванное регулировать довольно сложные вопросы обеспечения жизнедеятельности населения, оказывается фактически безвластными. Это было очевидно еще в условиях XIX века: А.Д. Градовский писал, что при реализации местного самоуправления государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения, и поэтому местные органы должны действовать на правах «государственных властей», то есть иметь возможность осуществлять в отведенных им пределах «акт власти»1. Формально организованное на началах самостоятельности местное население неизбежно оказывается территориальным коллективом, включенными в систему публичной власти государства. В современном государстве на институты местной публичной власти возлагается ряд обязанностей, обусловленных их вовлеченностью в общегосударственные дела. Как правило, субъекты местного самоуправления не могут отказаться от исполнения полномочий, имеющих общегосударственное значение 2, носящих характер одновременно права и обязанности. В то же время общественная теория, как писал Н.М. Коркунов, «исходит из противоположения местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и государство каждое ведало только свои собственные интересы»3.

В связи с осознанием данных закономерностей во второй половине XIX века «общественная» теория местного самоуправления с ее идеализацией природы человека4 постепенно уступила свое место «государственной» теории местного самоуправления5. Основные положения «государственной теории»

впервые были изложены в трудах немецких юристов и общественных деятелей Р. Гнейста и Л. Штейна. С их точки зрения, самоуправление состояло в исполнении избранными населением органами задач государственного управления и представляло собой одну из форм организации государственного управления на местах, являясь частью государственной системы. В современной государстСм.: Градовский А.Д. Собрание сочинений. - СПб., 1904.- Т. 7. - С. 79.

Как, например, охрана общественного порядка, организация здравоохранения, образования и т.д.

Русское государственное право. Часть особенная. Т. 2 / Коркунов Н.М., проф.; Под ред. и с доп.: М.Б. Горенберг. – 6-е изд. – СПб.: Тип. М.М. Стасюлевича, 1909. – 749 с. - репринтная копия. - С.489.

Bealey F. Democracy in Contemporary State. Oxford. 1998. P. 260.

См.: Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. – М.: Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М», 1998. - С. 13.

венной теории местное самоуправление рассматривается как форма организации публичной администрации на местах, осуществляемой самими местными жителями, непосредственно заинтересованными в результатах самоуправления.

При этом государственная природа институтов местного самоуправления и их участие в общегосударственных делах не ставятся под сомнение.

Следствием реализации государственной теории местного самоуправления стало распространение в большинстве государств Европы системы правового регулирования публичной власти, в рамках которой местные органы рассматриваются как продолжение центральной власти, «агенты центра», отдельных министерств. Такой подход обосновывается тем, что большую часть финансовых и материальных средств органы местного управления получают из государственного бюджета и их политика по принципиальным вопросам должна быть единой с государственными органами и определяться центром.

Государственная природа современного местного самоуправления в зарубежных странах проявляется также в том, что оно участвует в решении вопросов общегосударственного значения1. С укреплением общенациональной экономики объем функций местных органов существенно увеличился. По мере развития процессов урбанизации и индустриализации начала ощутимо снижаться степень изолированности и самодостаточности территорий. Быстрый рост городов определил необходимость крупных инвестиций в такие сферы, как жилищное строительство, водо- и электроснабжение, канализация. Постепенное повышение уровня жизни населения вызвало необходимость соответствующего развития инфраструктуры отдыха, культуры. Расширились полномочия местных властей в области образования. В то же время некоторые функции, считавшиеся ранее сугубо местными, стали приобретать общенациональное звучание2. Нередко данный тип организации исполнения публичных полномочий именуется не «местным самоуправлением», а «системой децентрализованВ частности, во Франции местные органы власти непосредственно участвуют в организации и проведении общенациональных выборов.

См.: Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. – М.: Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М», 1998. - С. 12.

ной государственной власти»1, поскольку местное самоуправление и компетенция муниципальных институтов являются продуктом публичного, а не частного права.

Анализируя в первой половине XX века тезис о том, что государство лишь признает общину, Л.А. Велихов уже тогда указывал, что на самом деле в большинстве государств местное самоуправление исторически «не только признано, но и октроировано государством, а полного невмешательства суверенной государственной власти в дела коммун нигде не существует» 2. Проводя исследование зарубежных муниципальных систем, Г.В. Барабашев в конце ХХ веке отмечал проявление тех же закономерностей: в рамках зарубежных муниципальных систем происходит сращивание местных дел с общегосударственными, и это, в свою очередь, окончательно оттесняет элементы местного самоуправления в муниципальной организации и деятельности на второй план, превращает муниципальное управление в «разновидность исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной политики» 3.

Реализация государственной теории местного самоуправления в конституционном законодательстве зарубежных стран является закономерным результатом развития и усложнения общественных отношений. А.А. Сергеев обоснованно отмечает, что сегодня децентрализация публичной власти диктуется качественно иными причинами, чем 100-200 лет назад. Развитие транспорта, средств связи, информационно-коммуникационных технологий устраняет преграды, прежде делавшие принципиально невозможным управление всеми процессами в крупном государстве из центра. В современных государствах местное самоуправление уже не является инфраструктурной потребностью механизма социального управления 4. Формирование единого государства всегда озКак например, во Франции, где термин «местное самоуправление» не используется ни в правовой доктрине, ни в законодательстве. Он заменяется понятиями «децентрализация власти» или «муниципальная работа». См.:

Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. – М.: РИЦ «Муниципальная власть», 1999. - С. 56- Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Ч. 2. // Библиотека приложений к журналу «Городское управление». - Обнинск, 1996. - Отд. 1. - С. 2.

Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания). - М., 1971. - С.

104.

Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.:

ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 134.

начает перемещение функций публичной власти от общин в центр, превращение общин в территориальные коллективы, которые должны обеспечивать реализацию юридических ведений центра.

«Несмотря на ущемление прав различных общин в процессе формирования центром единого государства, сам этот процесс был прогрессивным, поскольку государство стремилось обеспечить народное политическое единство, защитить государственную территорию и разнообразные интересы различных социальных групп населения, сохранить народный суверенитет», - заключает В.А. Баранчиков1. Закономерный характер реализации государственной теории местного самоуправления на современном этапе развития общества и государства подчеркивает Р.У. Айбазов. Он пишет: «Государство, олицетворяя единство территории, населения и власти, превращается в особый интегральный субъект управления, обеспечивающий в демократическом режиме целостность, суверенитет, безопасность, упорядоченность и развитие общества; государственное управление не противостоит бизнесу (менеджменту), общественному управлению, местному самоуправлению, свободе и правам граждан, а способствует их интеграции в устойчивую и гармоничную систему жизнедеятельности» 2.

Эти обстоятельства привели к тому, что сегодня в большинстве современных демократических государств идеологической основой правового регулирования местной публичной власти является государственная теория местного самоуправления. Широкое распространение идей и представлений, выраженных в государственной теории местного самоуправления, их восприятие в законодательстве зарубежных стран связано с объективным усложнением общественных отношений и современной функциональной характеристикой институтов публичной власти.

Наиболее эффективная оценка закономерностей конституционноправового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах может быть проведена с учетом дифференциации континентальной и англоБаранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. - М., 1990. - С. 69.

См.: Айбазов Р.У. Развитие федеративной организации государственного управления России в условиях глобализации (конституционные проблемы): Автореф. дис. на соискание уч. степ. докт. юрид. наук. - М., 2005. - С.

34.

саксонской моделей местного управления и самоуправления. В современном мире данные модели имеют глобальное значение: континентальная модель местного самоуправления распространена в странах романо-германской правовой семьи (Франция, Италия, Испания, Бельгия, большинство стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки); англо-саксонская модель местного управления реализована в Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и других странах с англо-саксонской правовой системой.

Основой континентальной модели местного самоуправления является сочетание прямого государственного управления на местах и самоуправления местных территориальных коллективов. В рамках данной модели существует иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по отношению к государственному управлению. Автономия субъектов самоуправления существенно ограничена, на местах присутствуют специальные уполномоченные представители государства, контролирующие деятельность органов управления и самоуправления 1.

В соответствии с абз. 2 и 3 ст. 72 Конституции Французской Республики 1958 г., «Территориальные коллективы имеют право принимать решения в рамках компетенции, которая может быть им предоставлена на их уровне. При соблюдении условий, предусмотренных законом, эти коллективы свободно управляются выборными советами и обладают регламентарной властью при осуществлении своей компетенции. Представители Правительства в департаментах и на территориях ответственны за обеспечение национальных интересов, за административный контроль и соблюдение законов» 2. В данном случае речь идет только об определении компетенции законом государства, отсутствуют какие-либо указания на наличие собственных полномочий, возникающих помимо решений государственных органов. Специально подчеркивается производный характер местной публичной власти от государства.

См.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. - С.173.

Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2003. - С.66.

Аналогичные по смыслу нормы содержатся в ст. 92 и 94 Конституции Японии: «Положения в отношении организации и работы местных органов публичной власти устанавливаются законом в соответствии с принципом местной автономии. Местные органы публичной власти имеют право управлять своим имуществом, вести дела и осуществлять административное управление;

они могут издавать свои постановления в пределах закона»1.

Согласно ст. 140 и 141 Конституции Королевства Испания 1978 г., группы муниципалитетов объединяются в провинции, являющиеся единицами территориального управления для выполнения деятельности государства 2. В пункте статьи 130 определена общая цель деятельности всех органов публичной власти, в том числе, органов местного самоуправления: «Органы публичной власти заботятся о модернизации и развитии всех отраслей экономики, и в частности, земледелия, животноводства, рыболовства и ремесел, в целях выравнивания уровня жизни всех испанцев». В данном случае делается акцент на общегосударственном значении компетенции местных органов власти.

Основной закон ФРГ 1949 г. (ч. 2 ст. 28) также указывает на производный от государства, подзаконный характер деятельности общин (территориальных коллективов): «Общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом самоуправления в рамках их законной компетенции и на основе законов»3. При этом, как отмечает Г. Граверт, в рамках современной Германии местные органы «скорее являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами, и возможность что-либо предпринять на местном уровне больше зависит от общей ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств» 4.

Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2003. - С.428.

Там же. - С. 355.

Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. // Конституции государств Европы. – М.: НОРМА, 2001. – Т.1. – С. 589.

Граверт Г. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. - 1993. С. 99.

При анализе роли местных органов в политической системе англосаксонских стран главный упор обычно делается на то, что они являются составной частью механизма государства. Используемый в законодательстве этих стран термин «местное управление» для обозначения организации и деятельности местных органов власти обычно указывает лишь на один из критериев их отграничения от всех других государственных органов, а именно на их локальный характер. В США функционирование местного самоуправления регулируется исключительно штатами, в федеральной конституции упоминаний о местном самоуправлении нет. Полная зависимость и производность полномочий местных органов от органов государственной власти штатов в США была сформулирована в 1868 г. верховным судьей штата Айова Дж. Диллоном: «Муниципальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штатов» (так называемое «правило Диллона») 1.

