«Значение зонирования территорий при определении правового режима земель ...»

Федеральное государственное научно-исследовательское учреждение

«Институт законодательства и сравнительного правоведения при

Правительстве Российской Федерации»

На правах рукописи

Борисов Алексей Алексеевич

Значение зонирования территорий

при определении правового режима земель

Специальность: 12.00.06 – земельное право; природоресурсное право;

экологическое право; аграрное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

кандидат юридических наук Кичигин Николай Валерьевич Москва – Содержание Введение

Глава I. Правовая природа зонирования территорий

§ 1. Зонирование территорий: понятие, содержание, виды

§ 2. Территория как объект зонирования

§ 3. Особенности зонирования территорий в Великобритании, Германии и США

Глава II. Правовое регулирование отдельных видов зонирования территорий

§ 1. Экологическое зонирование

§ 2. Градостроительное зонирование

§ 3. Функциональное зонирование

Глава III. Правовые проблемы в сфере зонирования территорий

§ 1. Соотношение функционального, градостроительного и экологического зонирования

§ 2. Соотношение зонирования территорий и деления земель по целевому назначению

§ 3. Соотношение зонирования территорий и установления зон с особыми условиями использования территорий

Заключение

Библиография

Введение В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года1 ставятся задачи снижения инвестиционных и предпринимательских рисков, повышения среднего уровня обеспеченности жильем, снижения доли населения, проживающего в местах с неблагоприятной экологической обстановкой. Решение указанных задач сложно представить без формирования слаженно работающего механизма определения правового режима земель.

Правовой режим земель определяется различными способами, среди которых деление земель на категории, отдельные виды зонирования территорий, установление зон с особыми условиями использования территорий и иные. На земельный участок одновременно могут распространяться правовой режим конкретной категории земель, территориальной зоны и зоны с особыми условиями использования территорий, что нередко приводит к коллизиям указанных правовых режимов. В сложившейся ситуации на первое место выходят проблемы гармонизации способов определения правового режима земель, понимания роли и места каждого такого способа в единой системе.

Зонирование территорий призвано обеспечить прозрачное определение правового режима земель, что будет способствовать: 1) повышению гарантий собственников, иных обладателей вещных и обязательственных прав на объекты недвижимости; 2) привлечению инвестиций в недвижимость; 3) решению жилищных проблем; 4) созданию стабильной финансовой основы посредством увеличения поступлений в местные бюджеты земельного налога (до введения в действие налога на недвижимость).

Документы зонирования территорий утверждаются нормативными правовыми актами и подлежат официальному опубликованию. По проектам Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р // СЗ РФ. 2008.

№ 47. Ст. 5489.

документов территориального планирования и градостроительного зонирования предусмотрено обязательное проведение публичных слушаний.

Участники публичных слушаний вправе представить свои замечания и предложения, подлежащие обязательному учету при утверждении соответствующих документов, и влиять таким образом на определение правового режима земель.

При этом в законодательстве не в полной мере определено соотношение функционального зонирования в рамках института территориального планирования и градостроительного зонирования. Это нередко приводит к судебным разбирательствам, порождает трудности в правоприменении и не позволяет надлежащим образом реализовать потенциал территориального планирования и градостроительного зонирования в определении правового режима земель. Недостаточно исследовано значение экологического зонирования при определении правового режима земель.

Ситуация усугубляется отсутствием в законодательстве Российской Федерации, научной литературе и правоприменительной практике унифицированной терминологии применительно к нормам, регулирующим общественные отношения, связанные с зонированием территорий.

С учетом изложенного можно отметить, что определение правового режима земель на основании отдельных видов зонирования территорий практических правовых проблем, трудности разрешения которых во многом обусловлены недостаточной разработанностью в научной литературе соответствующей темы. Указанные основания обусловили выбор темы настоящего исследования.

исследования. Отдельные вопросы правового режима земель исследованы в научных работах Г.А. Аксенёнка, В.П. Балезина, Л.Е. Бандорина, Е.А. Галиновской, М.Ю. Галятина, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, И.И. Евтихиева, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, Г.Л. Земляковой, О.А. Золотовой, И.А. Иконицкой, Н.В. Кичигина, М.И. Козыря, О.И. Крассова, Н.И. Краснова, Н.Н. Мельникова, Е.Л. Мининой, Т.В. Петровой, Э.К. Трутнева, В.В. Устюковой, А.В. Чередникова, В.Э. Чуркина и других.

Л.Е. Бандорин в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Разрешённое использование земельных участков» (2011), О.А. Золотова, в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовой режим земель охранных зон» (2013), А.В. Чередников в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Градостроительное зонирование как средство обеспечения публичных экологических и частных интересов» (2012).

Также значительный вклад в исследование правового режима земель и зонирования территорий внесен другими учеными, труды которых приведены в библиографии. Однако комплексно значение зонирования территорий при определении правового режима земель в юридических исследованиях не рассматривалось.

Объект исследования – общественные отношения, связанные с зонированием территорий.

Предмет исследования составляют нормы экологического, земельного и градостроительного законодательства, регулирующие общественные отношения, связанные с зонированием территорий, правоприменительная практика и научная литература.

Цель диссертационного исследования – выявить юридические последствия зонирования территорий для определения правового режима земель.

Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:

определить содержание зонирования территорий;

экологическое зонирование), определить соотношение указанных видов зонирования территорий в целях определения правового режима земель;

определить соотношение зонирования территорий, деления земель на категории по целевому назначению и установления зон с особыми условиями использования территорий в целях определения правового режима земель;

зарубежных странах (на примере Великобритании, Германии и США).

Теоретическую основу исследования составили труды ученых в области общей теории права – С.С. Алексеева, Н.А. Власенко, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, А.В. Мицкевича, B.C. Нерсесянца, А.С. Пиголкина;

Ю.А. Тихомирова; гражданского права – С.Н. Братуся, Л.А. Новосёловой, О.Н. Садикова, Е.А. Суханова, Г.Ф. Шершеневича; экологического и земельного права – Г.А. Аксенёнка, А.П. Анисимова, В.П. Балезина, Р.Д. Боголепова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Н.В. Кичигина, М.И. Козыря, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, В.В. Круглова, Е.Л. Мининой, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, Н.А. Сыродоева, В.В. Устюковой, Г.В. Чубукова и других.

общефилософский диалектический метод исследования, общенаучные методы - индукции, дедукции, анализа, синтеза, а также специальноюридические методы - сравнительно-правовой метод, метод толкования и иные методы.

Эмпирическую базу диссертации составили нормы экологического законодательства, земельного законодательства, законодательства о градостроительной деятельности, административного законодательства, гражданского законодательства Российской Федерации, судебная практика, научная литература.

представляет собой комплексное исследование значения зонирования территорий при определении правового режима земель.

На защиту выносятся следующие основные положения:

Для достижения цели настоящего исследования под зонированием территорий понимается определение зон в границах территории, являющейся объектом конкретного вида зонирования территорий, и определение правового режима или воздействие на правовой режим таких зон.

Определение зон представляет собой: 1) установление границ зон; 2) присвоение наименований зонам (например, «жилая зона», «зона атмосферного влияния») и в отдельных случаях присвоение условных обозначений таким зонам (например, «Ж-1», «О-1»).

Зонирование территорий не следует отождествлять с градостроительным зонированием. Градостроительное зонирование является отдельным видом зонирования территорий наряду с экологическим зонированием, функциональным зонированием и иными видами зонирования территорий.

Правовой режим земель определяется, в том числе, исходя из правового режима территориальных зон и экологических зон, определяемых на основании градостроительного и экологического зонирования соответственно.

Правовой режим территориальных зон и экологических зон шире, чем правовой режим земель в границах соответствующих зон. Исходя из правового режима территориальных зон, определяется правовой режим не только земельных участков, но и объектов капитального строительства.

Исходя из правового режима экологических зон, определяется правовой режим природного комплекса (включающего, в том числе, земли), расположенного в границах таких зон.

Определение функциональных зон и функционального назначения таких зон в документах территориального планирования муниципальных образований (функциональное зонирование) напрямую не определяет, но опосредованно воздействует на правовой режим земель.

Утверждение в документах территориального планирования функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. При этом орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки (документа градостроительного зонирования, определяющего правовой режим земель) на соответствие документам территориального планирования и в случае обнаружения несоответствия направляет на доработку проект правил землепользования и застройки.

Предлагается определить соотношение деления земель на категории и зонирования территорий в Земельном кодексе Российской Федерации.

Такое соотношение заключается в том, что определение правового режима земель на основании отдельных видов зонирования территорий осуществляется в соответствии с правовым режимом категорий земель и обеспечивает уточнение такого правового режима.

