«Административно-правовые споры ...»

2

Воронежский государственный университет

На правах рукописи

Лупарев Евгений Борисович

Административно-правовые споры

Специальность 12.00.14 – административное право, финансовое право,

информационное право

Диссертация на соискание учёной степени доктора

юридических наук

Научный консультант доктор юридических наук, профессор Старилов Ю.Н.

Воронеж - 2003 3 Оглавление Список сокращений Введение Глава 1. Понятие и природа административно–правового спора § 1. Понятие административно–правового спора § 2. Природа административно–правового спора Глава 2. Объекты административно–правового спора. § 1. Понятие и признаки объекта административно–правового спора 1.1. Понятие объекта и предмета административно–правового спора 1.2. Субъективные публичные управленческие права, обязанности, законные интересы и их защита § 2. Виды объектов административно–правового спора 2.1. Защищаемые субъективные публичные управленческие права, обязанности и законные интересы физических лиц 2.2. Защищаемые субъективные публичные управленческие права, обязанности и законные интересы организаций Глава 3. Классификация административно–правовых споров § 1. Основания классификации административно–правовых споров § 2. Споры физических лиц и организаций с государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, наделёнными государственно–властными полномочиями 2.1. Споры граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с нарушением их прав и свобод, не связанных с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности 2.2. Споры физических лиц с органами, наделёнными государственно–властными полномочиями в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности 2.3. Споры организаций с органами, наделёнными государственно–властными полномочиями, не связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности 2.4. Споры организаций с органами, наделёнными государственно– властными полномочиями, в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности § 3. Внутрисистемные и аппаратные административно–правовые споры 3.1. Организационно–структурные взаимодействия в системе органов, осуществляющих государственное управление 3.2. Споры о компетенции с участием органов, наделённых государственно–властными полномочиями 3.2.1. Понятие и структура компетенции 3.2.2. Виды споров о компетенции и их характеристика 3.3. Административно–правовые споры при выработке управленческих решений в аппарате управления Глава 4. Динамика развития административно–правового спора § 1. Предпосылки возникновения и развития административно– правового спора § 2. Административно-правовой спор, как элемент административного процесса § 3. Стадии развития административно–правового спора и их юридическое значение Глава 5. Процессуальные и организационно-правовые проблемы разрешения административно–правовых споров § 1. Особенности внесудебного порядка разрешения § 2. Актуальные проблемы деятельности судов по разрешению 2.1. Административное судопроизводство, как форма разрешения 2.2. Подходы к организационному оформлению Глава 6. Административно–правовые споры: вопросы §1. Доктринальная характеристика административно–правовых §2. Организационные и процессуальные аспекты деятельности по разрешению административно–правовых споров в зарубежных Список сокращений Арбитражный процессуальный кодекс Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации - Бюллетень ВС РФ Бюллетень нормативных актов федеральных Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Гражданский процессуальный кодекс Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях - КоАП РФ Таможенный кодекс Российской Федерации - ТК РФ Налоговый кодекс Российской Федерации - НК РФ Федеральный конституционный закон - ФКЗ Введение Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, глубокими преобразованиями, произошедшими в сфере взаимодействия органов и лиц, наделённых государственно-властными управленческими полномочиями с физическими лицами и организациями, а также в сфере взаимодействия внутри системы государственного управления.

приоритет прав и свобод человека требует теоретического осмысления основополагающих понятий механизма защиты публичных управленческих прав, свобод и законных интересов, как отдельной личности, так и организаций. От того, насколько чётко действующая административноправовая доктрина, а вслед за ней и нормативные акты определяют суть спорных взаимоотношений в сфере государственного управления, в равной мере зависит и эффективность защиты публичных управленческих прав, свобод, законных интересов лиц и организаций, и эффективность реализации государственно-властными полномочиями, между собой. Важным фактором демократического общества объём административно-правовых споров многократно возрастает, они становятся многообразнее и сложнее.

Отсутствие легального определения такого основополагающего понятия как административно-правовой спор негативно влияет на установление критериев подведомственности административных дел.

Необходимость подобного анализа диктуется также задачами разработки предупреждения и разрешения административно-правовых споров.

Возрастание степени нормативной урегулированности государственновластной управленческой деятельности ещё не перевело эту деятельность в ту качественную стадию, которая позволяет минимизировать развитие конфликтных ситуаций в государственном управлении. Вследствие этого, исследование проблематики административно-правового спора позволяет выработать теоретические предпосылки и практические рекомендации, связанные не только с разрешением, но и с предупреждением спорных ситуаций в государственном управлении, создав предпосылки качественной работы управляющей подсистемы при повышении уровня правовой защиты управляемых субъектов. В этой связи особенно важен системный анализ причин возникновения споров в сфере государственного управления, выходящий за рамки традиционной характеристики конфликтов между гражданином и государством, включающий в себя не только и не столько характеристику внешневыраженных факторов, влияющих на возникновение административно-правовых споров, сколько характеристику психологических аспектов поведения управляющих и управляемых.

Реформирование судебной системы Российской Федерации и системы государственного управления, хотя и повлекло за собой создание новых, не применявшихся в досоветский и советский периоды российской государственности институтов (таких, как конституционное правосудие, институт уполномоченного по правам человека), не создало понятной организационной системы разрешения административно-правовых споров. И хотя создание такой организационной системы не является самоцелью, её отсутствие снижает возможности быстрого разрешения административноправовых споров в рамках правовых процедур, а значит, влияет на уровень коррупционной преступности в сфере государственного управления, на уровень обращений в надгосударственные структуры разрешения споров типа Европейского Суда по правам человека. Следовательно, актуальность данного исследования выходит за рамки исключительно административного права и административного процесса, охватывая проблемы теории правоотношений в рамках общей теории права, проблемы споров и конфликтов иных публичных отраслей российского права, а также проблемы сравнительного правоведения.

определяющих порядок разрешения административно-правовых споров, свидетельствует об определённых проблемах в этом вопросе. Необходим всесторонний анализ как действовавшего, так и действующего законодательства Российской Федерации, опыта правового регулирования в зарубежных странах, который позволит определить направления дальнейшего совершенствования механизма предупреждения и разрешения административно-правовых споров.

Состояние изученности темы исследования характеризуется тем, что первые, фрагментарные исследования проблематики споров в сфере государственного управления есть в работах таких российских учёныхполицеистов как А.И. Елистратов, В.В. Ивановский, В.Л. Кобалевский, М.К.

Палибин, И.Т. Тарасов, П. Шеймин. Среди зарубежных авторов XIX – начала XX века освещавших отдельные аспекты спорных административных правоотношений следует назвать Ж. Апплетона, Г. Гербера, Р. Гнейста, А.В.

Дайси, Э. Лаферриера, Ф. Порта, О. Сарвея.

Общетеоретической базой исследования послужили работы: Н.Г.

Александрова, С.С. Алексеева, Н.С. Бондаря, Л.Д. Воеводина, Н.В. Витрука, В.М. Горшенёва, Н.М. Коркунова, В.О. Лучина, А.В. Малько, Н.И. Матузова, В.С. Основина, В.Н. Протасова, В.А. Ржевского, В.А. Рязановского, М.С.

Строговича, Ю.Г. Ткаченко, Ю.К. Толстого, Р.О. Халфиной, Н.М.

Чепурновой, М.С. Шакарян и других учёных. Наряду с исследованиями учёных-юристов важное место в работе занимают работы философов, психологов, социологов: Р. Бэртона, И. Канта, Д. Карнеги, Д. Майерса, Н. В.

Мотрошиловой, Д. Ричардсона, С.Л. Рубинштейна, В.С. Жеребина и других.

В советский и современный периоды развития науки административного права в России теория административно-правового спора находит своё отражение как в теории административно-правовых отношений, так и в теории административного процесса, будучи представлена в работах таких авторов как: А.П. Алёхин, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, В.В. Бойцова, Л.В.

Бойцова, И.И. Веремеенко, А.П. Вершинин, А.В. Воронков, И.А. Габричидзе, И.А. Галаган, А.А. Дёмин, Е.В. Додин, И.А. Дюрягин, П.Ф. Елисейкин, И.М.

Зайцев, О.К. Застрожная, М.В. Карасёва, В.Т. Квиткин, Л.В. Коваль, Ю.М.

Козлов, Н.М. Конин, П.И. Кононов, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, М.П.

Лебедев, В.А. Лория, А.Е. Лунёв, В.В. Мальков, В.М. Манохин, М.Я.

Масленников, С.Н. Махина, В.И. Новосёлов, Д.М. Овсянко, Г.Л. Осокина, И.В. Панова, Г.И. Петров, М.И. Пискотин, Ю.А. Попова, В.И. Ремнёв, Б.В.

Россинский, Н.Г. Салищева, И.С. Самощенко, В.А. Сивицкий, С.Л. Симонян, В.В. Скитович, Ю.П. Соловей, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С.

Студеникина, Ю.А. Тихомиров, О.В. Токарев, В.А. Тупиков, С.Д. Хазанов, Д.М. Чечот, А.П. Шергин, Б.С. Эбзеев, Б.И. Юрков, В.А. Юсупов, А.Ю.

Якимов и ряда других.

Современная зарубежная литература по данной проблематике представлена работами Ж. Брэбана, Ж. Веделя, Р. Драго, С. Поповича, Р.

Шарвена, Р. Шапю, К. Экштайна и других иностранных авторов.