В Великобритании центральной государственной власти принадлежат существенные права в сфере контроля за деятельностью органов местного управления. Во-первых, министры наделены специальными полномочиями по изданию обязательных инструкций для подконтрольных местных служб (в основном по отраслевому признаку). Во-вторых, британский парламент принимает так называемые «адоптивные законы», которые по сути законами не являются, а представляют собой типовые рамочные инструкции центральных органов исполнительной власти. Они могут быть приняты органами местной публичной администрации в качестве образца для собственных правовых актов. В-третьих, возможны прямые инспекции состояния дел на местном уровне со стороны министерств, курирующих соответствующие направления деятельности (министерство образования, министерство внутренних дел и др.). В случае признания результатов проверки неудовлетворительными полномочия местных органов власти могут быть переданы специально назначенным государственным должностным лицам либо иным органам местного самоуправления. В-четвертых, Цит. по: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования:

монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. - С.173.

контроль обеспечивается тем, что некоторые должностные лица местной публичной администрации должны утверждаться не только местными советами, но и департаментами соответствующих министерств 1.

Характерной чертой правового регулирования самоуправленческих отношений, проявляющейся во всех правовых системах, является то, что кратким и обобщенным формулировкам конституционных положений о местном самоуправлении требуется детализация в специальных законах о местном самоуправлении, а также в законах, регулирующих различные отрасли государственного управления. В этом также проявляются государственные начала современного местного самоуправления. Исследование содержания конституций зарубежных государств не только не подтверждает существования неких «естественных» прав местного самоуправления, но и не свидетельствует о предоставлении местному самоуправлению серьезных юридических гарантий без конкретизации провозглашаемых принципов органами государственной власти в текущем законодательстве 2. Путем законодательного регулирования государство может конструировать компетенцию своих местных органов более или менее жестко, допустить большую или меньшую степень централизации функций управления на местах3. Поскольку исходной характеристикой правового статуса институтов местной публичной власти является определенная законом сфера общественных отношений, в которой они обладают властными полномочиями, наполнение категории «местное самоуправление» реальным содержанием всегда зависит от усмотрения органов государственной власти.

Конституционно-правовая регламентация местной публичной власти в странах романо-германской правовой семьи основана на принципе «негативного регулирования» круга дел, находящихся в ведении институтов местного самоуправления (управления). Местные органы власти вправе осуществлять таСм. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. – М.: Юристъ, 1999. - С. 369.

См.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 114.

См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы США и Великобритании // Местное самоуправление. - М., 1996.

- С. 145-146.

кие действия, которые прямо не запрещены законом и не закреплены за какими-либо иными органами (принцип inter vires).

Показателен опыт правового регулирования сферы деятельности местных территориальных коллективов во Франции. До административных реформ года круг дел, находящихся в ведении местных органов власти и должностных лиц, определялся исходя из концепции общей компетенции, согласно которой государство должно заниматься проблемами общенационального значения (юстиция, оборона, внешние сношения), тогда как территориальные коллективы решают вопросы, имеющие отношение к данной части территории страны. Однако при проведении реформы 1982 года в области децентрализации стало очевидно, что удовлетворяться такой расплывчатой формулой больше нельзя, так как возникла опасность пересечения, дублирования функций местных коллективов разной величины (округов и департаментов). В связи с этим были приняты законы от 7 января 1983 г. и 22 июля 1983 г. о распределении компетенции между государством и территориальными коллективами. Данные законы свидетельствуют об отходе от ранее принятой концепции, основанной на понятии «местных дел»1. Существом нового законодательства явилась рационализация и конкретизация в разграничении полномочий между различными уровнями 2.

В отличие от континентальной модели, в законодательстве стран англосаксонской правовой семьи последовательно реализуется принцип «позитивного» регулирования деятельности местных органов: они вправе совершать лишь действия, непосредственно предписанные законом. Их полномочия подробно перечисляются в законодательстве. Превышение указанных в законе полномочий рассматривается как нарушение правового статуса местных органов власти (принцип ultra vires). Санкции по искам к муниципалитетам с связи с выходом последних за пределы законной компетенции могут быть очень жесткими, особенно если речь идет о нарушении муниципалитетом или его чиновниками основных прав и свобод граждан. Речь иногда может идти об аресте муниципальСм.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. - С.173.

См.: Доменак, Жаклин. Территориальные коллективы Франции: Учеб. пособие. – Н.Новгород, 1998. – С. 118.

ных советников или чиновников, об их тюремном заключении или об отстранении муниципального совета от власти 1.

В соответствии с «правилом Диллона» «любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия трактуется судами против муниципальных корпораций, и спорные положения отрицаются».

В США муниципалитеты имеют статус корпораций публичного права. Они, в отличие от корпораций частного права могут реализовывать только те функции, которые они непосредственно уполномочены осуществлять законом. В Великобритании существует правило, аналогичное по смыслу «правилу Диллона»:

«Местные органы являются публичными корпорациями и как таковые обязаны своим существованием исключительно законодательству. Любое действие местного органа должно быть поэтому оправдано ссылкой на соответствующий акт парламента». Для получения дополнительных полномочий местные органы в Великобритании обязаны обратиться в парламент с заявлением об издании специального закона.