Все иные положения о зонировании территорий предлагается исключить из Земельного кодекса Российской Федерации в целях устранения дублирования со схожими по содержанию нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В целях наиболее точного определения правового режима земель необходимо обеспечивать отображение границ зон с особыми условиями использования территорий в правилах землепользования и застройки. Для отображения в правилах землепользования и застройки границ зон с особыми условиями использования территорий, установленных на момент подготовки проекта правил землепользования и застройки, в законодательстве целесообразно предусмотреть порядок согласования проекта таких правил с органами государственной власти и органами местного самоуправления, в компетенцию которых входит установление зон с особыми условиями использования территорий, в части отображения таких зон в правилах землепользования и застройки.

Обосновывается необходимость унификации терминологии применительно к нормам, регулирующим общественные отношения, связанные с экологическим зонированием. В законодательстве разными терминами («зонирование» и «функциональное зонирование» национальных парков, «зонирование» природных парков и «экологическое зонирование»

Байкальской природной территории) обозначается одинаковый по содержанию способ определения правового режима земель, который целесообразно рассматривать в качестве экологического зонирования в силу его преимущественно природоохранного характера. В этой связи в Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях»

предлагается заменить термины «зонирование» и «функциональное зонирование» национального парка, «зонирование» природного парка общим термином «экологическое зонирование».

Институты зонирования территорий и установления зон с особыми условиями использования территорий имеют различную правовую природу.

Каждый рассматриваемый в настоящем исследовании вид зонирования территорий осуществляется в отношении территории, не привязанной к конкретным объектам (например, территории муниципального образования, особо охраняемой природной территории), являющейся объектом соответствующего вида зонирования территорий (носит комплексный характер). Тогда как зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в отношении территорий, граничащих с конкретными объектами установления таких зон и носят локальный характер.

Практическая значимость исследования заключается в том, что положения диссертации могут использоваться в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также при подготовке законов и иных нормативных правовых актов по вопросам использоваться при проведении научных исследований, связанных с предметом настоящей работы, а также при подготовке учебных курсов, чтении лекций и проведении семинаров по экологическому и земельному праву в высших и иных учебных заведениях.

экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Выводы и предложения диссертационного исследования, излагались в публикациях диссертанта, а также в качестве докладов и сообщений в рамках научно-практических конференций и «круглых столов», среди которых VI Международная школа-практикум молодых ученых-юристов «Государство в правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее - ИЗиСП), 2011 г.), «Правовое регулирование использования и охраны лесов»

(Московский государственный университет леса, 2011 г.), «Правовое обеспечение единой государственной экологической политики Российской Федерации» (ИЗиСП, 2011 г.), VII Международная школа-практикум коррупции» (ИЗиСП, 2012 г.), VIII Международная школа-практикум молодых ученых-юристов «Право и экология» (ИЗиСП, 2013 г.), а также в рамках конференций аспирантов ИЗиСПа (2010, 2011, 2012 гг.).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, источников (библиография, перечень законов и иных нормативных правовых актов, материалы судебной практики).

Глава I. Правовая природа зонирования территорий § 1. Зонирование территорий: понятие, содержание, виды правотворчества, в других отраслях права, знаний и науки анализ содержательных представлений в области правовой экологии начинается с разработки, сопоставления понятий и обозначающих их терминов, которыми, в конечном счете, определяются круг, границы рассматриваемых проблем, набор способов их решения и перспективы, эффективность правотворчества2.

Анализ понятийного аппарата составляет важную часть настоящего исследования, поскольку уяснение смысла и содержания используемых в диссертации основных терминов позволит сформировать необходимую базу для достижения цели и выполнения задач исследования. Отсутствие легальных определений терминов, используемых в законодательстве, часто порождает дискуссии, в том числе, относительно их сущности, содержания, места в системе отрасли и (или) отраслей права, а также соотношения с иными понятиями. Не явилась исключением в рассматриваемом контексте и ситуация с определением понятия «зонирование территорий». Указанный термин используется во множестве законов, однако его легальное определение отсутствует. Следует также отметить, что в эколого-правовой науке значительное внимание уделено исследованию отдельных вопросов территорий в настоящее время не сформировалось.

По мнению Ю.Г. Жарикова, территориальное зонирование - это территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований. При зонировании происходит деление территории поселения на ряд зон с определением видов градостроительного использования земель Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. М., 2010. С. 42.

каждого отдельного поселения3. Характерно, что зонирование территорий в данном определении рассматривается именно как правовое мероприятие.

При этом важно также подчеркнуть, что Ю.Г. Жариков под территориальным зонированием понимает градостроительное зонирование в терминологии Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Схожей позиции придерживаются также О.И. Крассов4, О.М. Козырь5.

территорий и градостроительное зонирование. Например, один из первых видных специалистов по зонированию в штате Массачусетс, Филип Николс (The Massachusetts Law of Zoning and Planning, 1943) предложил следующее описание основных принципов современного зонирования: зонирование представляет собой разделение города на районы, проводимое имеющим использование земли для некоторых целей, которые, хотя сами по себе и безопасны, наносят вред общественному благополучию за счет создания помехи для использования земли для тех целей, для которых она наилучшим образом приспособлена6.

Комментарий к Федеральному закону «О государственном земельном кадастре» (постатейный) / Под ред.

Е.А. Галиновской. М. 2007.

Например, О.И. Крассов отмечает, что зонирование территорий - это процедура, осуществляемая с соблюдением установленных условий соответствующими органами, в процессе реализации которой должно проводиться определенное согласование предполагаемых решений об определении режима использования земель и объектов недвижимости на них с собственниками, владельцами и пользователями этих земель.

Зонирование проводится на основе нормативного правового акта. В результате зонирования территорий в комплексе определяется не только правовой режим земельных участков, но и условия создания и эксплуатации объектов недвижимости на них. Зонирование территорий (градостроительное зонирование) представляет собой дополнительный по отношению к делению земель способ определения правового режима земель населенных пунктов (Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2009.).

По мнению О.М. Козырь, под зонированием территории понимается разграничение территорий, отличающихся друг от друга по каким-либо признакам, которые не могут быть совместимы между собой, установление на этой основе границ зон и подзон, перечней разрешенного использования и допустимых строительных изменений в их пределах - градостроительных регламентов. Обоснование устанавливаемых в зонировании ограничений на использование земель осуществляется на стадии анализа существующего использования земель и планирования их будущего использования. Установление территориальных зон производится таким образом, чтобы это была территория, включающая однородные по характеристикам и параметрам разрешенного использования земельные участки (Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М.

Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации / Подготовлен для системы «Консультант Плюс». 2002.).

Цит. по: Бушер Г., Грин М. Развитие законодательства о земле и землепользовании в штате Массачусетс, США // Право и политика. 2006. № 11.

Вместе с тем в научной литературе выражается также другая позиция.

заключается в разделении определенной территории в соответствии с установленными критериями на несколько зон, и в определении для каждой из зон особого режима (экологических ограничений хозяйственной и иной деятельности, дифференцированных размеров арендной платы и т.д.)7. В данном определении выражается более широкий подход к зонированию исключительно к градостроительному зонированию, а представляет собой определение зон и особого режима таких зон.

Как отмечают А.П. Анисимов, Г.Л. Землякова и Н.Н. Мельников, в настоящий момент под зонированием обычно понимается градостроительное зонирование, хотя последнее - не более чем частный случай общей процедуры зонирования как такового8.

Э.К. Трутнев рассматривает зонирование в качестве общего термина, включающего различные виды. К видам зонирования Э.К. Трутнев относит территориального планирования, зонирование земельных участков, а также установление зон с особыми условиями использования территорий9. Такой подход к зонированию является достаточно широким. Однако Э.К. Трутнев не включает в определение указанного понятия зонирование особо охраняемых природных территорий (например, зонирование Байкальской Боголюбов С.А., Кичигин Н.В. Законодательное регулирование деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению экологической безопасности. М., 2007. С. 241.

Анисимов А.П., Землякова Г.Л., Мельников Н.Н. Зонирование как функция управления земельным фондом: вопросы теории // Современное право. 2012. № 8. С. 87 - 93.

«Зонирование» — это общий термин, объемлющий различные виды и результаты соответствующих действий. Например, практикуется зонирование на стадии планирования развития территорий с фиксацией общих ограничений и представлений о будущем использовании территории (еще без установления юридически значимых регламентов), существует зонирование с установлением юридически значимых регламентов использования недвижимости («правовое зонирование»), есть зонирование с установлением границ действия соответствующих ограничений (водоохранные зоны, санитарно-защитные зоны, зоны охраны памятников и т.д.), есть функциональное и строительное зонирование в пределах частей территорий и отдельных земельных участков, функциональное зонирование на уровне различных этажей проектируемых сооружений и т.д. (Правовое зонирование города. Введение в проблемы градорегулирования в рыночных условиях / Под ред. Э.К. Трутнева. М. 2002. С. 7.).

территорий).

Некоторые ученые определяют территориальное зонирование через свойства и качества земли в границах определяемых зон. Например, по мнению В.Э. Чуркина, территориальное зонирование - это установление границ территорий (зон), в пределах которых земли обладают свойствами и хозяйственной деятельности10.

