«РАЗВИТИЕ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ ОХРАНОЙ ТРУДА ...»

1

Открытое акционерное общество

«Всероссийский центр уровня жизни»

На правах рукописи

ДУБОВЕЦ ДЕНИС СЕРГЕЕВИЧ

РАЗВИТИЕ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ

ОХРАНОЙ ТРУДА

08.00.05 – экономика и управление народным хозяйством (экономика труда) Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор Б. Г. Збышко Москва –

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ

МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ ОХРАНОЙ ТРУДА В

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ……………………………..... Особенности категориально-понятийного аппарата в сфере 1. охраны труда и его трансформация в процессе реформирования………………………………………………… Нормативно-правовое обеспечение управления охраной 1. труда в условиях Российского Федерализма………………….. Организационно-информационное и статистическое 1. обеспечение управления охраной труда……………………….. Охрана труда как система сохранения жизни и здоровья 1. работников в процессе трудовой деятельности………………..

ГЛАВА 2 ОСОБЕННОСТИ И ПРОБЛЕМЫ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ОХРАНОЙ

ТРУДА (НА ПРИМЕРЕ СЕВЕРНЫХ ТЕРРИТОРИЙ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ) …………………………….. Анализ особенностей и недостатков государственного 2. управления охраной труда……………………………………… Проблемы правового сопровождения государственного 2. управления охраной труда в условиях правоприменительной практики…………………………………………………………. Значение экономических и социальных механизмов 2. воздействия на объекты управления в существующей системе государственного управления охраной труда………..

ГЛАВА 3 ИССЛЕДОВАНИЕ И РАЗРАБОТКА МЕРОПРИЯТИЙ

НАПРАВЛЕННЫХ НА СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ОХРАНОЙ

ТРУДА…………………………………………………………… Совершенствование нормативно-правового обеспечения 3. государственного управления охраной труда в Российской Федерации……………………………………………………….. Пути улучшения информационного и статистического 3. обеспечения государственного управления охраной труда….. Новый подход к реализации экономического и социального 3. механизмов стимулирования деятельности работодателей по обеспечению безопасных условий труда в организациях……. ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………............. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ…………………… ПРИЛОЖЕНИЯ…………………………………………………………….

ВВЕДЕНИЕ

Рыночные преобразования, в результате которых происходит изменение структуры собственности и форм хозяйствования в России, коренным образом повлияли на социально-трудовые отношения в целом и сферу охраны труда в частности. Показатели смертности, в том числе от предотвратимых причин, в Российской Федерации намного превышают аналогичные показатели ведущих Европейских стран.

Отставание в современных технологиях, старение и износ основных фондов в организациях большинства отраслей экономики негативно сказывается на показателях производственного травматизма и профессиональной заболеваемости.

Применение вахтового метода организации работ в районах крайнего Севера и приравненных к ним местностях также накладывает негативный отпечаток на показатели смертности работающего населения. Из-за частой смены климатических поясов, частой перемены традиционного образа жизни смертность работающих вахтовым методом значительно превышает показатели смертности оседлого работающего населения.

Особую тревогу вызывает состояние системы управления охраной труда в период экономического кризиса, в связи с которым зафиксировано уменьшение расходов на мероприятия, связанные с созданием безопасных условий труда со стороны работодателей. Участились случаи сокрытия травматизма, в том числе с летальным исходом. Имеют место случаи незаконного удлинения периода вахтовой работы, а также несвоевременность выявления профессиональных заболеваний работников.

Актуальность темы исследования обуславливается тем, что, несмотря на определенные успехи последних лет, среди которых можно назвать: снижение показателей производственного травматизма, увеличение количества рабочих мест, прошедших процедуру аттестации по условиям труда, увеличение количества работников, прошедших обучение по охране труда, по-прежнему остается множество нерешенных вопросов, связанных с государственным управлением охраной труда и некоторые из них носят системный характер.

Так, по данным Роструда за 2012 год в России был выявлен и расследован в установленном порядке 1 321 сокрытый несчастный случай на производстве, включая 338 несчастных случаев со смертельным исходом. Количество выявленных сокрытых несчастных случаев со смертельным исходом ежегодно составляет около 10% от общего числа пострадавших со смертельным исходом.

По данным Росстата в период с 2002 по 2012 год удельный вес числа работников, занятых во вредных условиях труда, увеличился с 19,2% до 31,8% и продолжает расти. В целом экономические потери и издержки, связанные с состоянием условий труда в Российской Федерации, по различным оценкам в 2012 году составили около 1,55 трлн. рублей.