Итак, сравнительно-историческое исследование правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах позволяет выявить следующие закономерности и тенденции:

а) субъекты местного самоуправления (управления) в зарубежных странах наделяются публичной властью, к их ведению относятся вопросы, имеющие как местное, так и общегосударственное значение;

б) идеологической основой организации местной публичной власти в большинстве зарубежных стран является государственная теория местного самоуправления. Широкое распространение идей и представлений государственной теории, их восприятие в законодательстве связано с объективным усложнением общественных отношений и современной функциональной характеристикой местного самоуправления как социального института;

См.: Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. - М., 1990. - С. 56-61.

в) в конституциях демократических государств закрепляются положения, ограничивающие самостоятельность субъектов местного самоуправления (управления) на основе закона; концепции, предусматривающие суверенитет местных территориальных коллективов, в конституционном законодательстве не выражаются;

г) конституционные положения, определяющие правовой статус институтов местного самоуправления (управления), как правило требуют конкретизации в текущем законодательстве;

д) в рамках основных моделей местного самоуправления (англосаксонской и континентальной) прослеживается взаимосвязь принципов определения полномочий субъектов самоуправления и закрепленной в конституционном законодательстве степени административной самостоятельности органов местной публичной власти в системе публичной власти. Организации местного управления путем децентрализации государственной власти (континентальная модель) соответствует применение принципа «негативного» регулирования предметов ведения и полномочий субъектов самоуправления. Административная автономия институтов местного управления в англо-саксонских государствах как правило реализуется в сочетании с «позитивным» регулированием круга вопросов, отнесенных к ведению муниципалитетов.

§ 2. Особенности концепции1 конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации Современное местное самоуправление есть сложный социальный феномен.

Отношение к доктрине местного самоуправления определяется не только объективными закономерностями развития местного самоуправления, но и соотношением политических сил в данном государстве на конкретном этапе его Концепция – определенный способ понимания, трактовки каких-либо явлений, основная точка зрения, руководящая идея для их освещения; ведущий замысел, конструктивный принцип различных видов деятельности.

См.: Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. 2-е изд. - М., 1982. - С. 234.

развития. В политико-правовой доктрине, прежде всего, получают выражение классовые интересы и интересы социальных групп, доминирующих в тот или иной исторический период 1. Общепризнанно, что существование местного самоуправления и его роль в решении общегосударственных задач в значительной степени зависят от политической воли правящих классов, господствующей в государстве идеологии, политической структуры общества, степени государственного влияния на экономику2.

Политическая и социальная действительность оказывает существенное влияние на содержание правового регулирования самоуправленческих отношений. Как указывает В.Н. Лазарев, «фактической основой и материальным источником права является социальная действительность, тогда как само право – инструмент регулирования реальных отношений, закрепления и развития соответствующих форм общественной жизни»3. Вместе с тем правовое регулирование, игнорирующее объективные закономерности и условия развития местного самоуправления не может быть эффективным. Современная история отечественного местного самоуправления насыщена примерами, свидетельствующими о правоте данного тезиса.

Так, принятый 28 августа 1995 года Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» №154-ФЗ, идеология которого была основана на мобилизационной доктрине местного самоуправления 4, исчерпал свой позитивный ресурс уже к 2003 году, обнаружив значительное число внутренних и внешних противоречий и несообразностей. И.Д. Саначев по этому поводу отмечал, что «в сущности, августовский Закон представляет собой попытку предложить гражданам самооpганизоваться в органы местного самоуправления при наличии уже сложившейся командной вертикали в региоСм.: Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. – И.: Издательство НОРМА, 2001. - С. 52.

См.: Кочеткова Н.В. Законодательное регулирование предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления: проблемы оптимизации: Автореф. дис. на соискание уч. степ. канд. юр. наук. - Саратов, 2004. - С. 14-15.

Лазарев А.Н. Социальная организации местного самоуправления Автореф. дис. на соискание уч. степ. докт.

социологических наук. - Орел, 2005. - С. 12.

Подробнее о мобилизационной доктрине местного самоуправления и ее перспективах в Российской Федерации см.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования.

– М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 124 -142.

нах, в условиях резкого усиления силы, влияния, власти региональных лидеров.

Но в истории человечества еще никогда никому не удавался подобный эксперимент»1. Комментируя проблемы, возникшие при реализации положений Федерального закона от 28 августа 1995 г., С.П. Сорокин также подчеркивает роль субъективного фактора в реформировании самоуправленческих отношений середины 90-х гг. XX века: «Идеологическими и политическими постулатами законотворческой деятельности была идея «муниципализации» местного самоуправления и выведения его органов из системы органов государственной власти. При этом российское правовое сознание ориентировалось на модель муниципального управления, уже преодоленную в законодательстве ведущих демократических государств»2. Законодательное провозглашение новых демократических принципов организации местного самоуправления не могло само по себе немедленно поменять природу властных институтов.

О том же свидетельствует практика масштабного реформирования самоуправленческих отношений в 2003-2006 гг. Первоначальная редакция Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ предполагала его введение в действие с 1 января 2006 г. В то же время весь потенциал данного нормативного акта, существенно модифицирующего базовые принципы организации публичной власти на местном уровне, не мог быть реализован в столь короткое время. Когда в 2005 году стало ясно, что российские муниципалитеты не готовы реально перейти к новой модели отношений, полное вступление в силу Федерального законе от 6 октября 2003 года №131-ФЗ было перенесено с 2006 года на 2009 год3.