В научной литературе зонирование также рассматривается в качестве процесса деления территории на зоны. Как отмечает О.А. Золотова, анализ законодательства, упоминающего о зонировании, позволяет сделать вывод, что зонирование представляет собой процесс деления территории на части зоны, с целью установления единообразного режима использования территории в границах этой зоны. Зонирование территории позволяет территории. Зонирование может распространяться на группу земельных участков или на часть земельного участка, что расширяет возможности физических и юридических лиц на определенных территориях11.

Тогда как по мнению М.Ю. Галятина, зонирование землепользования представляет собой правовой способ государственного регулирования использования частной земельной собственности, который заключается в общественно значимых параметров путем выделения на территории административных единиц целевых зон землепользования, установления в их Улюкаев В.Х., Чуркин В.Э., Нахратов В.В., Литвинов Д.В. Земельное право. М., 2010.

Правовая охрана озера Байкал: научно-практическое пособие / Отв. ред. Ю.И. Шуплецова. М., 2011. С. – 99.

соблюдением12.

В состав территориального зонирования Н.Л. Лисина включает два вида Н.Л. Лисина предлагает отграничивать территориальное зонирование от особых зон-ограничений16.

Анализ приведенных позиций ученых позволяет сделать вывод о наличии в законодательстве и научной литературе двух подходов к зонированию территорий: широком и узком. В узком смысле зонирование территорий отождествляется с градостроительным зонированием. В широком смысле зонирование территорий включает совокупность различных видов зонирования территорий (в том числе, градостроительного зонирования, экологического зонирования, функционального зонирования).

По нашему мнению, следование узкому подходу к зонированию территорий влечет отрицание самой возможности существования иных видов градостроительного зонирования. Реализации узкого подхода к зонированию территорий препятствует наличие в законодательстве норм, регулирующих общественные отношения, связанные с иными видами зонирования (не Галятин М.Ю. Зонирование - способ правового регулирования земельных отношений в США // Правоведение. 1983. № 6. С. 86 – 90.

По мнению Н.Л. Лисиной, правовая природа территориального зонирования заключается в том, что оно является, с одной стороны, элементом градостроительного планирования использования земель поселений, а с другой – способом правового регулирования использования земельных участков в составе земель поселений, в результате осуществления которого определяются виды разрешенного использования земельных участков и объектов недвижимости на них (Лисина Н.Л. Правовой режим земель поселений. М., 2004. С. 151.).

Функциональное зонирование подробно рассматривается в параграфе 3 главы II настоящей диссертации.

Градостроительное зонирование подробно рассматривается в параграфе 2 главы II настоящей диссертации.

По мнению Н.Л. Лисиной, территориальное зонирование следует отличать от иных видов зонирования, предусмотренных действующим законодательством, - зонирование особо охраняемых природных территорий с установлением функциональных зон и экологического зонирования, а также от особых зонограничений (Лисина Н.Л. Указ. соч. С. 164.).

выступает территория (например, экологическое зонирование Байкальской природной территории17, функциональное зонирование в рамках института территориального планирования18).

В свою очередь рассмотрение зонирования территорий в широком территорий. Исследование зонирования территорий в широком смысле позволяет применить интегрированный и дифференцированный подходы к комплексно, способствовать формированию системы видов зонирования территорий.

В рамках дифференцированного подхода к зонированию территорий зонирования территорий, в том числе, выделить специфику каждого вида зонирования территорий. Широкий подход к зонированию территорий будет способствовать систематизации и развитию норм о зонировании территорий применительно к землям всех категорий. Таким образом, широкий подход к зонированию территорий представляется предпочтительным.

общественные отношения, связанные с зонированием территорий является Земельном кодексе Российской Федерации (далее - ЗК РФ), и понятия «градостроительное зонирование», используемого в ГрК РФ. По мнению Е.Л. Мининой, зонирование территорий по ЗК РФ относится только к землям населенных пунктов, в которых согласно ст. 85 в соответствии с Экологическое зонирование Байкальской природной территории подробно рассматривается в параграфе главы II настоящей диссертации.

Функциональное зонирование подробно рассматривается в параграфе 3 главы II настоящей диссертации.

градостроительными регламентами устанавливаются территориальные зоны.

Иные категории земель не упоминаются19.

Схожей позиции придерживается О.И. Крассов, по его мнению, одно из принципиальных отличий зонирования территорий от градостроительного зонирование территорий должно было осуществляться только в отношении земель населенных пунктов. Поскольку интересы строительного лобби не ограничиваются застройкой земель населенных пунктов, градостроительное зонирование было распространено и на некоторые другие категории земель20.

территорий в ЗК РФ и градостроительного зонирования в ГрК РФ21.

В научной литературе делается акцент на отсутствии унифицированного подхода к зонированию территорий и разрешенному использованию земельных участков в отношении земель всех категорий. Как отмечают А.П. Анисимов, Г.Л. Землякова и Н.Н. Мельников, в настоящее время в земельном законодательстве отсутствует единое для всех категорий земель использование, являющееся его следствием. Наиболее четко содержание «разрешенное использование» упоминается в ЗК РФ для всех земельных участков (исключений нет даже для земель запаса). Это означает необходимость дополнения ЗК РФ специальной главой, в которой Минина Е.Л. Разрешенное использование земельных участков: вопросы установления и изменения // Журнал российского права. 2012. № 1. С. 62 - 67.

Крассов О.И. Разрешенное использование и конкретное целевое назначение земельного участка // Экологическое право. 2012. № 2. С. 16 - 21.

По мнению Л.Е. Бандорина, земельное законодательство определяет содержание термина «зонирование территорий» только и исключительно как процедуру по определению территориальных зон при подготовке и принятии правил землепользования и застройки. Это вытекает как по совокупности из смысла статей 1, 7, 34, 40, 42, 85, 87 ЗК РФ, так и из прямого указания на то в пункте 11 статьи 30, где правила землепользования и застройки и зонирование территорий обозначены как синонимы. Кроме того, несмотря на имеющееся терминологическое расхождение, понятие «зонирование территорий» (термин ЗК РФ) и понятие «градостроительное зонирование» (термин ГрК РФ) являются синонимами, обозначая один и тот же процесс определения разрешённого использования земельных участков (Бандорин Л.Е. Разрешённое использование земельных участков: дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 91.).

содержании правовой конструкции «разрешенное использование земельного участка», а также особенности реализации данных процедур по отдельным категориям земель. Особого обсуждения требует вопрос о том, сколько должно быть видов разрешенного использования для участков различных категорий (например, в соответствии со ст. 37 ГрК РФ для земельных участков населенных пунктов их три)22.

Схожей позиции придерживается П.Н. Павлов, который отмечает, что понятия «зонирование территорий» и «территориальная зона» пока не принято использовать применительно к землям большинства категорий земель. Однако существо отношений, возникающих при делении земель определенных категорий (выделение конкретных территорий, установление их границ и определение особого правового режима этих территорий) позволяет утверждать, что нормы о видах земель являются, по существу, нормами о зонировании территорий. Так, нормы о делении земель лесного фонда на группы лесов, категориях защитности лесов первой группы и особо защитных участков лесов вполне можно расценить как нормы о зонировании территорий23.

Как омтечает С.А. Боголюбов, провозглашенные в законе принципы являются не только умозрительными постулатами, рекомендуемыми для законодательства, установленный подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ25, распространяется в отношении всех земель, а не только земель населенных Анисимов А.П., Землякова Г.Л., Мельников Н.Н. Зонирование как функция управления земельным фондом: вопросы теории // Современное право. 2012. № 8. С. 87 - 93.

Павлов П.Н. Правовое регулирование зонирования территорий в Российской Федерации // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2004. № 1 (18).

Экологическое право: учебник / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2010. С. 45.

Подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ предусматривается принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (схожее положение содержится в пункте 2 статьи 7 ЗК РФ).

пунктов. Однако развития в ЗК РФ приведенный принцип земельного законодательства в полной мере не получил, поскольку в нормах ЗК РФ предусматривается регулирование общественных отношений, связанных с зонированием территорий исключительно на землях населенных пунктов.

С учетом изложенного полагаем, что в настоящее время систему зонирования территорий, включающую множество видов зонирования территорий еще только предстоит сформировать. Представляется, что градостроительное зонирование в рамках такой системы должно стать одним приведенными позициями ученых, что в настоящее время зонирование территорий в ЗК РФ по содержанию тождественно градостроительному зонированию в ГрК РФ. Разница заключается лишь в том, что в ГрК РФ законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ) посредством осуществления градостроительного зонирования не только в отношении земель населенных пунктов, но и земель иных категорий, которые не устанавливаются градостроительные регламенты26.