В сложившихся условиях существенно возрастает роль управления охраной труда, поиск путей снижения производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, сохранения жизни и здоровья наемных работников, что и предопределило выбор темы настоящего исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросам регулирования социально-трудовых отношений, включая управление сферой охраны труда, посвящено значительное число работ как отечественных ученых и практиков, так и зарубежных.

Проблемы формирования и развития социально-трудовых отношений, управления охраной труда, а также научное обоснование теоретикометодологических основ регулирования, поиска путей повышения экономической и социальной эффективности содержатся в трудах отечественных ученых и практиков: Н.Р. Абрамова, Ф.И. Габдрахманова, В.Н. Говоркова, А.А. Гудкова, Г.П. Дегтярева, А.М. Елина, Б.Г. Збышко, А.Ф. Зубковой, Н.Н. Карнауха, Р.А. Короля, Н.К. Кульбовской, В.Г. Макушина, Н.Н. Новикова, В.Г. Павлюченко, Н.П. Пашина, В.Д. Роика, О.Н. Русака, А.Л. Сафонова, А.П. Соловьева, Ю.Г. Сорокина, В.В. Трумеля, А.В. Тудоса, Г.З. Файнбурга, Л.П. Шарикова, В.Н. Шлыкова и др.

Определенный вклад в развитие правовых основ рыночных механизмов управления охраной труда в России, обобщения международного опыта страхования профессиональных рисков внесли зарубежные ученые и практики:

П. Дорман, Э. Оути, Б. Пабст, В. Рикке, Д. Томанек, В. Хусберг, Б. Шуберт и др.

посвященных проблемам охраны труда, страхования жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, а также продолжающиеся исследования этой тематики в ведущих научно-исследовательских институтах Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, отраслевых и региональных государственных научных и образовательных учреждениях, еще в недостаточной степени разработаны проблемы улучшения условий труда, снижения производственного травматизма и профессиональной заболеваемости как в теоретическом, так и в практическом аспектах.

Объектом диссертационного исследования является система управления охраной труда на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Предметом диссертационного исследования является социальноэкономический механизм управления охраной труда в условиях формирования и развития рыночных отношений в Российской Федерации.

совершенствования механизма управления охраной труда.

Основные задачи исследования. В соответствии с поставленной целью в диссертации поставлены и решены следующие задачи:

- исследованы теоретические основы формирования и развития механизма управления охраной труда в Российской Федерации;

- проведен анализ нормативно-правового, информационно-статистического и социально-экономического обеспечения управления охраной труда;

- исследовано состояние условий и охраны труда в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации, с определением основных тенденций и региональных особенностей;

- рассмотрены показатели, характеризующие состояние управления охраной труда и факторы, ее обуславливающие на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;

- изучены подходы к определению экономических и социальных последствий производственного травматизма и профессиональной заболеваемости для общества, государства, работодателей, работников и их семей;

совершенствованию механизма управления охраной труда.

исследования послужили: фундаментальные научные подходы, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых; положения конвенций и рекомендаций Международной организации труда; основные положения Конституции Российской Федерации, Трудового кодекса Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и других субъектов Российской Федерации и иные нормативные правовые акты, обеспечивающие регулирование социально-трудовых отношений в сфере охраны труда; научные разработки и результаты научных исследований НИИ труда и социального страхования, ФГБУ «ВНИИ охраны и экономики труда» Минтруда России, ОАО «Всероссийский центр уровня жизни», публикации в научных и периодических изданиях.

сравнения, обобщения, систематизации, логики, теоретико-методологического анализа, а также социологические методы, методы экспертных оценок, обобщения и представления информации.

Информационно-эмпирической базой исследования явились материалы Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, Федеральной службы по труду и занятости, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Департамента труда и занятости населения Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, официальные источники статистической информации, публикуемые Федеральной службой государственной статистики. В ходе исследования использовались материалы международных, всероссийских и региональных научно-практических конференций, семинаров и круглых столов, посвященных проблемам управления охраной труда, а также собственные исследования, результаты которых опубликованы в периодической печати, ведомственные отчеты и данные.

Научная новизна диссертации состоит в обосновании предложений по развитию и совершенствованию механизмов управления охраной труда.

Наиболее существенные результаты, полученные лично автором и определяющие научную новизну исследования, состоят в следующем:

Впервые раскрыты различия подходов к вопросам охраны труда социальных партнеров с позиций категорий качества, количества и меры.

2. Предложены и обоснованы формулировки понятий: «трудовая деятельность», «государственная политика в области охраны труда», «государственное управление охраной труда».