Среди современных отечественных авторов, которые специально исследовали проблематику административно-правового спора, следует назвать А.Б. Зеленцова, Н.Ю. Хаманеву. Исследованиям административноправовых споров в сфере экономики посвящены работы Н.В. Сухаревой. И всё же, отечественных работ, специально посвящённых системному исследованию административно-правового спора до настоящего времени не было.

Цель исследования: разработка концептуальных теоретических основ административно-правового спора, выработка принципов правоприменительной практики, связанной с рассмотрением этих категорий юридических споров уполномоченными органами и должностными лицами.

Для достижения указанной цели в диссертации определены следующие задачи:

1. выработать определение административно-правового спора;

2. определить природу административно-правового спора;

3. выработать понятие объекта административно-правового спора и классифицировать объекты и предметы споров;

4. выработать основания классификации административно-правовых 5. дать материально-правовую характеристику различным категориям административно-правовых споров;

6. рассмотреть предпосылки возникновения и развития административноправовых споров;

7. определить место административно-правового спора в структуре административного процесса, охарактеризовать сущность административного процесса;

8. рассмотреть стадии развития административно-правового спора и определить их юридическое значение;

9. осветить вопросы внесудебного и судебного порядков разрешения административно-правовых споров;

10.дать сравнительно-правовую характеристику теорий административноправовых споров и систем их разрешения в различных правовых системах.

Объектом исследования выступают противоречия в публичных общественных отношениях, возникающие в результате взаимодействия между управляющими и управляемыми субъектами государственного управления, а также противоречия управляющих субъектов между собой.

нормативные акты, устанавливающие субъективные публичные управленческие права физических лиц и организаций, способы защиты этих прав, методы предупреждения и разрешения административно-правовых споров, а также практика применения такого рода актов судами, органами исполнительной власти, иными государственными органами, органами местного самоуправления, а также уполномоченными на то должностными лицами.

представляет собой комплекс общенаучных и частнонаучных методов, и приёмов научного познания. Из общенаучных методов были использованы общенаучный диалектический метод, анализ и синтез, исторический, социологический, статистический, а также такие эвристические методы как исследования использованы историко-правовой, нормативно-логический, а в части исследования иностранных теорий административно-правовых споров и опыта их разрешения применён сравнительно-правовой метод (метод правовой компаративистики).

Основным методом избран метод системного анализа, который позволил исследовать административно-правовой спор как совокупность взаимосвязанных компонентов управляющей и управляемой подсистем в целом, а также взаимосвязей внутри этих подсистем, приводящих к возникновению и развитию спорных правоотношений.

Теоретическая база исследования определяется её комплексным характером, что выразилось в использовании научных трудов по теории конституционному, административному, финансовому, информационному, уголовному, гражданскому, гражданско-процессуальному, арбитражнопроцессуальному праву. Исследование причин и условий возникновения административно-правовых споров потребовали изучения работ по философии, социологии, психологии. Сравнительно-правовые аспекты исследования характеризуются анализом зарубежной литературы по административному праву.

Нормативную базу исследования составляют: ратифицированные законодательство субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные акты различных типов и уровней, нормативные акты органов местного самоуправления. В сравнительно-историческом плане исследуются ранее действовавшие на территории нынешней Российской Федерации акты анализируются акты Конституционного суда РФ, правоприменительная практика и акты по конкретным делам судов общей юрисдикции, арбитражных судов, федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. В части сравнительно-правовых аспектов разрешения административно-правовых споров исследованию нормативные и судебные акты таких зарубежных стран как Австрия, Великобритания, Венгерская Республика, США, Украина, ФРГ, Франция, Швейцария.

судебная практика Конституционного суда РФ, Верховного Суда РФ, административных дел из практики Верховного Суда РФ, 126 дел из практики Краевого суда Краснодарского края, 110 дел из практики районных судов общей юрисдикции городов Краснодара, Воронежа, районных судов Краснодарского края; материалы 50 конкретных административных дел Высшего Арбитражного Суда РФ, 30 дел Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа, 50 дел Арбитражного суда Краснодарского края;

17 конкретных дел по рассмотрению во внесудебном порядке жалоб юридических лиц из практики Южного регионального управления валютного контроля Министерства финансов РФ и Южного регионального управления предпринимательства; статистические данные о работе судов общей юрисдикции, арбитражных судов за 1995-2003 годы. Проведён опрос сотрудников органов внутренних дел о причинах обжалования их действий в связи с привлечением лиц к административной ответственности.

Использованы материалы рассмотрения жалоб граждан на действия и бездействия органов исполнительной власти Комитетом по вопросам законности и правопорядка Законодательного Собрания Краснодарского края за 2001 -2003 годы.

Научная новизна данного исследования проявляется в самом подходе к пониманию административно-правового спора, как административного правоотношения особого вида, а также в комплексности исследования указанного административно-правового и управленческого явления в аспекте, отличном от имевших ранее место исследований.

Результатом разработки данной проблематики являются следующие наиболее значимые положения, выносимые на защиту:

административно-правовое отношение комплексного материальноправового и процессуального характера, выражающееся в наличии противоречий сторон, вызванных конфликтом интересов в сфере законность и обоснованность организационных действий органов и лиц, 2. Основаниями отграничения административно-правовых споров от иных категорий юридических споров выступает их особый субъектный состав и объект. Обязательным субъектом административно-правового спора выступает лицо или организация, наделённые государственновластными управленческими полномочиями. Объектом административно–правового спора выступает защита управленческих управленческих обязанностей. Предмет спора – это нарушенные Управленческий характер публичных прав, интересов и обязанностей является одним из критериев, позволяющих отделить административноправовой спор от других категорий юридических споров. В качестве элементов основания классификации административно-правовых споров предлагается использовать такие как: состав спорящих сторон, экономический или неэкономический характер спорных материальных правоотношений, соподчиненный или равноправный характер связи между субъектами спора;

3. Порядок разрешения внутрисистемного спора о компетенции не всегда отражает его материально - правовую характеристику. Разграничение между такими категориями публичных споров о компетенции как конституционные и административные должно определяться не мотивом обжалования, а с объектом спора. Если спор связан с реализацией основ конституционного строя (разделением властей, разграничением полномочий в рамках федерации), то он носит конституционный характер, если речь идёт об исключительно административный с соответствующей подведомственностью;

4. Причины возникновения административно–правовых споров объясняются как с точки зрения административно–правовых коллизий, противоречий между законностью и целесообразностью, так и с точки зрения психологических аспектов поведения субъектов спора, что правосознанием, представлением о справедливости, внешними провоцирующими факторами, уровнем правовой культуры, а также бессознательным поведение в форме инстинктов, включая агрессию;

5. Презюмируется, что наиболее действенным юридическим средством предупреждения административно-правовых споров является чёткое законодательное урегулирование основных управленческих процедур.

Одним из шагов в этом направлении являлось бы создание кодекса административного управления, состоящего из нескольких частей, принимаемых по мере кодификации отдельных видов управленческих процедур.

деятельность по разрешению административно – правовых споров, возникающих в ходе реализации компетенции субъектов, наделённых государственно–властными управленческими полномочиями, а также деятельность по привлечению к административной ответственности.

7. Анализ современных способов разрешения административно-правовых споров позволяет предположить, что административный порядок разрешения некоторых категорий административно-правовых споров (налоговых, антимонопольных, таможенных) с точки зрения степени его формализованности приближается к судебному. Это даёт основание говорить о тенденции формирования квазисудебной процедуры, а в будущем – возможно и о создании специализированных квазисудебных органов административной юрисдикции.

8. Обосновывается необходимость законодательная унификации на административно - правовых споров в административнопроцессуальном кодексе. Предлагается следующая структура кодекса в 1) сроки обжалования управленческих действий и бездействий органов и полномочиями во внесудебном и судебном порядке;

внесудебном и судебном порядке;

3) указания на порядок рассмотрения поступивших жалоб, включая указания на права и обязанности спорящих сторон и лица, рассматривающего спор;

рассмотрении административно–правового спора во внесудебном порядке;

5) варианты возможных решений по административно – правовому спору с учётом специфики объекта административно – правового спора.

должностных лиц, которые рассматривают решение по спору во внесудебном порядке.

9. Обосновывается тезис о том, что контроль как внешневыраженная правосудия. Административное судопроизводство выступает в качестве одной из составных частей правосудия, его формой и методом.

10. В условиях, когда законодатель распределяет подведомственность административных дел по различным типам судов, не имеет смысла идти к формированию административных судов через ещё какие-либо переходные формы. Предлагается смешанная система организации административных судов с апелляционным судом вне конкретной административно территориальной единицы. Независимость высшей судебной административной инстанции может быть обеспечена при её формировании путём выборов органами судейского сообщества.

11. Одной из тенденций развития внесудебного порядка разрешения административно-правовых споров выступает его всё большая формализация и сближение с судебным порядком, что даёт основание говорить о становлении специализированных квазисудебных органов административной юрисдикции в системе исполнительной власти.

12. Плотность судебного контроля при рассмотрении административноправовых споров, вытекающих из правоотношений по поводу экзаменационных оценок, служебных характеристик определяется спецификой данной отрасли управления. Суд при рассмотрении данной категории споров не должен входить в обсуждение вопросов субъективной оценки, её дифференциации, а должен проверить соблюдение органом или лицом, выставившим оценку, выдавшим характеристику формальных условий соответствия ответа или содержания характеристики поставленному вопросу (факту), соблюдение установленной процедуры проверки знаний, выдачи характеристики, наличие субъективных факторов, препятствующих максимальной объективизации оценки или характеристики. Признание недействительными является основанием для повторной оценки знаний в другом составе экзаменаторов, для изменения уполномоченным лицом данных характеристики. Полностью исключить субъективный фактор при устной сдаче экзаменов и при выдаче служебных характеристик не представляется возможным, следовательно, контроль суда в этой части ограничен как формальными процессуальными доказывания для проверки знаний лица во временной промежуток, соответствующий дате обжалуемого экзамена, так и материальноправовыми мотивами, предполагающими определённую свободу характеристики.