Вместе с тем заслуживают внимания доводы ученых относительно того, насколько обоснованно такое зонирование называется градостроительным (например, в отношении зонирования земель сельскохозяйственного назначения, не являющихся сельскохозяйственными угодьями и для которых, согласно части 6 статьи 36 ГрК РФ, устанавливается градостроительный регламент). Однако в целях наиболее точного определения правового режима земель представляется, что объектом зонирования должны выступать не только территории в границах земель, для которых устанавливается градостроительный регламент (часть 6 статьи 36 ГрК РФ). Эта позиция Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон (часть 6 статьи 36 ГрК РФ).

находит подтверждение в научной литературе, например, Е.В. Пантин обосновал необходимость зонирования сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения27. При этом Е.В. Пантин предлагает осуществлять зонирование сельскохозяйственных угодий не в рамках градостроительного зонирования, а в качестве самостоятельного вида зонирования территорий, что представляется обоснованным.

В результате сопоставления норм ЗК РФ и ГрК РФ в части градостроительного зонирования можно прийти к выводу о дублировании отдельных положений указанных законов. В первую очередь речь идет о дублировании норм статьи 85 ЗК РФ и статьи 35 ГрК РФ, которые предусматривают виды и состав территориальных зон.

Также следует отметить дублирование норм указанных законов в части положения о возможности самостоятельного выбора правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства любого использования (абзац 2 пункта 2 статьи 7 ЗК и часть 4 статьи 37 ГрК РФ).

Важно также отметить коллизию указанных норм. В абзаце 2 пункта строительства любого предусмотренного зонированием территорий вида разрешенного использования. Тогда как в части 4 статьи 37 ГрК РФ установлена возможность самостоятельного выбора правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства28 только Приведенная норма ГрК РФ представляется нам более точной, поскольку выбор условно разрешенного вида использования земельного участка не Пантин Е.В. Правовое обеспечение целевого рационального использования земель сельскохозяйственного назначения: автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 10.

За исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий.

может осуществляться исключительно по усмотрению правообладателя земельного участка и объекта капитального строительства.

Выбор условно разрешенного вида использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в соответствии с процедурой, установленной статьей 39 ГрК РФ (предусматривающей, в том числе проведение публичных слушаний по данному вопросу). Подобная использования земельного участка и объекта капитального строительства без проведения процедуры, предусмотренной статьей 39 ГрК РФ (в том числе без учета мнения населения), что представляется необоснованным.

Представляется, что наличие указанных норм о градостроительном зонировании в ЗК РФ было обоснованно до принятия ГрК РФ (в котором в настоящее время детально урегулированы вопросы градостроительного зонирования). После принятия ГрК РФ отпала необходимость регулирования общественных отношений, связанных с градостроительным зонированием, в рамках ЗК РФ. Кроме того градостроительное зонирование является деятельности. В этой связи предлагается исключить указанные положения о зонировании территорий из ЗК РФ в целях исключения дублирования со схожими по содержанию нормами ГрК РФ.

В научной литературе делается акцент на комплексной, многоаспектной правовой природе зонирования территорий29. Ученые рассматривают Комплексный характер правового регулирования земельных отношений в черте поселений ставит вопрос о сфере действия норм различных отраслей права и конкуренции устанавливаемых ими правовых режимов для отдельных частей территории поселения. Одним из методов установления различных правовых режимов на территории поселений является проведение зонирования в экономических, природоохранных, градостроительных и иных целях, в результате чего органам государственной власти и местного самоуправления предоставляется ряд дополнительных полномочий (Анисимов А.П., Землякова Г.Л., Мельников Н.Н. Зонирование как функция управления земельным фондом: вопросы теории // Современное право. 2012. № 8. С. 87 - 93.). Зонирование территорий можно рассматривать в трех аспектах: как правовую меру или инструмент регулирования хозяйственной и иной деятельности, как правовой институт и как функцию управления (Анисимов А.П., Землякова Г.Л., Мельников Н.Н. Зонирование как функция управления земельным фондом: вопросы теории // Современное право. 2012. № 8. С. 87 - 93.). Институт зонирования: 1) представляет собой инструмент планирования и управления развития территорий; 2) регламентирует порядок использования, в том числе застройки земельных участков; 3) устанавливает ограничения в отношении характера использования земельных участков (Мельников Н.Н., Савельева Е.А.

зонирование территорий, в том числе, как способ (метод, совокупность правовых средств) определения правового режима земель.

В научной литературе отмечается, что зонирование характеризуется пространственным и временным признаками. Первый из них означает, что границы той или иной зоны должны быть четко установлены и обозначены как в документах, так и на местности; описаны особенности и определена общая площадь зоны. Второй признак может проявляться двояко: когда зона устанавливается на какой-либо срок (в годах), до наступления определенного условия, на неопределенный срок (зоны в национальных парках) либо когда установлены сроки пересмотра зон30. Однако, с учетом приведенных позиций ученых, полагаем, что наряду с пространственным и временным признаками, можно выделить также правовой признак зонирования территорий.

О.И. Крассов рассматривает также оценочное зонирование. Цель этого вида зонирования состоит в том, что по результатам оценочного зонирования составляется карта (схема) оценочных зон и устанавливается кадастровая стоимость единицы площади в границах этих зон. Оценочное зонирование вообще не имеет прямого отношения к определению правового режима земель31.

Представляется, что в случае, если определенный вид зонирования территорий напрямую не влияет на правовой режим земель, уместно Правовое регулирование зонирования территорий в зарубежных странах // Российская юстиция. 2012. № 4.

С. 15 - 18.). Зонирование означает: а) наделение участков территории (акватории) особым правовым статусом; б) установление особого или дифференцированных правовых режимов, определяемых, как правило, в специальных нормативных правовых актах, иногда - в законодательных актах; в) введение дополнительных ограничений и запретов, за нарушение которых предусматривается (или может быть предусмотрена) повышенная ответственность, что влечет ряд правовых (а иногда социально-правовых) последствий (компенсация вреда, иные меры социальной помощи); г) наделение дополнительными или исключительными полномочиями (правами и обязанностями) субъектов экологического управления (например, предоставление населению полной и достоверной информации, принятие дополнительных мер физической защиты объекта) (Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» / Под общ. ред. О.Л. Дубовик. М., 2013. С. 319.). Зонирование территорий следует рассматривать в качестве сложного (комплексного) явления, содержание которого наиболее полно может быть раскрыто в качестве:

комплексного правового института; способа (совокупности правовых средств) определения правового режима земель; правовой процедуры (Чередников А.В. Градостроительное зонирование как средство обеспечения публичных экологических и частных интересов: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012. С.

9.).

Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ (постатейный) / Под ред.

О.Л. Дубовик. Подготовлен для системы «Консультант Плюс». 2011.

Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2009.

говорить о воздействии (опосредованном влиянии) такого вида зонирования территорий на правовой режим земель (более подробно этот вопрос рассматривается в параграфе 3 главы II и в параграфе 1 главы III настоящей диссертации).

С учетом изложенного для целей настоящего исследования зонирование территорий рассматривается как определение зон в границах территории, являющейся объектом конкретного вида зонирования территорий, и определение правового режима или воздействие на правовой режим таких зон. При этом определение зон представляет собой: 1) установление границ зон; 2) присвоение наименований зонам (например, «жилая зона», «зона атмосферного влияния») и в отдельных случаях присвоение условных обозначений таким зонам (например, «Ж-1», «О-1»).

В научной литературе выражается также мнение относительно того, что зонирование отдельных земельных участков, предусмотренное санитарноэпидемиологическими правилами (СП 2.2.1.1312-03) и постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от апреля 2003 г. № 88 не влияет на правовой режим земель32. При этом важно отметить, что зонирование земельных участков не является зонированием исследования.

Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос относительно видов зонирования территорий и установления перечня видов зонирования территорий. Как отмечает Н.В. Кичигин, федеральное законодательство предусматривает несколько разновидностей зонирования: экологическое, В некоторых случаях требуется подразделить земельный участок на зоны. Так, санитарноэпидемиологические правила СП 2.2.1.1312-03 «Гигиенические требования к проектированию вновь строящихся и реконструируемых промышленных предприятий», введенные в действие Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 апреля 2003 г. № 88, предусматривают, что территория производственного объекта должна иметь функциональное зонирование. Зонирование определяется с учетом примыкания территорий иного функционального назначения. Указанные виды зонирования земельного участка не влияют на определение правового режима земель (Крассов О.И.

Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2009).

ценовое, градостроительное33. При этом ученые делают акцент на несистемности норм о различных видах зонирования территорий34.

В научной литературе отмечается также специфическое содержание принципа зонирования. В связи с задачами охраны окружающей среды, реализуется следующим образом: а) установление зон чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия; б) установление охранных зон для отдельных объектов окружающей среды (водоохранных зон, зон (округов) горно-санитарной охраны и т.п.); в) зонирование внутри особо охраняемых территорий (например, зоны Байкальской природной деятельности, которое в соответствии с ГрК РФ от 29.12.2004 называется территориальным35.

И.Ф. Панкратов, предлагая достаточно обширный перечень видов экологического зонирования не закрыт, и он не может быть закрыт, т.к.