3. Составлена и обоснована структура охраны труда, как системы сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности с установлением иерархии мероприятий ее определяющих.

4. Разработана и обоснована примерная модель системы управления охраной труда на региональном уровне с учетом результатов проведенного анализа системы управления охраной труда в Северных субъектах Российской Федерации и Руководства по системам управления охраной труда МОТ-СУОТ 2001/ILO-OSH-2001.

5. Выработаны и обоснованы предложения по совершенствованию механизма управления охраной труда, включающие:

1) совершенствование нормативного правового регулирования;

2) создание органов управления, координирующих процесс реализации государственной политики в сфере охраны труда;

3) разработку единой методики оценки ущерба от производственного травматизма и профессиональной заболеваемости;

4) создание автоматизированной информационной системы «Состояние условий и охраны труда в Российской Федерации».

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что в диссертации впервые раскрыты различия подходов к вопросам охраны труда социальных партнеров с позиций категорий качества, количества и меры, предложены и обоснованы формулировки понятий: «трудовая деятельность», «государственная политика в области охраны труда», «государственное управление охраной труда», составлена и обоснована примерная структура охраны труда как системы сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности с установлением иерархии мероприятий ее определяющих, разработана и обоснована примерная модель системы управления охраной труда на региональном уровне с учетом результатов проведенного анализа системы управления охраной труда в Северных субъектах Российской Федерации и Руководства по системам управления охраной труда МОТ-СУОТ 2001/ILO-OSH-2001, выработаны и обоснованы предложения по совершенствованию механизма управления охраной труда, включающие:

совершенствование нормативного правового регулирования, создание органов управления, координирующих процесс реализации государственной политики в сфере охраны труда, разработку единой методики оценки ущерба от производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, создание автоматизированной информационной системы «Состояние условий и охраны труда в Российской Федерации».

Результаты исследования использовались при разработке документов нормативного и программного характера, определяющих совершенствование системы государственного управления охраной труда в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре: Закона автономного округа от 27.05.2011 № 57-оз «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа – Югры отдельными государственными полномочиями по организации сбора и обработки информации о состоянии условий и охраны труда у работодателей и по обеспечению методического руководства работой служб охраны труда в организациях», Ведомственной целевой программы «Улучшение условий и охраны труда в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре на 2013-2015 годы», утвержденной распоряжением Департаментом труда и занятости населения автономного округа от 29.12. №395-р, а также государственной программы «Содействие занятости населения на 2014-2020 годы», одной из подпрограмм которой является подпрограмма «Улучшение условий и охраны труда на 2014-2020 годы», утвержденной постановлением Правительства автономного округа от 09.10.13 №409-п, постановления Правительства автономного округа от 06.02.2004 № 20-п «Об образовании Межведомственной комиссии по охране труда при Правительстве Ханты-Мансийского автономного округа – Югры», постановления Правительства автономного округа от 06.06.2005 № 104-п «О смотре – конкурсе на лучшую организацию работы в области охраны труда и регулирования социальнотрудовых отношений», постановления Правительства автономного округа от 04.08.2005 №146-п «Об утверждении Положения о формировании банка данных обучающих организаций по охране труда, расположенных на территории ХантыМансийского автономного округа – Югры», постановления Правительства автономного округа от 21.01.2012 №15-п «Об уполномоченном исполнительном органе государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа – Югры по осуществлению контроля за осуществлением органами местного самоуправления муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа – Югры переданных отдельных полномочий по государственному управлению охраной труда»;

Результаты исследования послужили основой разработки и внедрения автоматизированной информационной системы «Состояние условий и охраны труда в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре».

Ряд предложений был направлен в федеральные органы исполнительной власти (Минздравсоцразвития России, Минтруда России) для учета при внесении изменений в законодательство Российской Федерации: ст.216 Трудового кодекса Российской Федерации, п. 2 ст. 26_3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», и проект Федерального Закона о внесении изменений в ст. 5.27.

Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, кроме того отдельные материалы были использованы при рассмотрении законопроекта «Об охране труда Республики Беларусь».

законотворческой деятельности, обучения по охране труда, а также в обучающем процессе среднего и высшего профессионального образования в рамках предметных дисциплин: «Нормативно-правовое регулирование безопасности труда», «Менеджмент безопасности труда и охраны здоровья работников», «Экономико-правовое регулирование социально-трудовых отношений», «Экономика труда», «Основы управления персоналом», «Управление персоналом», «Организация труда персонала», «Управление проектами» и других.