13. Споры из административных договоров о сотрудничестве должны Вмешательство третьей стороны качественно снижает реализацию положений административного договора, превращая его из механизма повышения эффективности государственного управления в механизм торможения.

14. Обосновывается тезис о том, что при рассмотрении административноправовых споров предварительное раскрытие информации со стороны физического или юридического лица, считающего, что его права или интересы нарушены, должно относиться лишь к доказыванию факта нарушения соответствующих прав и законных интересов, то есть к обязательному элементу доказывания. Даже если законодатель не усматривает в предварительном раскрытии информации признаков публичной власти, то считать доказательствами информацию, которую требуется раскрыть до её судебной проверки по ч. 4 ст. 65 АПК РФ вряд ли возможно.

15. При оценке особенностей организации и процесса рассмотрения административно-правовых споров в различных странах предлагается государственного устройства, политическим режимом, правовыми традициями. Этого требуют и тенденции гармонизация и унификация правовых систем в рамках Европейского сообщества.

Научное и практическое значение диссертации состоит в обосновании административно-правового спора во взаимосвязи с общей теорией правоотношений, как с материально-правовой, так и с процессуальной точек зрения. Определение объекта, предмета, места спорных административных правоотношений среди других категорий юридических споров даёт теоретическую основу для выработки чётких оснований разграничения подведомственности административных дел между судами, а также между юрисдикционными органами различных видов и уровней в системе исполнительной власти. Разработка теории административно-правового спора позволяет выявить причины и условия его возникновения, что способствует эффективному предупреждению такого рода правоотношений.

Теория административно-правового спора может стать основой для законотворческой и иной нормотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Практическое значение диссертации состоит в том, что предложенные в работе определения, выводы, предложения, рекомендации, обобщения могут быть использованы при совершенствовании административного и правоприменительной практике органов государственной власти, местного самоуправления, наделённых административно-юрисдикционными полномочиями. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке учебников и учебных пособий по курсам «Административное право РФ», «Административный процесс в РФ», «Административное право зарубежных стран», «Муниципальное право», а также в преподавании соответствующих учебных дисциплин, в научноисследовательской работе.

Апробация и реализация результатов исследования. Основные результаты исследования нашли своё отражение в монографическом исследовании «Общая теория административно-правового спора» объёмом 13 п.л.. Основные положения диссертационного исследования нашли своё отражение в статьях в центральных («Российская юстиция», «Журнал российского права», «Современное право», «Государственная власть и местное самоуправление») и региональных («Инфо-Академия. Право на Кубани») специальных периодических изданиях, и в статьях в научных сборниках Воронежского государственного университета, Кубанского ГАУ, Российского университета дружбы народов, Московского государственного социального университета.

Положения, содержащиеся в данном исследовании прошли апробацию в выступлениях на всероссийских («Проблемы административной юстиции» в г. Москве 2000 г.; «Административно-правовой статус гражданина ( Лазаревские чтения)» в г. Москве 2003 г.) и межрегиональных («Теория и практика соблюдения законности в России», посвящённой 10–летию юридического факультета Куб ГАУ, г. Краснодар 2001 г.; «Приоритеты современного экономического развития», г. Краснодар 2001 г., «Развитие социально-культурной сферы Северо-Кавказского региона», г. Краснодар, 2002 г.), а также на ряде других научно - практических и теоретических конференциях.

Проблемы, нашедшие отражение в диссертационном исследовании, докладывались автором при участии в проекте программы Европейского союза Tacis № HRRU 9801 «Юридическая защита субъектов экономической деятельности; Административное право», г. Краснодар 2001 – 2002 г.

Результаты исследования использовались автором при чтении лекционных курсов «Административное право» и «Муниципальное право» в Кубанском государственном аграрном университете, Анапском филиале Московского государственного социального университета, Краснодарском государственном университете культуры и искусств.

Теоретические изыскания нашли своё применение при разрешении целого ряда конкретных административно–правовых споров, где автор представлял интересы различных организаций в качестве юрисконсульта. Результаты рассмотрения этих дел нашли своё отражение в настоящем исследовании.

Задачи и методика исследования определили структуру диссертации, состоящей из введения, 6 глав, включающих в себя 15 параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и литературы.

Глава 1. Понятие и природа административно-правового спора § 1. Понятие административно-правового спора Процессы функционирования исполнительной власти и соответствующего ей такого вида государственно-властной деятельности как государственное управление (как впрочем, и любой другой власти и соответствующего ей вида деятельности) предполагают определённую ответную реакцию объекта управления на управленческое воздействие со стороны государственных органов, органов местного самоуправления или иных субъектов управления.

И эта реакция не всегда может соответствовать ожиданиям субъекта управления или иного участника административно-правовых отношений (а если сказать точнее – субъекта, наделённого государственно-властными или иными административными (управленческими) полномочиями, ибо, управляющее воздействие предполагает не только субординационные, но и координационные отношения между субъектами административно-правовых отношений): она может быть как положительной, так и отрицательной. Как раз эта отрицательная реакция во многих, хотя и не во всех случаях, и есть предпосылка для возникновения такого управленческого и правового феномена как административно-правовой спор. Определение указанного явления представляется возможным лишь через его сравнительный анализ с такими понятиями как административный, управленческий спор.

Соответственно возникает необходимость дать анализ признакам указанных явлений, определить их правовую природу. Иеринг говорил о том, что законодатель должен мыслить как философ, и говорить, как крестьянин, «но, сколько бы мы не стремились к точности языка права – этого главного инструмента, которым пользуется юрист - никогда нельзя добиться абсолютной точности. Поэтому по-прежнему большая роль принадлежит толкованию права как средству, с помощью которого устанавливается точное значение отдельных выражений, используемых юристом при создании правовой нормы»1. Тем более верно замечание К.С. Бельского о том, что нельзя понять и подвергнуть толкованию административно-правовые нормы без помощи основных управленческих категорий2.

Итак, определение любого спора стоит начать с анализа самого термина – спор. В общеупотребительном смысле под спором понимается разногласие, обсуждение чего-нибудь, в котором каждый отстаивает своё мнение3. Уже из этого определения можно почерпнуть имеющие существенное значение признаки административного спора, а именно то, что речь идет не только о разногласии, которое должно или может быть разрешено юрисдикционным органом, но и об обсуждении, которое может быть обличено как в правовую, так и не в правовую (организационную) форму. Для государственного управления это имеет важное значение, так как процесс исполнительнораспорядительной деятельности в демократическом обществе во многих, если не в большинстве случаев предполагает элемент коллективного обсуждения управленческих вопросов. Это тем более важно, когда речь идет о работе коллегиальных органов исполнительной власти и местного самоуправления. Практика показывает, что в конечном итоге упомянутое обсуждение заканчивается решением должностного лица, управомоченного принимать (подписывать) его от имени исполнительного органа. Там же, где административной комиссией местной администрации, того или иного вопроса, обсуждение имеет итогом голосование, определяющее решение органа, то есть таким образом разрешается возможная спорная ситуация Лукич Р. Методология права. М.: Прогресс. 1981. С. 280-281.

См.: Бельский К.С. О предмете и системе науки административного права. // Государство и право. 1998. №10. С.21.

См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.: Азъ. 1995. С.

746.

между членами комиссии. Поэтому вряд ли достаточно обоснованно утверждение А.А. Дёмина о том, что в процессе же реализации компетенции органа управления спор не возникает, так как орган управления действует не функционирования4.

С. Попович под административным спором понимал связанный с законностью административного акта спор, на возбуждение которого имеет право, с одной стороны, физическое лицо, юридическое лицо или иной субъект, если он считает, что административный акт ущемляет какое-либо его право или непосредственный, основанный на законе личный интерес, а с административным актом нарушен закон в пользу физического или определение страдает тем, что называя отдельные признаки, свойственные административно–правовым спорам, оно ничего не говорит о сущности спора, а это, в свою очередь не позволяет определить его правовую и управленческую природу.

В ряде работ отечественных авторов в 70 – 80–х годах 20 века были «дуалистическая» теории административного спора6.

Нельзя не сказать о взгляде на административный спор, как разновидности социального конфликта, высказанного Н.Ю. Хаманевой7 и поддержанном См.: Дёмин А.А. Административный процесс в развивающихся странах. М.: Изд-во.

УДН, 1987. С. 37-38.

См.: Попович С. Административное право. Часть общая. М.: Прогресс, 1968. С. 504.

См.: Елисейкин П.Ф. Спор о праве как общественное отношение // Вопросы эффективности судебной защиты субъективных прав. Свердловск. 1978. С. 116 - А.Б. Зеленцовым8. Это тем более важно на фоне развития целого научного направления – конфликтологии9, в том числе правовой.10 Более того, некоторые ранее действовавшие нормативные акты практически уравнивали понятие спор и конфликт (например, ст. 220 КЗоТ РФ11), хотя статья действующего Федерального закона от 23 ноября 1995 г «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» или статья 381 Трудового кодекса РФ о конфликте не упоминает12. Термин конфликт, происходящий от противоположных интересов, взглядов, стремлений, спор, грозящий осложнениями13. В современной социологии конфликт определяется как тип социальных взаимодействий, характеризующийся противодействием См.: Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора. // Государство и право. 1998. №12. С.29-36.