Правоприменительной практикой был фактически отвергнут и механизм административного изъятия муниципального имущества, установленный ФедеСаначев И.Д. Развитие местного самоуправления в России после 1995 г. и некоторые проблемы муниципальной теории // Перспективы самоуправления и самоорганизации в России. Отв. ред. И.А.Бутенко. - М.,2000. - С.

70.

Сорокин С.П. Конституционно-правовые основы функционирования органов местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. на соискание уч. степ. канд. юрид. наук. - М., 2004. - С. 8.

Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.:

ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 81.

ральным законом от 22 августа 2004 года №122-ФЗ1. В соответствии со ст. этого Федерального закона, органы местного самоуправления были обязаны в трехнедельный срок передать органу исполнительной власти субъекта Федерации муниципальное имущество по перечню, утвержденному решением последнего. Поскольку данный, формально законный порядок по своей сути не соответствовал режиму муниципальных отношений, практика стала толковать его как допускающий передачу субъекту федерации только того муниципального имущества, которое добровольно предлагается органами местного самоуправления. Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. №199-ФЗ возможность применения административного механизма разграничения государственной и муниципальной собственности была устранена 2.

Таким образом, основной позитивного правового регулирования являются не только объективные закономерности развития общественных отношений, но и политическая воля государства, в которой традиционно отражается субъективный взгляд его руководителей 3. Это следует иметь в виду при анализе проблем конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации.

Многие исследователи приходят к выводу о недостаточном учете объективных условий и закономерностей развития местного самоуправления при конструировании конституционной модели реализации муниципальной власти.

Так, Е.И. Колюшин говорит о суперреволюционности и утопичности норм Конституции, закрепивших местное самоуправление 4. А.А. Безуглов делает весьма пессимистическое заключение, что Конституция Российской Федерации Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 22.08.2004 № 122-ФЗ (в ред от 06.06.2006) // СЗ РФ. – 2004. – 30 августа. - №35. – ст. 3607.

См.:Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 24.

Там же. - С. 25.

Колюшин Е.И. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы: «Круглый стол» // Государство и право. 1997. №5. - С. 24-31.

«закрепила ряд мифов, одним из которых является местное самоуправление» 1.

Анализ особенностей концепции правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации осложняется тем, что Конституция 1993 г.

не содержит определения понятия «местное самоуправление». Оно рассматривается как форма народовластия (ст. 3), как муниципально-властная деятельность, обеспечивающая на своем уровне реализацию прав и свобод человека и гражданина (ст. 18). Деятельность по осуществлению местного самоуправления является подзаконной (ч. 2 ст. 15, пп. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76), она подлежит судебному контролю (ч. 2 ст. 46), государство вправе поручать органами местного самоуправления выполнение части своих задач (ч. 2 ст. 132). Конституция определяет основы правового статуса местного самоуправления как формы народовластия; местное самоуправление признается государством как одна из основ конституционного строя (ст. 12), допускается относительная автономия местного самоуправления в системе публичной власти (ст. 12, ч. 1 ст. 130, ч. ст. 131, ч. 1 ст. 132). Реализация отдельных политических (ч. 2 ст. 24, ч. 2 ст. 32, ст. 33) и социальных (ч. 2 и 3 ст. 40, ст. 41, ч. 2 и 3 ст. 43) прав граждан связана с осуществлением местного самоуправления 2.

В.А. Баранчиков обоснованно отмечает, что при таком многообразии значений отсутствие четкого определения местного самоуправления в тексте Конституции порождает не только теоретические споры о государственно-правовой природе местного самоуправления, но и затрудняет решение проблемы определения положения местного самоуправления в вертикальной системе властеотношений3.

Основой концепции конституционно-правового регулирования местного самоуправления является норма статьи 12 Конституции РФ: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного Безуглов А.А. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы: «Круглый стол» // Государство и право. 1997. №5. - С. 34-35.

См: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 233.

См.: Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: монография. – М.:ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. - С 69.

самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Смысл данных положений, крайне неоднозначно понимается в современной науке конституционного права 1. Это дает право утверждать, что редакция статьи Конституции РФ, предполагающая невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, существенно осложняет реализацию конституционных целей построения конституционного, правового социального государства в Российской Федерации2.

Другая особенность конституционного регулирования самоуправленческих отношений состоит в том, что оно не достигает своих целей без конкретизации в текущем законодательстве. «Конституция РФ 1993 г. лишь номинирует (называет) местное самоуправление и устанавливает принципы его законодательного определения, но не может реально гарантировать местное самоуправление», - обоснованно заключает А.А. Сергеев 3. Правомерность и объективность такого подхода к правовому регулированию подчеркивает В.А. Баранчиков, отмечая: «Государство, будучи выразителем общего интереса народа выражает его, прежде всего, в форме закона» 4. В силу этого смысл отечественной концепции правового регулирования самоуправленческих отношений может быть выявлен только при сопоставлении конституционных установлений и положений законодательства, в котором развиваются положения Конституции.

В то же время законодательное определение местного самоуправления также не отличается последовательностью. Первым законом Российской Федерации, регламентирующим организацию местного самоуправления и содержавшим соответствующий понятийный аппарат, был Закон РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-I «О местном самоуправлении в Российской ФедераСм.: Лютцер В.Л. Конституция как источник проблем местного самоуправления в России // Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. С.А. Авакьяна. – Т. 2. - С. 111-120.

См.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. – С.31.

Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.:

ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 108-109.

Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: монография. – М.:ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. - С. 79.