Апробация и внедрение результатов исследования.

Отдельные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на международных конгрессах «Безопасность и охрана труда» (Москва 2007, 2008 и 2010 г.), I Всероссийском съезде специалистов по охране труда (Москва 2007 г.), Семинаре-совещании на тему «Вопросы охраны труда работников, занятых на предприятиях с вредными и (или) опасными условиями труда; профилактика и своевременное выявления профессиональных заболеваний» (Саратов, 2010 г.), Межрегиональной научно-практической конференции по вопросам охраны труда и безопасности жизнедеятельности человека на тему: «Государственное управление охраной труда в субъектах Российской Федерации: практика, опыт, проблемы, пути решения» (ХантыМансийск, 2013 г.) а также на Конференциях и семинарах-совещаниях, проводимых в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре по вопросам охраны труда.

Внедрение результатов исследования в практику управления охраной труда подтверждено документально.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕХАНИЗМА

УПРАВЛЕНИЯ ОХРАНОЙ ТРУДА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Особенности категориально-понятийного аппарата в сфере охраны труда и его трансформация в процессе реформирования организаций, по вопросам социально-трудовых отношений, в том числе и вопросов охраны труда, связано с выделением на эти цели определенных ресурсов. Основными ресурсами, используемыми организацией являются: люди (человеческие ресурсы), капитал, материалы, технология и информация.1 Для количественного измерения данных ресурсов обычно используют денежный эквивалент, т.е. показатель, характеризующий затраты работодателей на эти цели.

философских категорий качества, количества и меры, можно отметить, что категориальным структурам, приобретающим в современных условиях все большее значение.

Переход России от плановой к конкурентной модели экономики повлек за собой серьезные изменения в социально-трудовых отношениях. За годы (бизнесменов), которые заменили государство, выступавшего до этого в качестве единственного работодателя. Предпринимательство как форма проявления общественных отношений нацелено, как правило, на получение прибыли (дохода), измеряемого в денежных единицах, т.е. количественного показателя.

Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 2-е изд., испр. М., 1999.

С. 323.

У государства приоритетом выступают другие цели. Согласно ст. политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплата труда и другие (т.е. качественные показатели).

Количественный показатель – затраты на работника в социальном необходимости, но и давать возможность работнику развиваться духовно, воспроизводство населения, т.е. обеспечивать достойное качество жизни.

Вместе с тем, как свидетельствуют многие авторы, при освоении Северных территорий Российской Федерации работодатели далеко не всегда соблюдают должную «культуру освоения». Это касается не только использования природных ресурсов – отставания геологоразведочных работ, отработки в первую очередь нефтепромыслах – отсутствие надежных методов улавливания попутного газа, но и использования человеческого капитала. При этом они справедливо считают, что только жесткий контроль государства может заставить работодателей избавиться от психологии временщиков2.

Исходя из указанных выше расхождений в целях, у государства и бизнеса возникают определенные противоречия: целью бизнеса является извлечение максимальной прибыли и минимизация затрат на охрану труда, страхование жизни и здоровья трудящихся, т.е. количественных показателей, выраженных в деньгах. Целью государства является достижение качественных показателей:

продолжительность и качество жизни, трудоспособность населения. Для работников главной целью является получение достойной заработной платы в условиях минимального риска для жизни и здоровья, т.е. как количественных, так и качественных показателей.

Котырло Е.С. Человеческий капитал и экономическое развитие Российского Севера : Моногр. М., 2009. С. 299.

Для нахождения компромисса между сторонами социально-трудовых отношений, оперируя рассматриваемыми категориями, должна быть определена мера. В целях нахождения компромисса между сторонами социально-трудовых отношений в Российском законодательстве предусмотрен механизм социального партнерства.

Для определения меры в расходах работодателей на охрану труда рассмотрим два крайних варианта, условно приняв что:

- в первом варианте работодатель совсем не выделяет средств на обеспечение охраны труда работников, при этом экономия средств работодателя на охрану труда будет максимальна, данные средства можно будет расходовать на развитие производства, личное обогащения работодателя или другие цели, вместе с тем риск повреждения здоровья работников будет также максимален;

- во втором варианте работодатель будет направлять всю прибыль на обеспечение охраны труда, в данном случае риск повреждения здоровья работников будет минимален, при этом возможности работодателя по расходованию средств на развитие производства, личное обогащения работодателя или другие цели будут также минимальны.

Учитывая тот факт, что большинство работодателей, как уже было сказано выше, нацелены на получение прибыли (дохода), то можно предположить, что большинство из них будет стремиться к максимальной экономии средств на охрану труда, т.е. к первому варианту.