См.: Зеленцов А.Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами: опыт комплексного исследования предмета и форм административной юрисдикции. М., Изд-во РУДН, 2001; Он же. Административно – правовой спор (теоретико–методологические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. № 1. С. 68 – 79.

См. например: Дмитриев А.В., Кудрявцев В.Н., Кудрявцев С.В. Введение в общую теорию конфликта. М., 1993.; Здравомыслов А.Г. Социология конфликта. М., 1995.;

Карнеги Д. Путь к согласию. М., 1991; Шугуров М.В. Социальный конфликт и самоосуществление личности. Саратов, 1994;

См.: Жеребин В.С. Правовая конфликтология: Курс лекций. Часть 1. Владимир, 1998;

Худойкина Т.В. Юридическая конфликтология как новое научное направление.// Российское право в период социальных реформ. Нижний Новгород, 1998; Юридическая конфликтология. М., 1995; Юридическая конфликтология – новое направление в науке.

(Круглый стол журнала «Государство и право») // Государство и право. 1994. № 4.С. 3 – 23.

Наименование кодекса дано в редакции Закона РФ от 25 сентября 1992 г // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 41. Ст. 2254.

См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 48. Ст. 4557.

См.: Словарь иностранных слов в русском языке. М.: Юнвес, 1996. С. 359.

социальных субъектов, обусловленный противоречием их потребностей, интересов, целей, а также социальных статусов ролей и функций 14. Важно обратить внимание на такой признак конфликта как тип социальных взаимодействий, так как конфликт, облеченный в правовую форму приобретает характер правоотношения, через которое представляется возможным определение административного спора. Юридический конфликт, по мнению некоторых авторов, почему-то определяется как противоборство сторон – государств и их органов, общественных объединений, граждан с целью противоправного изменения статуса и юридического состояния субъектов права15. Распространена, особенно в уголовно-правовой науке, точка зрения на конфликт, как на противоправное деяние16. Но, конфликт может носить противоправный характер, а может развиваться и в рамках юридического дозволения и потому, такое узкое на наш взгляд определение применяется с оговоркой особого субъектного состава и характера действий характеристики явлений, требующих государственного вмешательства, государственном управлении споры – это явление нормальное, отражающее разницу субъективного восприятия участниками предполагаемых, совершаемых или совершённых управленческих действий, поддающихся правовому регулированию.

См.: Социальные технологии: Толковый словарь. М., Белгород: Луч - Центр социальных технологий, 1995. С.61.

См.: Тихомиров Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1997. С.213.

См. например: Галиакбаров Р.Р. Групповое преступление. Постоянные и переменные признаки. Свердловск, 1973. С. 3-4.

17 См.

: Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. М.: НОРМА. 2003. С. 62-66.

С методологической точки зрения интересным является определение конфликта и в других отраслях знаний. Например, художественный искусством жизненных противоречий18. В социологии конфликт понимается как «вид противостояния, при котором стороны стремятся захватить территорию либо ресурсы, угрожают оппозиционным индивидам или группам, их собственности или культуре таким образом, что борьба приобретает форму атаки или обороны»19. Но, работы специалистов в социологии права не всегда отличаются строгостью в определении правовых конфликтов. Так, В.Н. Кудрявцев признаёт юридическим любой конфликт, «в котором спор так или иначе связан с правовыми отношениями сторон (их юридически значимыми действиями и состояниями), и, следовательно, субъекты и мотивация их поведения, либо объект конфликта обладает правовыми признаками, а конфликт влечёт юридические последствия», ставя тем самым знак равенства между спором и конфликтом20. Другими авторами юридический происходит в том случае, когда по ходу конфликтных действий сторон ими, так или иначе, нарушаются существующие правовые нормы21.

характеризуются одной общей существенной особенностью – они связывают конфликт с противодействием его участников друг другу. Встает вопрос:

можем ли мы отождествить термин конфликт и термин спор? В этимологическом смысле нет, на что указывают приведенные выше определения. И в административно-правовом смысле можно и нужно выделять разницу между терминами спор и конфликт. Как справедливое См.: Эстетика: Словарь. М., 1989. С.157.

Дмитриев А.В. Конфликтология. М., 2000. С. 54.

См.: Юридическая конфликтология. М., 1995. С. 15.

См.: Социология права. М., 2001. С. 427.

заметил А.А. Дёмин «при взыскании контролёром штрафа с безбилетного пассажира конфликт может иметь место, но административным спором его назвать нельзя. Спор – это не любое недовольство одной стороны административного правоотношения действиями другой, а официальное предъявление административного иска в государственный орган или должностному лицу, правомочным такой спор разрешить»22. От себя предпосылка спора. Всегда ли конфликт выражается в форме спора и, наоборот – любой ли спор есть конфликт? Предметный ответ на этот вопрос лежит в плоскости не только терминологических, но и сущностных характеристик сравниваемых явлений.

административно–правового конфликта, указывает на наличие родовидовых связей и подчинённый характер такого понятия, как административно– правовой спор понятию административно–правовой конфликт. Причём, им же выделяется такое понятие, как конструктивный правовой конфликт, являющийся, по мнению автора ни чем иным, как административно– правовым спором23. Как нам кажется, автором допущена одна, но существенная неточность – конфликт, как правило, не может быть конструктивным по отношению к его субъектам. Другое дело, что на одном из этапов развития конфликта стороны могут прийти к конструктивному решению, избегнув дальнейшей конфронтации. Как уже отмечалось, спор не всегда связан с противоборством сторон, более того, некоторые авторы вообще определяют спор как разногласия по поводу нахождения наилучшего варианта решения совместных проблем, то есть определяют его позитивную направленность, в то время как конфликт всегда имеет негативный фон Дёмин А.А. Понятие административного процесса и административно-процессуальный кодекс Российской Федерации // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1998. №4. С.25 - 26.

См.: Зеленцов А.Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами. С. 106.

развития24. В этом смысле ближе к сути административно – правового спора (применительно к своему исследованию) подошла, на наш взгляд, Н.В.

Сухарева, которая определила административно правовой спор в сфере экономики как отрицательное отношение одного из субъектов конкретного предпринимательскую деятельность, к юридическому факту, послужившему административного правоотношения25.

Таким образом, с формально-логической точки зрения общее логическое суждение может выглядеть следующим образом: конфликт может быть предпосылкой возникновения спора в юридическом смысле, но не любой административный спор развивается на базе конфликта и тем более не любой разновидности социального конфликта. Реакция стороны конфликта на действия противоположного субъекта может протекать, как в правовых рамках, то есть возникает правовой спор, так и во внеправовых формах, которые могут обладать определённой степенью общественной опасности и говорить об административном споре вряд ли логично.

Итак, в государственном управлении термин спор несёт в себе элементы как организационного, так и конфликтного характера. В любом случае целью определения административного и административно-правового спора является наиболее эффективное достижение целей государственного «административный спор» и «административно-правовой спор», в то время как термины «административный» и соответственно «административноСм.: Г.И. Козырев Введение в конфликтологию: Учеб пособие. М., 1999. С.172.

См.: Сухарева Н.В. Административно – правовые споры в сфере экономики // Право и экономика. 2001. №4. С. 56.

административно-правовой и управленческий споры, ибо иногда они употребляются как категорий споров выступает то, что они развиваются в основном в рамках административно-правовых отношений, а при их рассмотрении неизбежен анализ такого явления как государственное управление, тем более что, как справедливо заметил Ю.Н. Старилов «в начале 90–х годов была предпринята попытка (либо сознательная, либо в связи с незнанием многих аксиом административного права) замены термина «государственное управление» на понятие «исполнительная власть»27. В общеупотребительном смысле под руководство28. В теории управления это определяется как функция организационных систем различной природы, обеспечивающая сохранение их структуры, поддержание определенного состояния или переход в другое состояние в соответствии с объективными закономерностями существования данной системы, реализацией программы или сознательно поставленной целью29.

В юридической литературе понятия управление и государственное управление теоретически разработаны и широко применяются в научных работах по теории государственного управления и административному См.: Хаманева Н.Ю.

Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997.

С.115.

См.: Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник: В 2 ч. Ч. 1. История. Наука.

Предмет. Нормы. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1998. С. 189.

См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. С.825.

См.: Социальные технологии: толковый словарь. С.233.

праву30. У ряда авторов сложилось мнение, что государственное управление есть ни что иное, как подзаконная исполнительно - распорядительная исполнительной власти и форма практической реализации исполнительной власти в её собственном смысле»32. Таким образом, сложилось понятие государственного управления в широком и узком смысле, причем сейчас сделана попытка включить в него муниципальное управление, хотя согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления организационно не входят в систему органов государственной власти33.

Более определенной и обоснованной нам представляется позиция, согласно которой государственное управление характеризуется как особый вид властно-организационной государственной деятельности, включающий в себя все виды воздействия на подведомственные объекты34, в то время как имеет место и внутриорганизационное негосударственное управление35. Надо отметить, что ныне действующая Конституция РФ, как определяющий отраслевое законодательство нормативный акт не содержит понятия «государственное управление» (за исключением пункта «д») ст. См. например: Проблемы общей теории социалистического государственного управления. М.: Наука, 1981.

См.: Советское административное право. М., 1978. С.104.

См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч.1.

Учебник. М.: ТЕИС. 1995. С.14.

См.: Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть общая. М.: БЕК. 1993. С. 1.

См.: Методы и формы государственного управления. М.: Юрид. лит., 1977. С. 13.