ции»1. В статье 1 этого закона местное самоуправление в Российской Федерации определялось как система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации, конституций и законов республик в составе Российской Федерации. Статьей 2 Федерального закона от 28 августа 1995 года №154-ФЗ было предусмотрено иное определение: «Местное самоуправление - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Согласно статье 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, «местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Сопоставление конституционного положения «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» и легального определения местного самоуправления, закрепленного в Федеральном законе от 6 октября 2003 г.

№131-ФЗ, приводит к выводу о явной логической и смысловой противоречивости концепции местного самоуправления, выраженной в отечественном констиВедомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР - 1991. 18 июля. - № 29. На территории РСФСР – республики входящей в состав СССР, действовал Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». // Ведомости СНД и ВС СССР.- 1990 г. - № 16. - Ст. 267. Согласно статье 1 этого закона, «местное (территориальное) самоуправление в СССР – это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы».

туционном праве. Местное самоуправление, понимаемое в законе как «форма выражения власти народа», не может соответствовать конституционному принципу и быть «самостоятельным в пределах своих полномочий». В теории государства и права полномочия – это права и обязанности, которыми может обладать субъект правоотношений 1. Форма выражения власти народа таким субъектом не является. Общепризнанно, что в системе местного самоуправления субъектами правоотношений являются муниципальные образования, население муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления2, но не само местное самоуправление.

Очевидно, что конституционно-правовое определение местного самоуправления испытывало существенное влияние субъективных факторов и в силу этого не может выполнить своего предназначения – дать объективное представление о сущности местной публичной власти в Российской Федерации.

Как было отмечено в §1, публичная природа местного самоуправления в современном государстве определяется путем законодательного закрепления круга дел, находящихся в ведении его субъектов. Российская Конституция прямо относит к ведению органов местного самоуправления только содействие осуществлению права на жилище (ч. 2 и 3 ст. 40), оказание медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения (ч. 1 и 2 ст. 41) и предоставление образования в муниципальных образовательных учреждениях. Иные вопросы, находящиеся в ведении муниципальных образований, перечислены в статьях 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ. Внеконституционное регулирование предметов ведения муниципальных образований дает исследователям обоснованный повод для опасений. В.Н. Леонов и В.П. Ильюшенко отмечают, что «местное самоуправление в рамках Конституции РФ – это некое «нечто», которое что-то обеспечивает, как-то и где-то осуществляется.

Но в результате дальнейшего его нормативного правового определения вне Конституции оно может стать столь ничтожным, что не сможет ничего обеспеСм.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2001. – С. 517-519.

См.: Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов. – СПб., 2003. - С. 501.

чивать. Сведя за рамками Конституции РФ пределы полномочий и муниципальную собственность к нулю, можно свести к нулю и само «нечто» 1.

В этих условиях свобода усмотрения законодателя должна быть ограничена объективными закономерностями и условиями развития местного самоуправления. Как было отмечено, в зарубежных моделях самоуправления прослеживается взаимозависимость принципов определения круга дел, находящихся в ведении субъектов самоуправления и степени административной самостоятельности органов местной публичной власти. Необходимо проанализировать, насколько данная закономерность учитывается при формировании отечественной концепции конституционно-правового регулирования.

Результаты сравнительного исследования правового регулирования публичных самоуправленческих отношений в зарубежных странах показывают, что выведение институтов самоуправления из прямого административного подчинения вышестоящим органам государственной власти, как это сделано в статье 12 Конституции РФ 1993 г., является характерной чертой англосаксонской модели местного самоуправления. В отличие от континентальной модели, «для нее характерны отсутствие на местах полномочных представителей центральных властей, опекающих местные представительные органы, и определенная изолированность политических процессов на национальном и местном уровнях.

Контроль за деятельностью местных властей в англо-саксонских странах осуществляется преимущественно косвенным путем через центральные министерства, а также судебные органы», - пишет А.И. Черкасов2. Это позволяет сделать предварительное заключение о том, что в данном вопросе российский законодатель опирался преимущественно на опыт США и Великобритании. Заимствование черт североамериканского муниципального управления в российской моА.А. Сергеев3.

Леонов В.Н, Ильюшенко В.П. Федеральное законодательство о двух уровнях муниципальных образований и ТОС // Территориальное общественное самоуправление: демократия, политика, власть: сборник трудов Всероссийской конференции. - М., 2002. - С. 52.

Черкасов А. И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. – М.: Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М», 1998. - С. 26.

См.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006.- С. 266.

В.А. Баранчиков, анализируя отечественную модель организации местного самоуправления, подчеркивает, что оно «носит государственно-правовой характер, тесно связано с органами государственной власти, но органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В этом отношении российское местное самоуправление в сущности идентично англосаксонской модели муниципального управления»1.

Вместе с тем в вопросах формирования компетенции муниципальных образований в Российской Федерации обнаруживается существенная трансформация подхода и довольно резкий переход к реализации континентальной модели местного самоуправления. Ст. 130 Конституции Российской Федерации, ст. 14-16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ предусмотрен открытый перечень вопросов, находящихся в ведении муниципальных образований. Статьей 14.1 органам местного самоуправления поселения предоставлено право на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений.

Установлено, что за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации) органы местного самоуправления поселения наряду с вопросами, определенными законом, вправе решать и иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Ст. 15.1 и 16.1 Федерального закона аналогичные правила предусмотрены в отношении определения компетенции муниципальных районов и городских округов. Следовательно, законодательное определение круга дел, находящихся в ведении муниципальных образований, осуществляется на основе принципа «негативного» регулирования. Органы местного самоуправБаранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: монография. – ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. - С. 89.