зонирования36. Приведенная позиция представляется обоснованной и в равной мере применимой как к экологическому зонированию (как виду зонирования территорий), так и зонированию территорий в целом.

Боголюбов С.А., Кичигин Н.В. Законодательное регулирование деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению экологической безопасности. М., 2007. С. 241.

В настоящий момент в законодательстве упоминается более десяти различных, мало связанных друг с другом видов зонирования, в том числе ценовое зонирование, экономическое зонирование (выделение особых экономических зон), территориальное оценочное зонирование и т.д. В ряде нормативных актов встречается строительное зонирование, функциональное зонирование, экологическое зонирование нескольких видов (например, зонирование Байкальской природной территории или функциональное зонирование в национальных парках), зонирование территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений. Следует также назвать Федеральный закон от 03.12.2011 № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (Анисимов А.П., Землякова Г.Л., Мельников Н.Н. Зонирование как функция управления земельным фондом: вопросы теории // Современное право. 2012.

№ 8. С. 87 - 93).

Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ (постатейный) / Под ред.

О.Л. Дубовик. Подготовлен для системы «Консультант Плюс». 2011.

Экология. Юридический энциклопедический словарь / Под ред. проф. С.А. Боголюбова. М., 2001. С. 136.

С учетом изложенного формулируется вывод, что открытый перечень видов зонирования территорий, представляется предпочтительным, поскольку позволит формировать новые виды зонирования территорий, отражающие динамику развития общественных отношений, связанных с зонированием территорий, в целях наиболее точного определения правового режима земель. В этой связи особую значимость приобретает обеспечение систематизации различных видов зонирования территорий, определения соотношения таких видов зонирования территорий с делением земель на категории по целевому назначению, установлением зон с особыми условиями использования территорий.

§ 2. Территория как объект зонирования жизнедеятельности всех людей, государств и мирового сообщества. Но в юридическом смысле существуют разные режимы территории. В теории государства оперируют данным понятием как одним из признаков государства, а именно, имеется в виду строго определенная государственная территория с фиксированными границами и обеспечиваемая суверенным потенциалом государства.

«разрезы». В административном праве данное понятие используется для установления территориальных пределов компетенции исполнительных органов власти и характеристики специальных «управленческих» округов. И в других отраслях права понятие территории приобретает важный правообразующий и правоприменительный смысл, причем для юрисдикции судов – особое значение.

В международном праве понятие территории также имеет важное территории государств и одновременно гарантировать международные международным институтам в рамках их уставных документов (правил).

Бурное развитие новых средств транспорта и привело к концентрированному международном морском, воздушном и космическом праве37.

Вместе с тем определение содержания правовой категории «территория»

в качестве объекта правового регулирования имеет важное значение для экологического права. В настоящее время действуют федеральные законы, являющиеся источниками экологического права, объектом правового Правовое пространство и человек: монография / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Е.В. Пуляева, Н.И. Хлуденёва.

М., 2012. С. 12 – 13.

регулирования которых выступает территория38. Понятие «территория»

достаточно часто используется в ЗК РФ39 и ГрК РФ40.

При этом, как отмечает Е.А. Галиновская, отдельную правовую проблему составляет отсутствие однозначного юридического понятия территории41. Для достижения цели настоящего исследования проблема отсутствия однозначного юридического понятия территории представляется особенно актуальной, поскольку именно территория является объектом рассматриваемых в настоящей диссертации видов зонирования42. Таким образом, важно определить содержание понятия «территория».

Как отмечает А.Н. Чертков, в современном праве под территорией в широком смысле этого слова понимают различные пространства земного шара с его сухопутной и водной поверхностью, недрами и воздушным пространством, а также космическое пространство и находящиеся в нем небесные тела43. В состав территории государства входят такие природные Например, Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024 (далее – Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях»);

Федеральный закон от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 20.

Ст. 1972 (далее - Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»).

См. статьи 1, 3, 7, 11, 11.2, 11.3, 11.4, 11.7, 12, 13, 15, 18, 19, 22, 27, 29, 30, 30.2, 31, 34, 36, 38.2, 67, 68, 70.1, 72, 82, 84, 85, 86, 87, 90, 93,,94, 95, 96, 97 ЗК РФ.

См. статьи 1, 2, 4, 6, 7, 8, 8.1, 9, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 18, 19, 20, 21, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 46.1, 46.2, 46.3, 47, 48, 49, 49.1, 51, 52, 54, 55, 55.5, 55.8, 55.21, 55.22, 56, 57, 57.1, 59, 63 ГрК РФ.

Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред.

С.А. Боголюбова. М. 2012. С. 77.

Экологическое зонирование осуществляется в отношении природных территорий. Статья 2 Федерального закона от 01.05.1999 № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»42 // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2220 (далее – Федеральный закон «Об охране озера Байкал») предусматривает экологическое зонирование Байкальской природной территории. Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», в целях установления режима национального парка осуществляется зонирование его территории.

Функциональное зонирование осуществляется в рамках института территориального планирования. Карту функциональных зон содержат: 1) схемы территориального планирования муниципального района (пункт части 1 статьи 19 ГрК РФ); 2) генеральный план поселения (пункт 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ); 3) генеральный план городского округа (пункт 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ).

Градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы. М., 2009. С. 41.

компоненты как суша, воды, недра, воздушное пространство44. Таким образом, территория рассматривается в качестве комплексного объекта правового регулирования, состоящего из множества компонентов. Данная позиция представляется обоснованной и находит свое подтверждение, в том числе в Конституции Российской Федерации45.

По мнению С.В. Нарутто, территория государства как географическое пространство представляет собой часть земного шара, принадлежащую какому-либо государству. Помимо сухопутной в территорию государства включаются водная и воздушная части46.

В целях Конвенции о международной гражданской авиации под прилегающие к ним территориальные воды, находящиеся под суверенитетом, находящиеся под суверенитетом этого государства48.

По мнению В.Г. Вишнякова, понятие «территория» имеет различный смысл: 1) территория государства, сфера государственного суверенитета, внешние пределы и границы его осуществления; 2) географическое Чертков А.Н. Территория России и экологические приоритеты международного сотрудничества.

Международно-правовое и национальное регулирование экологической сферы общества: сборник статей / сост. С.А. Боголюбов, Ю.С. Шемшученко. М., 2011. С. 174.

Согласно части 1 статьи 67 Конституции Российской Федерации, территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.

Территория в публичном праве: монография / С.В. Нарутто, Е.С. Шугрина, И.А. Исаев, И.А. Алебастрова.

М., 2013.С. 36.

Статья 2 Конвенции о международной гражданской авиации (заключена в г. Чикаго 07.12.1944) // Международное публичное право. Сборник документов. Т. 2. М., 1996. С. 412 - 433.

См., например, пункт «г» части 1 статьи 1 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о воздушном сообщении и сотрудничестве в области воздушного транспорта (заключено в г. Минске 12.12.1997) // Бюллетень международных договоров. 1998. № 6; пункт «г» части 1 статьи 1 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о воздушном сообщении (заключено в г. Москве 12.09.1997) // СЗ РФ. 2004. № 38.

Ст. 3773.

хозяйствования, базис и условие хозяйственной деятельности49.

Как следует из ГрК РФ, градостроительный регламент устанавливается в поверхностью земельных участков, а распространяется также на все, что находится над и под их поверхностью50. При этом Н.В. Кичигин отмечает, что понятие градостроительного регламента не нужно понимать слишком широко. Так, градостроительный регламент не определяет правовой режим недр, который регулируется Законом РФ «О недрах»51.

выделяется природная территория в качестве объекта зонирования52.

Правовой режим особо охраняемых природных территорий нередко составляет предмет научных исследований53.

Как отмечает Е.А. Галиновская, в основе охранной деятельности оказывается особый объект – новое качественное образование, состоящее не из отдельно взятых природных объектов, а из уникального их сочетания, расположенного в конкретных географических координатах. Таким образом, Вишняков В.Г. Особые экономические зоны: правовые проблемы и пути развития // Журнал российского права. 2003. № 1.

Градостроительный регламент представляет собой устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков (пункт 9 статьи 1 ГрК РФ) Боголюбов С.А., Кичигин Н.В. Законодательное регулирование деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению экологической безопасности. М., 2007. С. 251.

В статье 2 Федерального закона «Об охране озера Байкал» предусматривает экологическое зонирование Байкальской природной территории. Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», в целях установления режима национального парка осуществляется зонирование его территории.

См., например, Боголюбов С.А., Журавлева Л.В. Организация использования отдельно взятого объекта особо охраняемых природных территорий // Право и экономика. 2010. № 10; Боголюбов С.А.

Правотворчество в сфере экологии. М., 2010; Галиновская Е.А., Кичигин Н.В., Пономарев М.В.

Комментарий к Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях» (постатейный). М., 2006; Дехтерева Л.П. Правовой режим особо охраняемых городских природных территорий: дис.... канд.