См.: Козлова О.В., Кузнецов И.Н. Научные основы управления производством. М., 1970.

государственной власти, действующей по принципу разделения властей на действовавшая Конституция РСФСР содержала в некоторых статьях (например, 1363) понятие государственное управление наряду с понятием государственная власть36. При этом органы государственного управления фактически приравнялись к органам исполнительной власти, хотя до внесения в Конституцию РСФСР 1978 года изменений и дополнений, в качестве органов государственной власти признавались только Советы государственной власти, а государственными органами37. Как отмечал А.П.

Алехин, государственная власть есть политико-правовое понятие, а государственное управление - организационно-правовое, то есть, хотя эти понятия и тесно связаны между собой, но не являются однопорядковыми38.

Сказанное позволяет предположить, что государственное управление есть особый вид государственной деятельности, выступающий как способ реализации исполнительной власти. Другими словами, государственное управление является сущностью исполнительной власти39, хотя есть и обратные точки зрения на этот счёт40. Вместе с тем большинство См.: Конституция (Основной закон) Российской Федерации – России. М.: Известия.

1992. С. 67.

См.: Конституционное право. Учебник. М.: Инфа. 1996. С. 297.

См.: Алёхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: Зерцало, 1996.С. 17.

См.: Старилов Ю.Н. Административное право в 2 ч. Ч 1: История, Наука, Предмет, Нормы. С.93.

В.С. Рыжов считает, что управление имеет негосударственный характер, ибо оно возникает до государства, до исполнительной власти и часто осуществляется независимо административистов считает, что государственное управление есть часть более широкого явления – социального управления, которое включает в себя внутриорганизационное управление. Например, Ю.Н. Старилов в этой связи говорит о государственном управлении, местном управлении, общественном управлении, коммерческом управлении41.

Всё это указывает на то, что коль скоро термин государственное управление имеет широкое и узкое понимание, то и понятие управленческий может быть использовано в широком и узком смыслах42. То, насколько соотносимо понятие управленческий спор с понятием административный и административно-правовой спор, видимо и есть один из критериев, определяющих место административно-правового спора среди других явлений. И если говорить об управленческом споре в широком смысле, то нам придется отнести сюда все споры как в сфере исполнительной, так и законодательной и судебной властей. Интересно, что ГПК РФ в ст. (аналогичное правило содержится в ст. 39 АПК РФ) говорит о том, что споры о подсудности между судами не допускаются. Причём, эти споры возникают внутри системы органов соответствующей ветви власти.

от него. По его мнению, в органах исполнительной власти речь идет не о государственном управлении, а об управлении в органах исполнительной власти (см: Рыжов В.С. К судьбе государственного управления. // Государство и право. 1999. №2. С. 15.) Ю.М. Козлов отмечает, что исполнительная власть « в известном смысле производна от государственного управления». ( Алёхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ.

соч. С. 17.) Старилов Ю.Н. Административное право в 2 ч. Ч 1: История, Наука, Предмет, Нормы.

С.145.

О широком понимании государственного управления говорит, в частности, Г.А.

Туманов (см.: Туманов Г.А. О некоторых актуальных проблемах административного права (По материалам «Лазаревских чтений»)) // Государство и право. 1997. №6. С. 18.) С другой стороны, можно утверждать, что не любая управленческая деятельность есть деятельность административно-правовая и соответственно не любой управленческий спор можно отнести к административно-правовым.

Это естественно, ибо, как писал Г.И. Петров «из них (управленческих отношений - Е.Л.) правовому регулированию подвергаются только те, которые нуждаются в правовом регулировании и могут быть урегулированы нормами права»43. Полемизируя с Г.И. Петровым по поводу характеристики управленческих отношений Ю.М. Козлов, тем не менее, также признаёт, что организационной) формы управленческих отношений»44.Обоснование этого тезиса неизбежно приводит нас к анализу предмета административного права.

Традиционно выделяется несколько точек зрения на понятие предмета административное право и соответственно понятие «административноправовой» исключительно с деятельностью исполнительной власти45. Ю.А.

Тихомиров, говоря о круге общественных отношений, регулируемых административным правом, тем не менее, указывает на их расширение в административного права гораздо более широко, видя в нём не только общественные отношения, складывающиеся в сфере исполнительной власти, Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. Л.: Изд-во ЛГУ, 1972, С.

31.

См.: Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М.: Юрид. лит., 1976. С. 40.

См.: Агапов А.Б. Федеральное административное право России: Курс лекций. М.:

Юристъ, 1997. С. 22-23.; Алёхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ.соч.С.31.;

Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. Часть общая. М., 1993. С. 1-3.; Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967 С. 5-6.; Овсянко Д.М.

Административное право: Учебное пособие. М.: Юристъ, 1997. С. 7.

Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 77-79.

самоуправления и сфере деятельности других государственных органов47.

Интересно, что отдельные авторы, аргументирующие широкий подход к пониманию предмета административного права говорят даже о выделении в его рамках управленческого права как подотрасли48.

В свете анализируемых нами понятий следует помнить, что отношения по управлению негосударственного характера могут иметь место в таких отраслях права как трудовое (трудовые споры работников с администрацией коммерческой или некоммерческой негосударственной организации) и муниципальное. Соответственно, если учитывать и эту точку зрения, то деятельностью органов государственной власти (в некоторых случаях – не только исполнительных) и государственных органов, а вот понятия управленческий и административный спор могут иметь более широкое содержание, охватывая, местное самоуправление, внутриорганизационное негосударственное управление и внутреннее управление на государственных предприятиях.

административного права (имеющие под собой достаточно глубокое теоретическое обоснование) могут быть уравновешены в некоей средней позиции, которая бы отражала не только теоретическую модель, но и учитывала существующие правовые и управленческие реалии. Речь идёт о том, что современная практика государственно-властной деятельности столь многообразна, что с трудом вписывается в модель государственного управления, которая сформировалась в тот период, когда в нашей стране См.: Старилов Ю.Н. Административное право в 2 ч. Ч 1: История, Наука, Предмет, Нормы. Воронеж, Изд. ВГУ. 1998. С. 191-192.

См.: Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права.// Государство и право. 1997. №11. С 19.

преобладающей являлась роль государства во всех сферах общественной жизни, о чём справедливо пишет В.С. Рыжов49. В современных условиях воздействие государства на различные типы общественных отношений не всегда имеет властно-организующий характер: достаточно сказать о государственного участия. Такого рода отношения несут на себе отпечаток как публично-правовых, так и частноправовых интересов и дают основания для формирования так называемого корпоративного права, значительную часть которого занимают вопросы корпоративного управления50. Новые организационно правовые формы юридических лиц имеют собственный внутриорганизационный порядок управления, связанный с государственным управлением весьма опосредованно51. Вопрос о том, относимы ли вопросы управления этими организациями (а, следовательно, и возможные споры в управлении, например, споры между акционерами по поводу управления) к предмету административного права обусловлен на наш взгляд тем, какие интересы преследуются – государственные или частные. Если речь идёт о государственных интересах, например, при участии государства в уставном См.: Рыжов В.С. К судьбе государственного управления. // Государство и право. 1999.

№2. С.14- См. например: Полковников Г.В. Актуальные проблемы российского корпоративного права // www.auditorium.ru См. например: Гражданский кодекс РФ. Часть 1 // Собрание законодательства РФ. № 32. Ст. 3301.;О сельскохозяйственной кооперации: Федеральный закон от 8 декабря 1995 в ред. от 7 марта 1997 // Собрание законодательства РФ. 1995. N 50. Ст. 4870.; 1997.

N 10. Ст. 1120.; Об акционерных обществах: Федеральный закон от 26 декабря 1995// Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст.1.; Об обществах с ограниченной ответственностью: Федеральный закон от 14 января 1998 // Российская газета. 1998. февраля.

административно-правовых отношениях говорить вряд ли обоснованно.

Свидетельством этому является и то, что в АПК РФ рассмотрение вопросов, связанных с управлением коммерческими организациями отнесено п. 4) ч. 1.

подведомственности по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений.

Казалось бы, вряд ли следует так подробно исследовать подходы к определению объёма административно-правового регулирования при рассмотрении понятия административно-правового спора, но это не так. И вот почему. Учитывая, что административно правовой спор часто есть предпосылка административно-юрисдикционного процесса, многие современные авторы склонны рассматривать в качестве объекта такого рода споров публичные права граждан52. Однако, «публичный характер какихлибо правовых отношений определяется в конечном счёте степенью связанности данного правоотношения общественным разделением труда и регулируемым правом интересами государственно организованного общества»53. Если учесть, что такого рода интересы общества могут быть весьма многообразны, то напрашивается вывод о том, что, не любой спор, где есть элементы публичности, есть административно-правовой, ибо публичный интерес Достаточно отметить, что помимо административного права публичные См. напр.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. Воронеж, 1998. С. 63.

Дёмин А.А. Административное право Российской Федерации: Учебное пособие. М.:

Зерцало-М, 2002. С. 11.

По этому поводу высказывается, в частности Ю.А. Тихомиров (см.: Тихомиров Ю.А.

Курс административного права и процесса. М., 1998. С.80-81; Он же. Публичное право.

М.: БЕК., 1995. С. 53-80).

интересы могут защищаться и посредством формирующейся в настоящее время конституционной юстиции55. То есть не любые публичные права есть предмет административно-правового спора.

С большой осторожностью следует говорить и об отнесении к административно-правовым спорам споров в рамках осуществления местного самоуправления. Прежде всего, следует сказать, что понятие местного самоуправления определяется как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов РФ. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций56. Устав Иркутской области, например, в ст. 40 говорит о местном самоуправлении как о системе организации деятельности населения для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения57.