Ограничителем в данном случае может выступать только государство, которое в силу ст. 37 Конституции Российской Федерации обязано гарантировать право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. В устанавливающие минимальные требования по обеспечению охраны труда на производстве, а также нормативные правовые акты, регулирующие механизм их обеспечения, материальной заинтересованности их исполнения, привлечения к уголовной, административной, гражданско-правовой и материальной ответственности в случае нарушения установленных норм.

Вопрос заключается в том, какую финансовую нагрузку окажут на работодателей те или иные минимальные требования государства по обеспечению охраны труда на производстве и насколько они будут эффективными в вопросе обеспечения безопасности работников.

В случае, если эти требования окажутся избыточными, т.е. влекущими большие расходы относительно необходимых, то можно предположить, что работодатели либо начнут нарушать законодательство, либо эффективность их деятельности снизится, а соответственно ухудшатся экономические показатели государства в целом.

В противном случае, если эти требования окажутся недостаточными, т.е.

работодатели, даже выполняя законодательство, не смогут обеспечить безопасность работников на производстве, следовательно, ухудшатся социальные трудоспособного населения, рост количества инвалидов, детей сирот, рост количества социальных выплат и т.д.

В целях нахождения компромисса между сторонами трудовых отношений в Российском законодательстве предусмотрен механизм социального партнерства.

В соответствии со ст. 23 Трудового кодекса Российской Федерации социальное партнерство в сфере труда (социальное партнерство) – система работодателями (представителями работодателей), органами государственной власти, органами местного самоуправления, направленная на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений.

В Трудовом кодексе РФ в большинстве норм, затрагивающих интересы работников, предусмотрен механизм принятия нормативных правовых актов, с социально-трудовых отношений.

В соответствии с Федеральным законом от 01.05.1999 № 92-ФЗ «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений»3 Комиссия состоит из представителей общероссийских объединений профессиональных союзов, общероссийских объединений работодателей, Правительства Российской Федерации, которые образуют соответствующие стороны Комиссии. Основными целями Комиссии являются регулирование социально-трудовых отношений и согласование социально-экономических интересов сторон.

В результате согласования социально-экономических интересов сторон в данном механизме должно являться тем самым вариантом нахождения «меры» в вопросах нормативного правового регулирования вопросов социально-трудовых отношений, в том числе и вопросов охраны труда. Следует отметить, что значение структуры «качество – количество – мера» в сфере социально-трудовых отношений играет ведущую роль в принятии управленческих решений как на уровне каждой конкретной организации, так и на уровне государства в целом.

Конституция Российской Федерации предусматривает, что каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены.

Труд и здоровье людей охраняются государством. Нормы, содержащиеся в ст. 7 и 37 Конституции Российской Федерации, составляют конституционные основы охраны труда или, другими словами, принципы.

При этом ст.7 входит в главу 1 «Основы конституционного строя», а ст. 37 – в главу 2 «Права и свободы человека и гражданина» и согласно ст. 16 и Конституции не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией.

В развитии вышеуказанных Конституционных норм на первоначальном этапе своего становления правовая система обеспечения жизни и здоровья в процессе трудовой деятельности в Российской Федерации получила закрепление в ст. 17, 20, 21, 23, 24, 26, 27 Основ законодательства Российской Федерации об Российская газета. 1999. 12 мая. № 90.

охране здоровья граждан от 22.07.1993,4 в законе от 06.08.1993 № 5602-1 «Основы законодательства Российской Федерации об охране труда»5, Кодексе законов о труде Российской Федерации (в ред. закона Российской Федерации от 12.03. № 2502-1). Понятие «охрана труда» в Российской Федерации было юридически закреплено в законе Российской Федерации от 06.08.1993 № 5602-1 «Основы законодательства Российской Федерации об охране труда», в соответствии с которым под охраной труда понималась система обеспечения безопасности жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая правовые, мероприятия.

За истекшие 20 лет данное определение не претерпело существенных изменений, и в настоящее время понятие «охрана труда» закреплено юридически Трудовым кодексом Российской Федерации7 и определяется как система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационнотехнические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия.

Вместе с тем Н.К. Кульбовская в своей работе «Государственное управление охраной труда»8 обращает внимание на то, что в конвенциях и рекомендациях Международной организации труда (МОТ) не употребляется термин «охрана труда». Вместо этого в конвенциях МОТ (№№ 155, 181, 161, 176, 162, 167, 120) употребляются следующие термины: «гигиена труда», «гигиена», «безопасность и гигиена труда», «охрана здоровья».