юрид. наук. М. 2002; Зозуля В.В. Правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков: дис.... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 9; Комментарий к Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях» (постатейный) / Под ред. О.Л. Дубовик. Подготовлен для системы «Консультант Плюс». 2009; Кротик А.С. Правовые проблемы организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения: дис.... канд. юрид. наук. М., 2003;

Окорокова Л.Я. Правовой режим государственных природных заповедников в СССР: дис.... канд. юрид.

наук. М., 1971; Чернушенко С.С. Правовой режим особо охраняемых природных территорий: дис.... канд.

юрид. наук. Саратов, 1999.

правоотношений – природная территория54.

По мнению О.Л. Дубовик, в Федеральном законе «Об охране озера Байкал» использовано понятие «природная территория», по сути являющееся смежным с понятием «природный комплекс», но расширяющее его по пространственному признаку и придающее ему особый статус55.

Как отмечает В.В. Зозуля, под правовым режимом заповедников следует понимать нормативно установленные правила, касающиеся охраны и использования природных комплексов и объектов, включая землю, недра, воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир, воздушное пространство в пределах заповедников, а также собственности и целевого назначения этих природных комплексов и объектов. Заповедный режим нарушать естественный ход природных процессов, протекающих на территории заповедников и заповедных зон национальных парков56.

Таким образом, природная территория рассматривается в научной литературе как особый комплексный объект правового регулирования.

Данный вывод, как представляется, вытекает также из соответствующих положений законодательства57. При этом территория может обладать правовым режимом58.

Институты экологического права / Рук. авт. кол., отв. ред. С.А. Боголюбов. М., 2010. С. 224.

Комментарий к Федеральному закону от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»

(постатейный) / Отв. ред. О.Л. Дубовик. Подготовлен для системы «Консультант Плюс». 2010.

Зозуля В.В. Правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков: дис....

канд. юрид. наук. М., 2006. С. 9.

В преамбуле Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» отмечается, что особо охраняемые природные территории - это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона «Об охране озера Байкал», Байкальская природная территория - территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него.

В главе III Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» предусматриваются положения относительно правового режима территорий традиционного природопользования. В указанной главе, в частности, предусматривается, что правовой режим территорий традиционного природопользования Вместе с тем следует отметить, что понятия «территория» и «земля»

имеют тесную взаимосвязь в качестве объектов правового регулирования59. В научной литературе существует несколько подходов к соотношению указанных научных категорий. По мнению Ю.Г. Барсегова, «земля и территория, разумеется, не одно и то же. Они отождествлялись в эпоху разграничены. И если использовать старую терминологию, то можно говорить о dominium publicum — государственно-правовой собственности социалистического государства на землю, но не на государственную территорию»60. Как отмечает М.М. Бринчук, «земля – это территория государства, предел его суверенной власти»61. По мнению Е.А. Галиновской, «… земля имеет значение территории расселения людей (земли населенных пунктов) …»62.

Таким образом, анализ законодательства и научной литературы не позволяет четко разграничить понятия «территория» и «земля» в качестве устанавливается положениями о территориях традиционного природопользования, утвержденными соответственно уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления с участием лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей. Земельные участки и другие обособленные природные объекты, находящиеся в пределах границ территорий традиционного природопользования, предоставляются лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 11 Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»).

Например, согласно Конституции Российской Федерации, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1 статьи 9 Конституции Российской Федерации). В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации дано толкование понятия «основа жизни и деятельности». В частности в Постановлении отмечается, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов Российской Федерации и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.).

Барсегов Ю.Г. Территория в международном праве. М. 1958. С. 63.

Бринчук М.М. Экологическое право: учебник. М., 2010. С. 414.

Галиновская Е.А. Применение земельного законодательства: проблемы и решения: научно-практическое пособие. М. 2012. С. 49.

объектов правового регулирования. Однако представляется, что приведенные позиции ученых не являются взаимоисключающими. Признавая, что понятия «земля» и «территория» не являются равнозначными, следует также признать, что земля иногда может рассматриваться в значении территории.

законодательстве63, научной литературе64 и является устоявшимся. Однако легальное определение данного термина в законодательстве отсутствует. При этом в эколого-правовой науке существует достаточно много подходов к определению содержания рассматриваемого понятия. Рассмотрим некоторые из них.

Как отмечает С.А. Боголюбов, правовой режим земель определяется совокупностью правил их использования и включения в гражданский оборот, Например, «деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;» (пункт части 1 статьи 1 ЗК РФ). «Дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;» (пункт 10 части 1 статьи 1 ЗК РФ). «Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон» (часть 12 статьи 9 ГрК РФ). «В границы охотничьих угодий включаются земли, правовой режим которых допускает осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства» (часть 1 статьи 7 Федерального закона от 24.07.2009 № 209ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3735).

См., например, Аксененок Г.А. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения // Сельское хозяйство и право в СССР. М., 1977; Анисимов А.П. Теоретические основы правового режима земель поселений в Российской Федерации: автореф. дис.... докт. юрид. наук. Саратов, 2004; Балезин В.П.

Основные проблемы правового режима земель сельских населенных пунктов: автореф. дис.... д-ра юрид.

наук. М., 1972; Балезин В.П. Правовой режим земель городской застройки: дис. … канд. юрид. наук. М., 1960; Бедова Е.С. Правовой режим земель населенных пунктов: автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2012;

Боголепов Р.Д Правовой режим земель промышленного и транспортного назначения: автореф. дис.. канд.

юрид. наук. М., 1964; Евтихеев И.И. Регулирование земельных отношений в городах. Горки. 1929;

Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов. М., 1976; Галиновская Е.А. Применение земельного законодательства: проблемы и решения: научно-практическое пособие. М., 2012; Земля и право: Пособие для российского землевладельца / Рук. авт. кол-ва. и отв. ред. С.А. Боголюбов. М. 1997; Золотова О.А.

Правовой режим земель охранных зон: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2013; Иконицкая И.А.

Земельное право Российской Федерации. М. 1999; Краснов Н.И. Теоретические основы правового режима земель специального назначения в СССР: автореф. дис.... докт. юрид. наук. М., 1966; Крассов О.И. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическое право. 2003. № 1; Лисина Н.Л. Правовой режим земель поселений: автореф. дис. … канд. юрид. наук М., 2003; Минаева А.А. Понятие «правовой режим земель» и его значение в земельном праве // Правовые вопросы недвижимости. 2005. № 1; Минина Е.Л.

Разрешенное использование земельных участков: вопросы установления и изменения // Журнал российского права. 2012. № 1. С. 62 – 67; Общая теория советского земельного права. Под. ред. Н.А. Сыродоева. М. 1983;

Сиваков Д.О. Правовой режим земель водного фонда: дис. … канд. юрид. наук. М., 2004; Тарасенко О.В.

Правовой режим земель транспорта. М., 2009; Трифонов А.С. Гражданско-правовой режим земель промышленности: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006; Умеренко Ю.А. Некоторые проблемы правового режима земель запаса // Современное право. 2012. № 7. С. 74 – 79; Фаткуллина Д.Ф. Правовой режим земель природоохранного назначения: дис. … канд. юрид. наук. М., 2006.

законодательством, законодательством о недрах, и распространяется на земли определенной категории65.

А.К. Голиченков определяет правовой режим земель как систему совокупность правовых норм, регулирующих отношения по использованию и охране земель той или иной категории; б) состав субъектов прав на земли данной категории; в) порядок возникновения и прекращения прав и обязанностей субъектов прав на земли данной категории; г) санкции за нарушение правовых норм, регулирующих отношения по использованию и охране земель той или иной категории; П.р.з. определяется исходя из их разрешенного использования66.

По мнению О.И. Крассова, правовой режим земель (всех земель, отдельных категорий и их видов) представляет собой определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель, выражающееся в правах и обязанностях лиц, использующих назначения земель, зонирования, ограничения прав, публичных сервитутов и установления разрешенного использования67.

Тогда как И.А. Иконицкая рассматривает правовой режим земель как установленное нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле68.

Значительный вклад в исследование правового режима земель внесен Н.И. Краснов71.

Земля и право: Пособие для российского землевладельца / Рук. авт. кол-ва. и отв. ред. С.А. Боголюбов. М.

1997. С. 34 - 35.

Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов. М., 2012. С. 299.

Крассов О.И. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическое право. 2003. № 1.

Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М., 1999. С. 181.

По мнению Е.А. Галиновской, целый ряд земельных отношений (заключение и исполнение договоров, направленных на переход прав на земельные участки, налогообложение земель, др.) может быть реализован только в отношении земельного участка72. Земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами (статья 11.1 ЗК РФ). Важно отметить, что не все ученые соглашаются с таким определением земельного участка73. Однако в данном случае считаем целесообразным руководствоваться действующими нормами права.