Европейская Хартия о местном самоуправлении, определяет, что местное самоуправление - это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в См.: Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации.

М.: Бек., 1998. 462 С.

Собрание законодательства РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

См.: Ясюнас В.А. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. М., 1997. С.165.

законодательство позволяет выделить следующие признаки местного самоуправления:

1. это деятельность;

2. самостоятельность населения при осуществлении этой деятельности;

3. деятельность направлена на решение вопросов местного значения;

4. учет исторических и национальных особенностей;

5. гарантированность местного самоуправления государством.

Видно, что данные признаки не в полной мере соответствуют Европейской Хартии о местном самоуправлении, так как последняя говорит об осуществлении органами местного самоуправления публичных дел, а не вопросов местного значения. Прежде всего, стоит сказать, что действующее федеральное законодательство говорит о местном самоуправлении как о деятельности, а не о системе организации деятельности (в приведенных примерах законодательства субъектов РФ) и не о праве и реальной способности (Европейская Хартия о местном самоуправлении). Под такого рода деятельностью можно понимать так называемое муниципальное (местное) управление59. Насколько муниципальное управление соотносится с государственным управлением (и соответственно можно ли говорить об административно-правовом характере возможных споров в рамках осуществления местного самоуправления) показывает, прежде всего, анализ такого признака местного самоуправления, как целевая направленность, а именно - решение вопросов местного значения. Названные в ст. См.: О ратификации Европейской хартии местного самоуправления. Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. // Собрание законодательства РФ. 1998. №15.

См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник.

М., 1997. С. 414.; Барабашев Г.В. О хартиях местного самоуправления в США // Государство и право. 1994. №5. С.126.

самоуправления в РФ» предметы ведения местного самоуправления, на наш взгляд, нельзя однозначно относить к вопросам местного значения, а следует говорить о возможности органов местного самоуправления решать задачи по указанному кругу вопросов во исполнение решений принятых органами государственной власти. Законодательная практика зарубежных государств показывает, что при всем многообразии систем местного самоуправления, они не отделяются так жестко от государственных органов власти как это предусмотрено Конституцией РФ и федеральным законодательством60. В то же время мы не согласны с утверждением о том, что «попытки «встроить»

местное самоуправление в систему органов государственной власти приведут к воссозданию государственного управления на местном уровне»61.

Хотя, согласно ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, это, однако, не исключает выполнения ими отдельных государственных функций (если исходить из концепции федерального закона). Это не означает, что государство может полностью отстраниться от правового регулирования структуры, функций и полномочий местного самоуправления62.

Понятно, что позиция таких авторов, как М.А. Краснов и К.Ф. Шеремет, утверждающих, что местное самоуправление - это особый уровень государственной власти, имеющий, впрочем, специфическую правовую См.: Пчелинцев В.А. Правовые основы становления местного самоуправления в Республике Башкортостан. // Материалы зональных семинаров председателей сельских и поселковых Советов Республики Башкортостан с участием заместителей председателей районных и городских Советов (февраль-март 1997 г.) Уфа. 1997. С. 40.

Дементьев А.Н. О «системе советов» и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели. // Государство и право. 1996. №8. С.119.

См.: Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право РФ: Учебник. М., 1996. С. 451.

природу основана на государственно-правовой концепции местного самоуправления63. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (с учетом сказанного выше мы будем иметь в виду полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ) осуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ, с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация такого рода полномочий подконтрольна соответствующим органам государственной власти. Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской государственных полномочий определяется, соответственно, федеральными законами и законами субъектов РФ.

Следующий признак местного самоуправления, на который необходимо обратить внимание - это гарантированность местного самоуправления государством в форме нормативного закрепления гарантий местного самоуправления и судебная защита местного самоуправления. Это является еще одним аргументом в пользу того, что государственные органы не могут самоуправления.

Мы видим, что и государственное управление и местное самоуправление, являясь выражением народовластия, обладают сходными признаками, а именно: рассматриваются, как вид деятельности; направлены на реализацию государственных функций; используют аналогичные методы управления.

Разница видится лишь в использовании различных организационно-правовых См.: Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в РФ («Круглый стол» в Институте государства и права РАН). // Государство и право. 1997. № 5. С. 24-25.

форм, посредством которых осуществляются эти виды деятельности и в характере подчиненности органов местного самоуправления органам исполнительной власти. Причем, даже если абстрагироваться от существа функций местного самоуправления, а подойти к данному вопросу с формальных позиций, то обнаруживается закрепленная законодательством государственных функций. С этих позиций можно признать правильной точку зрения Е.М. Ковешникова о том, что «местное самоуправление занимает определённое место в разделении властей по вертикали, системе сдержек и противовесов в этой структуре»64. С уверенностью можно сказать, что споры в рамках деятельности исполнительных (иных) органов местного самоуправления, безусловно, носят характер управленческих65. Но отнесение их к административно-правовым возможно лишь тогда, когда речь идёт о спорах, вытекающих из реализации отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления.

Итак, через анализ понятия «спор», анализ концепций административноправовых отношений, мы получаем возможность вплотную подойти к определению объекта данного исследования – административно-правового спора, под которым предлагается понимать такой тип комплексного материально – процессуального административного правоотношения, который характеризуется наличием противоречий сторон, вызванных несовпадением взглядов на законность и обоснованность организационных Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в Росии: теоретико-правовые основы взаимодействия. М.: НОРМА, 2001. С. 67.

О правовом регулировании муниципального управления см.: Павлов Н.В. Правовое регулирование муниципального управления. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук.

Волгоград, 2002.

действий органов и лиц, наделённых государственно-властными управленческими полномочиями.

§ 2. Природа административно-правового спора Исследование административно-правового спора как научной категории предполагает выяснение его юридической природы, пытаясь раскрыть которую, мы тем самым выявляем сущность явления, понимаемую как внутреннее содержание, включающее в себя единство всех основных элементов целого, его свойств (признаков чего-либо) и связей между ними, существующее и выражаемое в форме и неотделимое от неё66. Таким образом, этапами исследования сущности административно-правового спора являются:

1. исследование юридического значения административно-правового 2. исследование признаков административно-правового спора;

3. исследование связи между признаками;

4. определение места административно правового спора среди других Значение любого явления (в том числе и административно-правового спора) понимается двояко:

1. то, что данное явление обозначает, то есть его смысл;

2. важность, роль явления67.

Как отметил Ю.М. Козлов « есть все основания утверждать, что возникают они (административно-правовые споры – Е.Л.) в связи со сложившимся у одной из сторон конкретного административно-правового отношения представлением о том, что его права и законные интересы нарушаются, либо См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. С.694, 733, 771.

См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Указ. соч. С. 227.

иным образом ущемляются действиями другой стороны»68. В.Т. Квиткин обратил внимание на то, что суть спора о праве административном заключается в отсутствии совпадения взглядов сторон по тому или иному рассматриваются спорные ситуации, вытекающие из административных правоотношений70. Однако, две последние точки зрения мало что дают для понимания сущности административно-правового спора, в какой-то степени лишь приближая нас к его определению, ведь согласно элементарным правилам формальной логики реальное определение должно указывать на существенные признаки предмета или явления, быть ясным, то есть должно указывать на известные признаки, не нуждающиеся в определении71.

Ближе к определению значения административно–правового спора подошла Н.Ю. Хаманева, которая указывает на то, что в форме спора выражается конфликт, а также на то, что спор считается административным, если юридический вопрос, составляющий содержание спора (т.е. то материально-правовое отношение, которое связывает стороны), является вопросом административного права72. Однако, складывается впечатление, материальным административно-правовым отношениям между сторонами с Алёхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. М., Зерцало, 1996.С.309.

См.: Квиткин В.Т. Судебный контроль за законностью действий органов государственного управления. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1968. С.8.

См.: Попович С. Административное право. Общая часть. М., 1968. С. 504.

См.: Кириллов В.И., Старченко А.А. Логика: Учебник для юридических вузов. М.:

Юристъ, 1998. С. 48-49.

См.: Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора. // Государство и право. 1998. №12. С. 30.

материально-правовых отношений между сторонами в качестве одного из элементов содержания спора. Кроме того, нельзя рассматривать соотношение административно правового спора и конфликт как соотношение формы и содержания. Ранее уже говорилось, что конфликт может быть предпосылкой возникновения спора (могут рассматриваться и как синонимичные понятия), а сам спор разрешается в определённой процессуальной форме.

Таким образом, поддерживая точку зрения Ю.М. Козлова о несомненной юрисдикционной природе рассматриваемых спорных ситуаций73, мы тем не менее не забываем о том, что управленческая природа спора открывает более точное понимание его содержания, не совпадающее с пониманием административной юрисдикции в её узком её понимании. Действительно, если рассматривать административную юрисдикцию в её традиционном понимании, то обнаруживается, что это: во-первых, определённого рода или вида исполнительно-распорядительная деятельность по разрешению индивидуальных дел, представляющих собой споры в сфере управления, а также случаи рассмотрения органами управления вопросов о правах, обязанностях или правовых интересах физических и юридических лиц, то есть соответствующая оценка их деятельности (юрисдикция в широком смысле)74; во-вторых, рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие решений по ним в установленном порядке и формах (административно-наказательная юрисдикция)75. В каком же смысле следует понимать юрисдикцию, чтобы получить ответ о сущности административно-правового спора? Прежде всего, хотелось бы отметить, что административная юрисдикция – это правоприменительная деятельность, См.: Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1976. С. 134.