Вхождение Российской Федерации в Европейский союз и во Всемирную Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.

19.08.1993. № 33. Ст. 1318.

Там же. 02.09.1993. № 35. Ст. 1412.

Там же. 02.04.1992. № 14. Ст. 712.

Собрание законодательства Российской Федерации. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.

Трудовое право. 2006. № 7. С. 33-34.

торговую организацию предполагает употребление единообразной терминологии, унификацию понятий, используемых в Российской Федерации, понятий и терминов МОТ и Европейского союза. В этих целях можно использовать два варианта:

1) ввести в трудовое законодательство термин «обеспечение безопасности и гигиены труда» вместо термина «охрана труда»;

2) ввести новое определение понятий «охрана труда», установив, что «охрана труда» и «обеспечение безопасности и гигиены труда» – терминысинонимы.

Предпочтительным является второй вариант, поскольку термин «охрана труда» получил широкое распространение. Он употребляется в законодательных и нормативных правовых актах, учебниках и научных публикациях.

Как отмечают многие авторы (В.С. Бердычевский, А.Д. Зайкин, С.В.

Колобова, А.М. Куренной, В.И. Миронов, О.В. Смирнов) в юридической литературе охрана труда рассматривается в широком и узком смысле слова. В широком смысле под охраной труда понимается определение, изложенное в Трудовом кодексе Российской Федерации, которое было приведено выше.

«В узком смысле понятие охраны труда в трудовом праве – это система правовых мероприятий и средств обеспечения безопасности жизни и здоровья работников в процессе их трудовой деятельности на производстве, в том числе и правовых норм по оздоровлению и улучшению условий труда. Вся система таких правовых мероприятий представляет собой институт охраны труда трудового права»9.

Как в узком, так и в широком смысле понятия охраны труда фигурирует термин «трудовая деятельность», который не раскрыт ни в Трудовом кодексе Российской Федерации, ни в иных нормативных правовых актах Российской Федерации, вместе с тем данный термин используется в целом ряде статей Трудового кодекса Российской Федерации (ст. 2, 6, 66, 83, 84, 178, 209, 211, 212, 214, 348_3, 348_10, 351_1).

Зайкин А.Д. Российское трудовое право : Учебник / Под ред. А.Д. Зайкина. М., 2000. С. 322.

В Большой советской энциклопедии дается следующее определение:

«Деятельность – это специфически человеческая форма активного отношения к окружающему миру, содержание которой составляет его целесообразное изменение и преобразование. Всякая деятельность включает в себя цель, средство, результат и сам процесс деятельности, и, следовательно, неотъемлемой характеристикой деятельности является её осознанность». Известные нам издания словарей и энциклопедий также не раскрывают понятия «трудовая деятельность», вместе с тем в ряде из них содержится понятие термина «индивидуальная трудовая деятельность», которое на первый взгляд можно посчитать синонимом понятия «трудовая деятельность».

Так, например Российская энциклопедия по охране труда дает следующее определение: «Индивидуальная трудовая деятельность – общественно полезная деятельность граждан (по производству товаров и оказанию платных услуг), не связанных трудовыми отношениями с государственными, общественными и другими организациями и учреждениями. В соответствии со ст. 15 Трудового кодекса Российской Федерации трудовые отношения – это отношения, основанные на соглашении между работником и работодателем о личном выполнении работником за плату трудовой функции (работы по должности в соответствии со штатным расписанием, профессии, специальности с указанием квалификации; конкретного вида поручаемой работнику работы), подчинении работника правилам внутреннего правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором.

В соответствии со ст. 1 Трудового кодекса Российской Федерации URL:http://www.rubricon.com/qe.asp?qtype=3&ii=1&id=1&rq=0&sletter=%u0414&onlyname=checked&newwind=&p size=10&pn=161&slid=1.

Российская энциклопедия по охране труда : В 3 т. 2-е изд., перераб. и доп. Т. 1 : А-К. М., 2007. С. 378.

необходимых правовых условий для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений, интересов государства, а также правовое регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений по различным направлениям, указанным в данной статье.

В статье 209 Трудового кодекса Российской Федерации под охраной труда понимается система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебнопрофилактические, реабилитационные и иные мероприятия.

В данном контексте термин «трудовая деятельность» никак не может быть синонимом определения термина «индивидуальная трудовая деятельность», приведенном в Российской энциклопедии по охране труда, так как в ст. Трудового кодекса Российской Федерации говорится о правовых мероприятиях, которые в силу вышеизложенного направлены на регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, исключенных в понятии «индивидуальная трудовая деятельность».