Исследование правового режима земельных участков нередко входит в предмет научных исследований74, однако позиции ученых относительно По мнению Г.А. Аксененка, определить правовой режим любой категории земель - это значит, во-первых, дать понятие этих земель как объекта данного земельного отношения, во-вторых, определить круг землепользователей этих земель, установить их права и обязанности, в-третьих, выявить порядок государственного управления этими землями и, наконец, в-четвертых, указать на те формы и меры ответственности, которые определены законом для пользователей (Аксененок Г.А. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения // Сельское хозяйство и право в СССР. М. Юрид. лит. 1977. С. 55.).

По мнению И.И. Евтихеева, при общем правовом основании - государственной собственности на землю существуют разные, не совпадающие по объему земельные режимы для отдельных разрядов земель. Под земельным режимом понимается статус прав и обязанностей органов земельного управления в отношении данного разряда земель, то есть выполнение органами земельного управления основных функций административной, юрисдикционной и нормативной (Евтихеев И.И. Регулирование земельных отношений в городах. Горки, 1929. С. 1.).

По мнению Н.И. Краснова, под правовым режимом государственного земельного фонда следует понимать установленный нормами советского права порядок должного поведения по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства, права землепользования и правовой охраны, направленный на обеспечение ее рационального использования как всеобщего условия труда и основного (главного) средства производства (Земельное право / Под ред. Г.А. Аксенёнка. М., 1969. С. 250.).

Галиновская Е.А. Применение земельного законодательства: проблемы и решения: научно-практическое пособие. М., 2012. С. 61.

По мнению О.И. Крассова, «Нарушение земель часто связано с вторжением в подземное пространство, в недра. В одних случаях право не признает такие действия, как пользование недрами, в других рассматривает как недропользование. Поэтому требуется получить лицензию на право пользования недрами, оформить горный или геологический отвод. Нарушение земель приводит к тому, что с позиций права земная поверхность на участке уничтожается, например, при добыче полезных ископаемых открытым способом, строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, например подземных торговых комплексов, подземных гаражей и т.п. В связи с этим вряд ли оправданно использование термина «поверхность» в рассматриваемом правовом понятии» (Крассов О.И. Земельный участок - основа понятийного аппарата земельного права // Экологическое право. 2011. № 4. С. 4 - 12.).

См., например, Анисимов А.П., Мелихов А.И. Правовой режим земельных участков. Новый межотраслевой подход к соотношению норм гражданского и земельного права. // Право и экономика. 2008.

№ 12; Бандорин Л.Е. Разрешённое использование земельных участков: дис. … канд. юрид. наук. М., 2011;

Бугров Д.С. Правовой режим земельных участков как недвижимого имущества: дис. … канд. юрид. наук.

Саратов, 2004; Герасин С.И. Правовой режим земельных участков и расположенных на них иных объектов недвижимости // Государство и право. 2006. № 5. С. 118 – 123; Кичигин Н.В., Леонтьев А.Е. Правовой режим земельных участков, расположенных в границах водоохранных зон и прибрежных защитных полос // Экологическое право. 2007. № 4; Крамкова Т.В. Гражданско-правовой режим земельного участка: дис. … содержания правового режима земельных участков также не обладают единообразием75.

Расходятся также позиции ученых в части элементов правового режима земельных участков. Например, Л.Е. Бандорин обосновал положение, согласно которому разрешённое использование земельных участков является исходным и неотъемлемым элементом правового режима земельных участков76. Тогда как по мнению А.А. Минаевой, основной и обязательный элемент правового режима земельного участка составляет правоотношение собственности77.

Позиция О.И. Крассова заключается в том, что термин «земли» является родовым по отношению к термину «земельный участок», и, естественно, они взаимосвязаны78. При этом с момента образования земельного участка он не утрачивает свойств земли как природного объекта и природного ресурса. Это связано с тем, что на земельный участок распространяются положения земельного законодательства о рациональном использовании и об охране земель79. Однако именно с момента образования земельный участок канд. юрид. наук. М. 2006; Минаева А.А. Правоотношение собственности как основной и обязательный элемент правового режима земельного участка // Экологическое право. 2005. № 6.

Позиция М.Г. Пискуновой заключается в том, что правовой режим земельного участка определяется:

оборотоспособностью (ст. 129 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 27 ЗК РФ, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ); категорией земли - ее целевым назначением (ст. ст. 1, 7 ЗК РФ, Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения); разрешенным использованием участка (ст. ст. 1, 7 ЗК РФ);

территориальной зоной и градостроительным регламентом (для земель поселений) (ГрК РФ, ст. 85 ЗК РФ) (Пискунова М.В. Кадастр - всему голова // Бизнес-адвокат. 2003. № 24. Режим доступа: система «Консультант Плюс».). Д.С. Бугров, отмечает, что правовой режим земельных участков необходимо определять и раскрывать в соответствии с установленными земельным законодательством категориями земель. Правовой режим земельных участков раскрывается как самостоятельный комплексный институт права, как совокупность правовых норм в области использования и охраны земель. Одним из важнейших признаков (критериев) правового режима земельных участков является их основное целевое назначение, предусмотренное в соответствии с особенностями категорий земель (Бугров Д.С. Правовой режим земельных участков как недвижимого имущества: дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004.). По мнению Д.В. Козлова, к правовому режиму земельных участков как частноправовой категории относятся: межевание (установление границ) и кадастровый учет земельных участков как объектов земельных и гражданских отношений; круг обладателей вещных и обязательственных прав на земельные участки, их права и обязанности; гражданско-правовая ответственность за нарушение законодательства (Козлов Д.В.

Совокупный (комплексный) правовой режим земельных участков // Система ГАРАНТ. 2012.).

Бандорин Л.Е. Разрешённое использование земельных участков: дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 42.

Минаева А.А. Правоотношение собственности как основной и обязательный элемент правового режима земельного участка // Экологическое право. М. 2005. № 6.

Крассов О.И. Земельный участок - основа понятийного аппарата земельного права // Экологическое право.

2011. № 4. С. 4 - 12.

«Образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим становится объектом имущественного оборота80. С момента образования соответствующей категории земель, в границах которой расположен такой земельный участок.

Кроме того, именно правовой режим земель, а не земельных участков, определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ). Следует подчеркнуть, что виды разрешенного использования устанавливаются в отношении земельных участков81. Таким образом, правовой режим земель определяется, в том числе исходя из вида разрешенного использования земельного участка.

«собственность на землю», регулируется право собственности на земельные «собственность на землю» включает в себя понятие «собственность на земельные участки».

Таким образом, рассматривая в рамках настоящей диссертации значение зонирования территорий при определении правового режима земель, в содержание правового режима земель мы будем включать также правовой режим земельных участков. При этом территория, как и земельный участок, может иметь границы, определенные в соответствии с федеральными рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами» (пункт 6 статьи 11.9 ЗК РФ).

«К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства»

(пункт 1 статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации).

«градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства;» (пункт 9 статьи 1 ГрК РФ).

См., например, пункт 1 статьи 15 ЗК РФ, согласно которой, собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации.

законами. Однако территория не является объектом имущественного оборота.

Как отмечает Ю.А. Тихомиров, в последние годы и в отечественной науке и практике, и в зарубежной, и в международной науке и практике стали применяться понятия, которые близки к понятию «территория». Зоны свободной торговли, свободные экономические зоны, единое экономическое устойчивого сотрудничества и другие83. Данная позиция представляется международного права под зоной нередко понимается территория, в границах которой распространяется особый правовой режим84.

С учетом изложенного следует отметить, что научные категории «земля» и «территория» тесно связаны. Правовой режим земель в определенной мере влияет на правовой режим территории, равно как и правовой режим территории влияет на правовой режим земель. Указанные научные категории иногда отождествляются в законодательстве и научной литературе как объекты правового регулирования.

Правовое пространство и человек: монография / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Е.В. Пуляева, Н.И. Хлуденёва.

М., 2012. С. 13.

Например, зона чрезвычайной ситуации - это территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация (абзац 4 статьи 1 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.). Зона экстренного оповещения населения - это территория, подверженная риску возникновения быстроразвивающихся опасных природных явлений и техногенных процессов, представляющих непосредственную угрозу жизни и здоровью находящихся на ней людей (абзац 11 статьи 1 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»). Термин «жилая зона» означает специально обустроенную территорию, на которой применяются специальные правила дорожного движения и въезды на которую и выезды с которой обозначены соответствующими знаками (Конвенция о дорожном движении (заключена в г. Вене 08.11.1968) // Treaty Series. Volume 1732. New York: United Nations, 1999. P. 396 - 587.). Водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира (часть 1 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации от 03.06. № 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381 (далее – ВК РФ)).

§ 3. Особенности зонирования территорий в Великобритании, Германии и США Как отмечает С.А. Боголюбов, необходимость активизации усилий по охране окружающей среды, вхождение нашей страны в европейский, общечеловеческий дом предполагают: учет, анализ и использование узловых правовых достижений, наработанных мировой цивилизацией; непредвзятое сопоставление их с оправдавшими себя в нашей стране традиционными формами природопользования; поиск и разработку путей преодоления трудностей, связанных с психологическим, политическим, экономическим, культурным состоянием и уровнем населения, с отсутствием готового аппарата и механизма исполнения85. Таким образом, представляется зонировании территорий в зарубежных странах.