См. например: Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 19.; Попович С. Административное право. Общая часть. М., 1968. С. 398-400.

См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М.: Проспект, 1999. С. 6-7.

связанная с действиями компетентного лица по принятию решения по конкретному факту в соответствии с нормой права76. В то же время следует иметь в виду, что административно-юрисдикционные отношения наряду с административно-процедурными составляют, по мнению ряда авторов, процессуальные административно-правовые отношения77. В.Д. Сорокин выделяет 6 типов административно-процессуальных отношений по видам административного производства, в том числе и юрисдикционные78. В этой связи нам представляется слишком узким подход, выраженный А.Ю.

административно-юрисдикционной деятельности, которую П. Стайнов в своё время назвал административно-наказательной юрисдикцией79, если термин наказание вообще применим к административно- юрисдикционной деятельности80. Вряд ли можно согласиться с мнением того же А.П. Шергина о том, что управленческие отношения связаны, как правило, с реализацией организационной, а не юрисдикционной компетенции81. А.Б. Зеленцов, обосновывая новую парадигму административной юрисдикции, несколько противоречиво высказывается с одной стороны о том, что административная юстиция является одной из форм административной юрисдикции (с чем, См. например: Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 54.

См.: Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972. С. См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М.: Юрид. лит., 1972. С.

115-116.

См.: Стайнов П. Особените юрисдикции в областта на администрацията. София, 1956.

С. 23.

При этом на тесную связь норм уголовного и административно-деликтного права указывает А.П. Шергин (см.: Шергин А.П. Проблемы административно - деликтного права // Государство и право. 1994. № 8-9. С. 55).

Шергин А.П. Проблемы административно-деликтного права // Государство и право.

1998. № 12. С. 55-56.

административная юрисдикция – это до суда82. Имея такой разброс точек зрения, было бы гораздо перспективнее говорить либо об управленческой, либо об организационной природе административно-правового спора, отношений, как это делает, например, Ю.Н. Старилов83.

Если вести речь об организационном характере административноправовых споров, то мы вольно или невольно должны затронуть анализ организационного признака государственного управления, тем более что следовательно, она присуща не только органам исполнительной власти, но и внутриорганизационному управлению в коммерческих и некоммерческих (включая негосударственные) организациях. То есть организационная природа понимания спора возвращает нас к необходимости толковать достаточно широко или узко круг отношений, по поводу которых возникает спор, а это уводит от существа поставленного вопроса об определении того, дополнительному анализу при рассмотрении признаков спора. Смысл же административно правового спора, на наш взгляд, можно охарактеризовать через категорию административно-правового отношения, тем более, что уже есть опыт исследования отдельных институтов административного права (в См.: Зеленцов А.Б. Административная юстиция как форма административной юрисдикции // Проблемы административной юстиции. Материалы семинара. М.: Статут.

2002. С. 127.

См.: Старилов Ю.Н. Административное право в 2-х ч. Ч 1. С.383.

частности, института административной ответственности И.А. Галаганом84) с точки зрения теории правоотношений85.

Общая теория правоотношений86 определяет их как такое общественное юридическими правами и обязанностями, охраняемыми государством87, или же, как разновидность общественного отношения, участники которого взаимодействуют на основе установленных и охраняемых государством прав и обязанностей88, С.С. Алексеев содержание правоотношений трактует как единство субъективных прав, юридических обязанностей и соответствующих действий фактического порядка89. Им же позднее указывалось, что правовые (юридических фактов) абстрактные возможности и необходимость на плоскость конкретных, адресных юридических прав и обязанностей, и, следовательно, переключающих правовую энергию юридических норм на См.: Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1970.

См.: Елисейкин П.Ф. Спор о праве как общественное отношение. Свердловск. 1978. С.

116 – 119.

Об общей теории правоотношений см.: Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958; Толстой Ю.К. К теории правоотношений. Л., 1959;

Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974; Назаров Б.Л. Социалистическое право в системе социальных связей. М., 1976; Теория государства и права. М., 1980. С.

320-340.; Теория государства и права. Л., 1982, С. 287-297; Теория государства и права / Под ред. С.С. Алексеева. М., 1985. С. 348-365.; Ткаченко Ю.Г. Методологические вопросы теории правоотношений. М., 1980.

См.: Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учебное пособие для ВУЗов. М.:

Дабахов, Ткачёв, Димов. 1995. С. 307.

См.: Теория государства и права / Под ред. А.И. Королёва и Л.С. Явича. Л., 1987. 416.

Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. Т 2. С. 112-113.

уровень конкретных субъектов – носителей прав и обязанностей90.

Положения общей теории правоотношений получили своё дальнейшее развитие в теориях государственно-правовых91, финансовых92, гражданскоправовых, гражданско-процессуальных93 и других типов правоотношений.

правоотношений в общетеоретическом смысле этого понятия. Для того, чтобы окончательно определиться с тем, является ли административноправовой спор разновидностью административно-правового отношения следует дать анализ признаков спора в разрезе административно-правовых и административно-процессуальных отношений. Для этого следует обратиться административно-правовых и административно-процессуальных отношений.

Основные подходы к теории административно-правовых отношений административно-правовых отношений, уходящая своими корнями ещё к работам В Кобалевского94, а позднее получившая своё развитие в работах С.С. Студеникина95 и Ю.М. Козлова96 характеризует административноправовые отношения следующими признаками:

См.: Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. С. 365.

См.: Основин В.С. Советские государственно-правовые отношения. М.: Юрид. лит., 1965.

См.: Карасёва М.В. Финансовое правоотношение. М.: НОРМА. 2000.

Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М.С. Шакарян., М.: Юрид. лит., 1993. С. 66Гражданский процесс: Учебник для ВУЗов / Под ред. Осипова Ю.К. М.: БЕК, 1995, С.

49-53; Щеглов В.Н. Гражданское процессуальное правоотношение. М., 1966. С. 56-58.

См.: Кобалевский В. Очерки советского административного права. Госиздат Украины, 1924. С. 30, 31, 34, 37.

См.: Студеникин С.С. Советская административно-правовая норма и её применение:

Автореф. дисс. д-ра. юрид. наук. М., 1949. С. 36-37.

1. административные правоотношения складываются преимущественно в управления, в которой выделяются следующие системные группировки:

а) сфера внутриаппаратной организационной деятельности;

б) сфера взаимодействия различных органов государственного управления;

в) сфера непосредственного управляющего воздействия на материальные объекты государственного управления;

г) сфера взаимодействия органов управления с негосударственными организациями;

д) сфера взаимодействия органов управления и граждан.

2. имеют своим объектом действия, поведение людей – участников управляемых процессов;

3. административные правоотношения возникают при обязательном участии соответствующего органа государственного управления или другого носителя полномочий государственно-властного характера97;

4. административные отношения возникают по инициативе любой из сторон, однако согласие или желание второй стороны не всегда является обязательным условием их возникновения;

5. для административных правоотношений характерен особый порядок разрешения споров;

6. для административных правоотношений характерно, что в случае нарушения их участниками требований норм административного права См.: Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М.: Юрид. лит., 1976.

А.И. Елистратов по этому поводу писал, что «правоотношения, связанные с государственным управлением как и все другие юридические отношения устанавливаются между людьми и только между людьми» (Елистратов А.И. Основные начала административного права. М. 1917. // Российское полицейское (административное) право:

Конец – начало XX века: Хрестоматия. Воронеж, 1999. С. 449).

виновная сторона несет ответственность перед государством в лице его Вторая концепция характеризует административные отношения как:

1. возникающие в сфере государственного управления;

2. могущие иметь место между всеми субъектами административного права в любом их сочетании;

3. делящиеся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы: отношения власти и подчинения, и отношения равноправия. Отдавая должное сторонникам обеих концепций, Ю.Н. Старилов указывает на их общий недостаток: в них ничего не говорится о таком важнейшем признаке как отсутствие гарантий судебной защиты прав и интересов граждан по отношению к управлению100, но очевидно, что для тех общественно - политических условий, когда создавались эти концепции, о таком признаке было говорить преждевременно. Среди административных правоотношений выделяются административно-процессуальные.

В.Д. Сорокин выделяет следующие особенности административнопроцессуальных правоотношений:

1. возникают в сфере государственного управления;

2. являются процессуальными101.

И.В. Панова рассматривает процессуальное отношение как главное звено в структуре любого процессуального производства, обусловленное наличием юридического состава, включающего:

1. соответствующее материальное правоотношение;

2. юридически значимые процессуальные действия;

3. юридические события;

См.: Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1976. С. 104-144.

См.: Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. С. 18-31.

Старилов Ю.Н. Административное право: в 2-х ч. Ч. 1. С 379.

См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. С. 95.

4. юридические состояния;

5. процессуальные акты - документы102.

разновидность административно-правовых отношений (которые в судебной практике иногда определяются как спорные правоотношения103) несёт в себе элементы как материально-правового, так и процессуального характера. Прав процессуальную характеристику административно-правовых споров104.

правоприменительных отношений105. Как указывали И.А. Галаган и А.В.

Василенко управленческая природа деятельности по разрешению индивидуально конкретных дел - «глубинная и определяющая основа правоприменения, отношений её опосредующих»106. Правоприменительная Горшенёвым107.

См.: Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в РФ. Автореф.

дисс. … докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С.16.

См. например: Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 31 марта 1997 № «Обзор практики применения арбитражного процессуального кодекса РФ при рассмотрении дел в кассационной инстанции» п. 11 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1997. №5.

См.: Козлов Ю.М. Административные правоотношения. С. 134-135.