Следовательно, вопрос понятия термина «трудовая деятельность» на данный момент остается открытым. На наш взгляд, понятие трудовой деятельности было бы целесообразно трактовать как деятельность граждан по производству товаров и оказанию услуг, в рамках трудовых отношений с государственными, частными, общественными и другими организациями.

Именно в силу принятой на себя обязанности по защите прав и свобод человека, в том числе права на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (п. 3 ст. 37 Конституции Российской Федерации), государство определило основные направления своей политики в области охраны труда, закрепив их в статье 210 Трудового кодекса Российской Федерации.

Разработка и осуществление национальной политики в сфере охраны труда отвечает требованиям Конвенции МОТ 1981 г. «О безопасности и гигиене труда и производственной среде», ратифицированной Российской Федерацией 11 апреля 1998 г. В ст. 210 Трудового кодекса Российской Федерации перечислены основные направления государственной политики в области охраны труда:

1) обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников;

2) принятие и реализация федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области охраны труда, а также федеральных целевых, ведомственных целевых и территориальных целевых программ улучшения условий и охраны труда;

3) государственное управление охраной труда;

4) федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, включающий в себя проведение проверок соблюдения государственных нормативных требований охраны труда;

5) государственная экспертиза условий труда;

6) установление порядка проведения аттестации рабочих мест по условиям труда и порядка подтверждения соответствия организации работ по охране труда государственным нормативным требованиям охраны труда;

7) содействие общественному контролю за соблюдением прав и законных интересов работников в области охраны труда;

8) профилактика несчастных случаев и повреждения здоровья работников;

9) расследование и учет несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

10) защита законных интересов работников, пострадавших от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также членов их семей на основе обязательного социального страхования работников от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 15. Ст. 1698.

11) установление компенсаций за тяжелую работу и работу с вредными и (или) опасными условиями труда;

окружающей среды и других видов экономической и социальной деятельности;

13) распространение передового отечественного и зарубежного опыта работы по улучшению условий и охраны труда;

14) участие государства в финансировании мероприятий по охране труда;

квалификации;

16) организация государственной статистической отчетности об условиях заболеваемости и об их материальных последствиях;

17) обеспечение функционирования единой информационной системы охраны труда;

18) международное сотрудничество в области охраны труда;

создание безопасных условий труда, разработку и внедрение безопасных техники и технологий, производство средств индивидуальной и коллективной защиты работников;

помещениями и устройствами, лечебно-профилактическими средствами за счет средств работодателей.

В ст. 210 Трудового кодекса Российской Федерации также указано, что реализация основных направлений государственной политики в области охраны труда обеспечивается согласованными действиями органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, работодателей, объединений работодателей, а также профессиональных союзов, их объединений и иных уполномоченных работниками представительных органов по вопросам охраны труда.

государственной политики в области охраны труда не структурированы, отсутствует иерархическая последовательность по значимости этих направлений, распределение по субъектам ответственности за реализацию перечисленных направлений.

Например, среди перечисленных направлений выделено «государственное управление охраной труда». На наш взгляд, оно включает в себя выделенные в перечне позиции: 2), 4), 5), 6), 9), 10), 12), 13), 14), 16), 17), 18), 19), 20).

Несмотря на это, данные направления имеют одинаковый «вес» наряду с государственным управлением охраной труда, а также другими направлениями, такими как «обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников», которое в большей степени можно отнести к декларации.

В связи с чем, вызывает сомнение формулировка: «реализация основных направлений государственной политики в области охраны труда обеспечивается согласованными действиями», так как нет согласованности между собой даже данных направлений, не говоря уже об их реализации.

Несмотря на то, что основные направления государственной политики в области охраны труда закреплены Трудовым кодексом Российской Федерации, самого определения «государственная политика в области охраны труда»

Трудовой кодекс Российской Федерации и другие нормативные правовые акты Российской Федерации не содержат.

Российская энциклопедия по охране труда дает следующее понятие этого термина: «государственная политика в области охраны труда – одно из основных направлений государственной внутренней политики. Государство является гарантом справедливой социальной политики, координатором интересов всех групп общества». Российская энциклопедия по охране труда : в 3 т. 2-е изд., перераб. и доп. Т. 1 : А-К. М., 2007. С. 215-218.