ления в принципе могут осуществлять любые действия, прямо не запрещенные законом и не закрепленные за какими-либо иными органами публичной власти.

Данный подход в общем виде закреплен в Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. и получил распространение в рамках континентальной модели местного самоуправления. Он противопоставлен принципу позитивного регулирования, характерному для стран с англо-саксонской организационной моделью местного самоуправления, где объем полномочий местных органов власти устанавливается «путем подробного перечисления их прав и обязанностей, и местные органы вправе совершать лишь действия, которые непосредственно предписаные законом»1.

В то же время континентальная модель местного управления (самоуправления) основана на сочетании прямого государственного управления и местного самоуправления: в территориальных единицах присутствуют представители органов исполнительной власти, они осуществляют надзор за деятельностью местных представительных органов, а также выполняют иные функции общегосударственного характера. Континентальная модель предполагает иерархическую соподчиненность различных уровней управления. Но ст. 12 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, органы государственной власти лишены правовой возможности осуществлять непосредственный административный контроль за текущей деятельностью органов местного самоуправления.

Следует сделать вывод о том, что закрепление степени самостоятельности органов местного самоуправления в Конституции Российской Федерации не увязано с принципами законодательного определения круга вопросов, находящихся в ведении муниципальных образований. Стремление преодолеть советскую систему местного управления при недостаточной проработке зарубежного опыта и при дефиците теоретических знаний о сущности современного госуЧеркасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. – М.: Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М», 1998. - С. 106.

дарства привело к нормативному закреплению весьма противоречивой концепции местного самоуправления. Следует согласиться с А.И. Черкасовым в том, что это способствовало фактическому закреплению в российском конституционном праве негосударственной природы местного самоуправления, восходящей своими корнями к «общественной» теории самоуправления 1, не соответствующей современным функциональным характеристикам местной публичной власти. Это дает право некоторым исследователям утверждать, что «природа института местного самоуправления (как она трактуется в Конституции России) – это самоорганизация населения … Конституция 1993 года была создана в рамках общественной теории местного самоуправления. Она вывела значение местного самоуправления за рамки узкопрагматического его понимания как системы местной власти, обеспечивающей эффективность управления городами и селами. Свидетельство тому – конституционные гарантии, предоставленные местному самоуправлению, и прежде всего гарантии независимости местного самоуправления от системы государственной власти. Это основа, на которой формируется гражданская инициатива и достигается общественный договор»2.

На наш взгляд, в данном случае говорить о достижении общественного согласия преждевременно, скорее имеет место частичное повторение негативного опыта регулирования компетенции земских и городских учреждений в XIX в., когда последние в соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. и с Городовым Положением 1870 г. были исключены из системы органов государственной власти, что значительно затруднило осуществление земскими и городскими учреждениями их полномочий. Спустя тридцать лет эта практика была пересмотрена по соображениям, изложенным в пояснительной записке к проекту земского положения, разработанного под руководством графа Толстого: «Главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установлений См.: Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. – М.: Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М», 1998. - С. 16-17.

Либоракина М.И. Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы. - М.:

Фонд «Либеральная миссия», Фонд «Институт экономики города», 2003.- С. 20, 24.

правительственных... Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный антагонизм между ними»1. Концепция общественной природы местного самоуправления устарела еще в конце XIX века и не может быть положена в основу реформирования современной системы публичной власти.

От этого предостерегал Г.В. Барабашев, указывая: «Механическое копирование зарубежного опыта без учета специфики среды, в которой он должен быть применен, влечет в конечном счете его дискредитацию и отторжение либо радикальную трансформацию»2. Анализ новейшей истории российского местного самоуправления показывает, что такая трансформация, названная некоторыми исследователями «муниципальной революцией», произошла при изменении общих принципов организации местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ. В.А. Баранчиков отмечает, что принятие этого Федерального закона «Об общих принципах…», в котором публично-правовая природа местного самоуправления прописана весьма подробно, оказалось следствием победы государственной теории в конструировании современного местного самоуправления 3.

Таким образом, существует не только рассогласованность компетенционной и организационной основ местной власти, но и несоответствие «государственного» начала в организации местного самоуправления, выраженного в Федеральном законе «Об общих принципах…», «общественной» характеристике конституционного регулирования соответствующей сферы отношений. Это дает основания для вывода о том, что «…местное самоуправление является внутри противоречивым и концептуально негосударственным с фактическим наделением его государственно-правовыми полномочиями»4.

Экспертным сообществом предложено несколько способов устранения указанных противоречий. Во-первых, предлагается изменение редакции ст. Цит. по: Выжутович В. Власть без денег // Российская газета (Федеральный выпуск). – 17.11.2006. - №7225.

Барабашев Г.В. О хартиях местного самоуправления в США // Государство и право. - 1994. - № 5. - С. 126.

См.: Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: монография. – ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. - С. 71.

Нерсесянц В.С. Философия права. – М.: Норма, 1997. – С. 380-381.