См.: Дюрягин И.Я. Правоприменительные отношения как разновидность управленческих отношений.// Советское государство и право. 1977. №7. С. 46-54. Он же.

Право и управление. М., 1981. С. 95-110.

См.: Галаган И.А., Василенко А. В. К проблемам теории правоприменительных отношений // Государство и право. 1998. №3. С. 13.

См.: Горшенёв В.М. Юридическая процессуальная форма. Теория и практика. М., 1976.

С. 27. Теория юридического процесса. Харьков, 1985. С. 93.

Возникновение административно-правового спора может быть результатом правоприменительной деятельности, но не всегда, ибо спорные административно-правовые отношения могут возникать и на основе административных договоров, а также вне рамок применения конкретных норм права, например, при разработке актов органов исполнительной власти.

Здесь скорее следует говорить о том, что правоприменительные отношения могут (но не всегда) выступать составным элементом административноправового спора. С того момента, когда наступает формально выраженное недовольство действиями одного из субъектов административно–правовых отношений можно говорить о переходе материальных правоотношений в процессуальные. Как раз это переходное состояние позволяет говорить об особом типе правоотношений, а именно о спорных правоотношениях.

Действительно, традиционные классификации административно-правовых отношений характеризуют их с точки зрения таких критериев как предметное содержание, цели, характер связи между субъектами и так далее. Однако, между материальными и процессуальными отношениями нет чёткой временной грани ибо последние начинаются не обязательно с момента оспаривания в его формальном выражении. Несогласие субъекта имеет и доюрисдикционное выражение, что может быть выражено не только подачей административного иска или жалобы, но и представлением предложения с целью совместного решения проблемы. Это тем более актуально, если вести речь о спорах между несоподчинёнными субъектами административного договора. Если идёт речь о согласительной процедуре, то спор приобретает черты диспозитивности. Само право несогласия с тем или иным действием может быть закреплено в нормах материального права, а своё развитие получает в процессе, отсюда и двойственность природы административноправового спора.

Элементом значения административно-правового спора является также его роль, значимость.

Какую же роль играет административно-правовой спор?

Во-первых, следует сказать о том, что спор выступает связующим звеном между материальными и процессуальными административно-правовыми отношениями. В некоторых случаях административно-правовой спор опосредует правоприменительные и процессуальные отношения. Споры по своей природе, как и правоприменительные отношения, имеют, как уже говорилось, двойственную материально-правовую и процессуальную характеристику. К тому же, наличие спора об административном праве характеризует административную юстицию как спорную юрисдикцию по административным делам108.

Во-вторых, возможность спорить с другими субъектами административноправовых отношений есть важнейшая гарантия обеспечения прав и законных интересов граждан и организаций, особенно, когда речь идёт об отношениях неравноправных субъектов. Это тем более важно, ибо на протяжении ряда лет в нашей стране возможность спора с органами государственной власти или вообще отрицалась109, или была в значительной степени ограничена, хотя позднее ещё в советском праве стала прослеживаться тенденция к расширению подведомственности общим судам управленческих споров110.

В-третьих, особый порядок разрешения административно правовых споров иногда называют признаком административно правовых отношений.

В-четвёртых, спор может быть способом защиты не только интересов личности, но и интересов государства, например, когда речь идёт о взыскании налоговых санкций в судебном порядке в соответствии со ст. См.: Чечот Д.М. Административная юстиция (Теоретические проблемы). Л., 1973. С.

30.

См.: Носов Е. К вопросу о теории советской административной юстиции // Советское право. 1925. №4. С. 83.

См.: Студеникина М.С. Административная юстиция нуждается в чётком правовом регулировании // Журнал российского права. 1997. №6. С. 16-17.

Налогового кодекса РФ в случае отказа плательщика налога (или иного обязанного лица) от их добровольной уплаты111.

административно-правового спора.

Во-первых, административно-правовые споры возникают в процессе (сфере) государственного управления. Иногда (при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями) в эту сферу вовлекается местное самоуправление. Ранее мы касались вопроса о государственному управлению и определяя пределы понимания объёма государственного управления, связанного не только исключительно с деятельностью исполнительной власти, но и с внутриорганизационными функциями других государственных органов, а также с деятельностью внутриорганизационного коммерческого и некоммерческого управления, связанного с представлением публичных интересов. Теперь же следует определиться в позиции в процессе или в сфере государственного управления возникают споры. Длившаяся на протяжении ряда лет дискуссия по этому поводу между Ю.М. Козловым и Г.И. Петровым не лишена, на наш взгляд, оснований. Действительно, если обратиться к этимологии указанных терминов, то можно прийти к выводу, что вряд ли прав Ю.М. Козлов, когда говорит об отсутствии разницы в их употреблении112. Процесс обозначает определённый порядок осуществления деятельности113, последовательная смена состояний, тесная связь закономерно следующих друг за другом стадий развития, представляющих непрерывное единое движение, а сфера в См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.

См.: Козлов Ю.М. Административные правоотношения. С. 108.

См.: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия М., 1997. С. 374.

его переносном (фигуральном) значении употребляется как область, среда, обстановка114. Г. И. Петров говорит, что термин «сфера» имеет более широкий смысл, означающий, что административно-правовые отношения возникают не только в процессе деятельности органов государственного управления, а во всей области их административной правосубъектности. В этом смысле важно отметить, что правосубъектность включает в себя правоспособность, понимаемую как потенциальную возможность лица иметь права и обязанности, и дееспособность, которая характеризуется как правосубъектность рассматривается и более широко(абсолютная административная правосубъектность): в неё помимо традиционных элементов включается так называемый общий административно - правовой статус для которого характерны кроме прав, обязанностей, гарантий, ещё и законные интересы (которые можно трактовать и как цели деятельности лица – Е.Л.), юридическая ответственность115.

В свете сравнительного анализа встаёт вопрос о том, как понимать процесс государственного управления. Такого рода анализ тем более важен в связи с тем, что некоторые авторы, например, А.А. Дёмин, Н.Г. Салищева обозначают термином процесс только те административные управленческие отношения, которые связаны с разрешением спора о праве116. Однако им же См.: Словарь иностранных слов в русском языке М., 1996. С.. 572.

См.: Бунеева Ю.А. Теоретические проблемы административной правосубъектности гражданина. Автореф дисс. … канд. юрид. наук. Нижний Новгород. 2000. С. 19-24.

См.: Дёмин А.А. Проблемы административного процесса. // Вестник Московского университета. Серия «Право». 1998. №4. С 21. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. С. 16.

применяется и термин «сфера» применительно к административному процессу117.

Складывается впечатление, что у административного процесса есть своя сфера, а не всякая последовательность взаимосвязанных действий есть процесс в юридическом смысле118. Последовательность осуществления управленческих действий довольно часто рассматривается как процесс в широком смысле этого понятия. А отличается ли административный процесс в его широком или более узком понимании от процесса государственного управления? Исходной позицией является то, что мы рассматриваем государственное управление в его административно-правовом аспекте, то есть не затрагивая материальную суть управленческой деятельности119.

Следовательно, речь должна идти о некоем юридическом процессе или процедуре. При этом широкое понимание юридического процесса включает в отождествляется с деятельностью по управлению120. При этом, надо заметить, что в административно-правовой литературе нет единства взглядов на содержание термина административный процесс, и уж тем более после См.: Дёмин А.А. Там же. С. 31.

См.: Дёмин А.А. Там же. С. 20.

См.: Проблемы общей теории социалистического государственного управления. М.:

Наука, 1981. С. 18.

См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1996. С. 153-156; Лазарев Б.М.

Государственное управление на этапе перестройки М., 1988. С. 182-185.; Лунёв А.Е.

Вопросы административного процесса // Правоведение. 1962. №2. С. 43-51.; Тихомиров Ю.А. О концепции развития административного права и процесса // Государство и право.

1998. №1. С. 12-14; Панова И.В. Юридический процесс: Монография / Саратов, 1998. С.

26-28; Она же. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды / Правоведение. 2000. №2. С 115-116; Она же. Актуальные проблемы административного процесса в РФ. Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С.8-9, 16.

Г.И. Петрова и Ю.М. Козлова мало кто анализировал понятие процесс государственного управления в его юридическом смысле121. Если исходить из того, что административно-процессуальная деятельность не является в «чистом» виде ни позитивным процессом, ни юрисдикционным, а каждой группе отношений, составляющих предмет административного права соответствует свой «специальный» вид процесса122, то мы придём к выводу о государственного управления (или административном процессе в широком смысле). Что же касается употребления термина «сфера», то он безусловно имеет право на существование, но должен обозначать пределы в рамках которых действует то или иное, в данном случае административно-правовое, явление. То есть сфера обозначает скорее количественную характеристику, а термин «процесс» качественную характеристику административно-правового спора. Кстати, в контексте этого то мы и придём к выводу о том, что более перспективным является именно широкое понимание административной юрисдикции, которую следует также оценить с точки зрения теории административно-правовых отношений.

Итак, мы приходим к выводу о том, что вне зависимости от широкой или узкой трактовки административного процесса, административно-правовые споры возникают на основе соответствующих материально-правовых норм в административном процессе.

Вторым признаком административно-правовых споров является их особый субъектный состав. Если мы рассматриваем административноправовой спор как особый вид правоотношений, то основной проблемой, Анализ понятия «управленческий процесс» см.: Ю.А. Тихомиров Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 712-714.

См.: Махина С.Н. Административный процесс: Проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1999. С. 20.

требующей теоретического осмысления, является то, сколько сторон и какие именно являются субъектами данного административного правоотношения.