В литературе отмечается, что гипотетически существуют две технологии регулирования - одностадийная технология и двустадийная технология.

Одностадийная технология - это когда в генеральном плане содержится «все»

градостроительное зонирование с градостроительными регламентами.

землепользования и застройки с градостроительными регламентами86. Для целей анализа были выбраны страны, в которых также как и в России применяется двустадийная технология.

тенденции к децентрализации государственной власти с одновременным Боголюбов С.А. Экологическое право: учебник для вузов. М., 2001.С. 254.

Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М., 2010.

сохранением сильной роли центра приобретают особое значение меры по развитию местного самоуправления87.

Территориальное устройство метрополий в Англии предусматривает муниципальных районных совета в Лондоне и 36 муниципальных районных советов в 6 других метрополиях. Кроме этого существует 39 графств, не имеющих статуса города, в каждом из которых есть совет графства. На территории этих 39 графств имеется 296 районных советов88.

В Великобритании основными законодательными актами по вопросам территориального планирования являются: Закон городского и сельского планирования 1990 года; Закон планирования в отношении памятников и заповедников 1990 года; Закон планирования в отношении опасных веществ 1990 года; Закон планирования и возмещения убытков 1991 года89.

Как отмечает Стивен Батлер, в Англии вопросы городского развития находятся в ведении Департамента окружающей среды при Министерстве окружающей среды. На местном уровне в Англии используется система планов городского развития, состоящих из двух частей. Первая часть – это «структурный план», который разрабатывается как обязательный документ для каждого графства. Вторая часть – это «местный план», который с недавних пор должен обязательно разрабатываться для всех территорий Англии.

Кэмерон Блэкхолл указывает на то, что власти графства несут ответственность за подготовку структурного плана, а также плана полезных ископаемых и плана размещения отходов на территорию всего графства.

Местные планы должны быть подготовлены каждым из районов и представляют собой конкретизацию структурных планов. Структурный план принимается советом графства, местный план принимается советом района90.

Децентрализация управления в зарубежных государствах / Под ред. А.Н. Пилипенко. М., 2009. С. 84.

Батлер Стивен. Указ. соч. С. 19.

Spatial Planning Systems in Western Europe // Gerhard Larsson Royal Institute of Technology. Stockholm.

Sweden. 2006. Р. 256.

Planning law and practice – 2nd edn / Blackhall, J Cameron. London.Sydney. 2000. Р 24.

Структурный план представляет собой не план землепользования, а стратегический план, в котором излагается стратегия развития с отдельными картографическими материалами или без них. Местный план также содержит подробное изложение стратегии развития и обычно сопровождается картой («картой предложений»). Ни в каком из планов нет функционального зонирования91. Следует отметить, что в России документы территориального функциональных зон92.

Также важно отметить, что ни один из планов не дает права на застройку. В планах содержатся разъяснения по процедурным вопросам, но для принятия решения по выдаче планировочных согласований также используются другие правовые документы, например, государственные циркуляры. Такая система предоставляет заявителям значительную свободу, но не гарантирует определенности. Как следствие этого, большое количество решений, принятых на местном уровне, приводит к обжалованию их у государственного секретаря штата93.

Приведенное положение является принципиально важным, поскольку в представляет собой консолидированную выписку из нескольких источников открытой информации, в том числе из правил землепользования и застройки (далее - ПЗЗ) в части видов разрешенного использования, предельных параметров использования объектов недвижимости и т.п.) или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов), заявителю выдается разрешение на строительство (часть 1 статьи 51 ГрК РФ).

Батлер Стивен. Указ. соч. С. Карту функциональных зон содержат: 1) схемы территориального планирования муниципального района (пункт 4 части 1 статьи 19 ГрК РФ); 2) генеральный план поселения (пункт 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ); 3) генеральный план городского округа (пункт 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ).

Батлер Стивен. Указ. соч. С. 19.

В Великобритании планировочная администрация графства должна подтвердить соответствие документа градостроительного зонирования (местного плана) документу территориального планирования (структурному плану). Расхождения по этому вопросу должны быть урегулированы министром окружающей среды, который может обязать произвести ревизию несоответствие не удалось (или по каким-либо причинам невозможно) устранить, то местный план вступает в юридическую силу, которая в этом случае оказывается более высокой, чем сила структурного плана. Это положение было закреплено Актом по жилью и планировке от 1986 г.

Министр окружающей среды не отвечает непосредственно за утверждение местных планов, однако копии этих документов должны обязательно ему направляться, кроме того, министр обладает властью по своему усмотрению запросить тот или иной местный план для специального рассмотрения. В соответствующий доклад.

Местная администрация, познакомившись с докладом, может сделать рекомендованные инспектором исправления или отвергнуть их. Возникшие разногласия должны быть урегулированы министром по государственному контролю (см.: Wade H.W.R. Administrative Law. P. 183)94.

необходимо получить планировочное разрешение (отвод). Рассмотрение заявок на отвод производится на основании Планов развития, в которых определена градостроительная стратегия для каждого участка городской территории. Начиная с 1986 г. проводится в жизнь идея «гибкого планирования», согласно которой планировочное разрешение (planning Цит. по: Градорегулирование: Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости. Рук. авт. кол-ва. Э.К. Трутнев. М., 2008. С. 252 – 253.

permission) – отвод участка земли – может предусматривать не один, а несколько видов использования95.

Государственная власть в Германии имеет трехуровневую структуру:

Bund (федеральный уровень), Laender (уровень земель) и Staedte und Gemeinden (муниципальный уровень). В Германии 16 Laender, из которых три имеют статус Stadtstaaten (города-земли). Это Берлин, Бремен и Гамбург96.

Как отмечает Стивен Батлер, «на уровне местных органов власти (предварительный) и Bebauungsplan (правовой). При подготовке того и другого типа местных планов один месяц отводится для их обсуждения муниципалитета и не может противоречить планам более высокого уровня. В плане территория муниципалитета делится на категории землепользования.

Он служит базой для подготовки Bebauungsplan, подлежит к исполнению на землевладельцев.»97.

О.Е. Медведева акцентирует внимание на том, что в ФРГ федеральный закон обязывает муниципалитеты разрабатывать для отдельных участков муниципальных территорий планы застройки, в которых устанавливаются характеристики застройки (тип, способ строительства, земельные площади, отводимые под улицы, школы, детские сады и др., в общей сложности критериев).

Почти все земельные участки на территории Германии учтены в плане использования площадей соответствующего муниципалитета и отнесены к сельскохозяйственным угодьям, лесам, пустошам и т.д. Если какой-либо Крашенинников А.В. Градостроительное развитие жилой застройки: исследование опыта западных стран.

М., 2005. С. 45.

Батлер Стивен. Указ. соч. С. 22.

Батлер Стивен. Указ. соч. С. 23.

находящийся на территории, предназначенной для строительства, то это еще не дает права владельцу данного земельного участка на его застройку. Такое право возникает только после составления муниципалитетом плана застройки, который подробно регламентирует допустимые характеристики будущей застройки. На его основе владелец земельного участка может подать заявку на строительство, которая будет удовлетворена в случае ее соответствия законодательным положениям в области строительства и планирования98.

В Германии выполнение законов о регулировании использования земли с одной стороны носит довольно жесткий характер, а с другой стороны дает возможность применять установленные директивы, руководствуясь здравым смыслом, исходя из общих ценностных критериев, сформулированных обществом. Так, для многих «старых» территорий застройки, например исторических центров городов, не существует планов застройки. В этом случае строительство разрешается без плана застройки, но строительный проект должен отвечать требованиям плана использования площадей и соответствовать стилю местности по своему типу застройки и способу будущего использования. Соответствие этим требованиям устанавливается в ходе проверки при выдаче разрешения на строительство.

В наиболее общем виде это правило сформулировано в постановлении правительства земли Саксония, где говорится, что «принципы плана строительства, носят рекомендательный характер и должны включаться в решения о директивном планировании строительства как материал к размышлению. Эти цели и принципы земельного планирования призваны увеличить приток инвестиций благодаря тому, что они обрисовывают поле принятия решений об осуществлении инвестиционных проектов и тем самым Оценка стоимости недвижимости. Грибовский С.В., Иванова Е.Н., Львов Д.С., Медведева О.Е. М., 2003.

С. 407-408.

обеспечивают надежность планирования. Параллельно с этим должна учитываться потребность в долгосрочном сохранении рабочих мест»99.

Важная черта местного самоуправления США – его организационная и зонирования территорий в США необходимо отметить, что в большинстве штатов имеется два уровня местных органов власти: города и округа. Округа занимают территорию всего штата, но в городах у них практически нет полномочий по регулированию землепользования101.