Конституции РФ. И.И. Овчинников по этому поводу пишет: «Еще в работе Л.А. Велихова, посвященной проблемам городского хозяйства и вышедшей в 1928 году, представлена полемика тех лет по данному вопросу и делается вывод о неправомерности отрыва местного самоуправления от государственного управления. Если данное утверждение, то есть оторванность местного самоуправления от государственного управления, рассматривать с позиций современных подходов теории управления, то можно заметить, что такой отрыв нарушает всю систему управления в государстве. Получается, что государство не управляет подведомственными ему территориями. Учитывая вышесказанное, видимо, следует рассмотреть целесообразность изменения данной конституционной нормы в пользу возвращения местного управления в структуру органов государственного управления»1. В.В. Полянский справедливо отмечает, что практика реализации Конституции РФ, толкования ее положений Конституционным Судом РФ (с учетом его правовой позиции в понимании принципов организации и функционирования публичной власти) подготовила почву для внесения поправок в действующий Основной Закон. При этом неоднозначно принятые постановления Конституционного Суда могут быть уточнены законодателем и примут легитимный характер. Изменение Конституции в легальном порядке должно быть использовано для корректировки идеологии публичной власти, ее финансовых, материальных основ 2. Признав логичность внесения правок в текст Конституции РФ, поскольку положения о народовластии закрепляются прежде всего в ней, следует согласиться с Т.М. Бялкиной в том, что решение вопроса о возможности внесения изменений в действующую Конституцию не столь однозначно3. Кроме того, задача устранения противоречий в сфере организации местного самоуправления может быть эффективно решена и без изОвчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. – М.,: Институт государства и права РАН, 1999. – С. 75.

См.: Полянский В.В. Конституционный потенциал обеспечения системности публичной власти в Российской Федерации // Конституция как символ эпохи: В 2 т. – М.: Изд-во МГУ, 2004. – Т.1. – С. 409-410.

См.: Бялкина Т.М. Указ. соч. - С. 52; Старилов Ю.Н. Будущее Конституции Российской Федерации: «Реализация без изменений», «преобразование» или «неизбежности пересмотра»? // Право и политика. – 2005. - №1. – С.

4-24; №2. – С. 4-8. Подробнее о перспективах реформирования действующей Конституции Российской Федерации см.: Боброва Н.А. Реформа власти и перспективы развития авторитарных элементов Российской Конституции // Конституционное и муниципальное право. – 2005. - №1. – С. 11-12.

менения текста Конституции. Формулы конституционных норм столь широки, что позволяют модифицировать принципы организации местного самоуправления путем текущего законодательного регулирования.

Во-вторых, в качестве средства разрешения сложившейся неопределенности в понимании положений ст. 12 Конституции Российской Федерации предлагается выявление ее смысла Конституционным Судом РФ путем официального толкования. С.А. Овсянников по этому поводу пишет: «Представляется, что в целях разрешения сложившихся обстоятельств целесообразно Конституционному Суду РФ дать официальное толкование положений статьи 12 российской Конституции, в котором следует указать, что смысл конституционной нормы о самостоятельности органов местного самоуправления не означает их отделения от системы государственной власти, а свидетельствует о том, что у местного самоуправления есть свои определенные функции, собственные полномочия, очерченные Конституцией и базовым Федеральным законом о местном самоуправлении»1. Данный способ также не лишен недостатков. Нормы, содержащиеся в решениях Конституционного Суда, характеризуются существенными особенностями. А.А. Сергеев верно отмечает, что эти нормы создаются органом, который прямо не уполномочен Конституцией осуществлять правотворчество. «Нельзя отрицать важную роль Конституционного Суда РФ в деле построения правового государства и его высокий теоретико-правовой потенциал. Тем не менее издание этим органом правовых норм, превосходящих по своей силе нормы законов, объективно порождает серьезные проблемы. Сама процедура разработки актов Суда качественно отличается от парламентских процедур, она не предполагает в должной мере гласности, привлечения широкого круга заинтересованных лиц, возможности вносить и обосновывать поправки и т.д. Коллегиальность правотворчества ограничивается «внутри» Суда, Овсянников С.А. Правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации в контексте проведения муниципальной реформы. Автореф. дис. канд.

юр. наук. - Саратов, 2007. - С. 7.

до оглашения окончательного текста акта содержание его проекта остается тайной для общественности»1.

Прав В.В. Полянский, когда указывает, что в решениях Конституционного Суда выражается обобщенная правовая идеология судей: «Такая идеология предопределяется их (судей) профессиональной квалификацией, нравственными принципами и, к сожалению, политическими пристрастиями (однако это неизбежно, поскольку судьи являются носителями социальной психологии и политической идеологии социальных и политических групп, к которым они принадлежали). В реальной жизни в рамках фактических властеотношений они зачастую определяют цели политических акций, разновидностью которых являются законодательные инициативы в представительных органах государственной власти, жалобы и заявления в судебные инстанции, в том числе и по вопросам местного самоуправления»2.

Обоснованным также является предположение о недостаточной эффективность решений Конституционного Суда для устойчивой и однозначной правовой формализации властеотношений. Если сегодня практика не подтверждает роли Конституции РФ как ограничителя свободы усмотрения федерального законодателя при регламентации местного самоуправления3, то вряд ли таким ограничителем станет решение Конституционного Суда РФ.

В-третьих, существует возможность разрешения выявленных противоречий нормативной регламентации местного самоуправления путем внесения изменений в главу 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный способ является наиболее оптимальным Наполнение институтов местного самоуправления реальным содержанием всегда зависит не только и не столько от конституционСергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.:

ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 233.

Полянский В.В. Некоторые проблемы гармонизации федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сборник статей. – Нижний Новгород, - 2002. - С. 65.

См.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 112.

ного закрепления принципов организации местной власти, сколько от усмотрения законодательных органов государственной власти.

В Федеральном законе «Об общих принципах…» от 6 октября 2003 г.