Данное определение на наш взгляд не в полной мере раскрывает значение рассматриваемого понятия, указывая лишь на то, что государственная политика в области охраны труда является одним из основных направлений государственной внутренней политики, не раскрывая самой сущности определения.

В Российской социологической энциклопедии под общей редакцией академика Российской академии наук Г.В. Осипова слово «политика» (от греч.

politika – государственные или общественные дела, от polis – город-государство) определяется как деятельность классов и иных социальных групп, связанная с определением содержания и форм, задач и функций государства, а также его взаимоотношений с другими государствами. Посредством политики выражаются коренные интересы участвующих в ней субъектов (индивидов, коллективов), прежде всего интерес в овладении и распоряжении основными очагами публичной власти классового общества. определение: государственная политика в области охраны труда – это политика государства по обеспечению конституционных прав граждан на сохранение жизни и здоровья в процессе их трудовой деятельности, обеспечивающая осуществляемая посредством использования правовых, административных, социально-экономических, организационно-технических, лечебнопрофилактических и иных мероприятий.

Как было сказано выше, к одним из основных направлений государственной политики в области охраны труда относится государственное управление охраной труда. Вместе с тем, официального определения термина «государственное управление охраной труда» нормативные правовые акты Российской Федерации не содержат. В статье 216 Трудового кодекса Российской Федерации определено, что государственное управление охраной труда осуществляется Правительством Российской Федерации непосредственно или по его поручению федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке URL: http://voluntary.ru/dictionary/619/symbol/207/page/3.

государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, а также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий.

Федеральные органы исполнительной власти, которым предоставлено право осуществлять отдельные функции по нормативно-правовому регулированию, специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции в области охраны труда, обязаны согласовывать принимаемые ими решения в области охраны труда, а также координировать свою деятельность с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере труда.

Государственное управление охраной труда на территориях субъектов Российской Федерации осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда в пределах их полномочий. Отдельные полномочия по государственному управлению охраной труда могут быть переданы органам местного самоуправления в порядке и на условиях, которые определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В целях государственного управления охраной труда Правительство Российской Федерации, уполномоченные федеральные органы исполнительной власти:

- обеспечивают разработку нормативных правовых актов, определяющих основы государственного управления охраной труда;

- разрабатывают федеральные целевые программы улучшения условий и охраны труда, и обеспечивают контроль за их выполнением;

- устанавливают порядок организации и проведения обучения по охране труда работников, в том числе руководителей организаций, а также работодателей - индивидуальных предпринимателей, проверки знания ими требований охраны труда, а также порядок организации и проведения обучения оказанию первой помощи пострадавшим на производстве, инструктажа по охране труда, стажировки на рабочем месте;

- устанавливают порядок осуществления государственной экспертизы условий труда, порядок проведения аттестации рабочих мест по условиям труда и порядок подтверждения соответствия организации работ по охране труда государственным нормативным требованиям охраны труда;

- разрабатывают меры экономического стимулирования деятельности работодателей по обеспечению безопасных условий труда;

- обеспечивают взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, объединений работодателей, профессиональных союзов и их объединений по вопросам реализации государственной политики в области охраны труда;

- координируют научно-исследовательские работы в области охраны труда и обеспечивают распространение передового отечественного и зарубежного опыта работы по улучшению условий и охраны труда;

- организуют международное сотрудничество в области охраны труда;

- исполняют иные полномочия в сфере государственного управления охраной труда в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В целях государственного управления охраной труда органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда:

- обеспечивают реализацию на территории субъекта Российской Федерации государственной политики в области охраны труда и федеральных целевых программ улучшения условий и охраны труда;

- разрабатывают и утверждают территориальные целевые программы улучшения условий и охраны труда, и обеспечивают контроль за их выполнением;

- организуют проведение на территории субъекта Российской Федерации в установленном порядке обучения по охране труда работников, в том числе руководителей организаций, а также работодателей – индивидуальных предпринимателей, проверки знания ими требований охраны труда, а также проведение обучения оказанию первой помощи пострадавшим на производстве, инструктажа по охране труда, стажировки на рабочем месте;

- осуществляют на территории субъекта Российской Федерации в установленном порядке государственную экспертизу условий труда, организуют проведение аттестации рабочих мест по условиям труда и проведение государственным нормативным требованиям охраны труда;

- организуют сбор и обработку информации о состоянии условий и охраны труда у работодателей, осуществляющих деятельность на территории субъекта Российской Федерации;

- исполняют иные полномочия в сфере государственного управления исполнительной власти, в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Подытоживая смысл статьи 216 Трудового кодекса Российской Федерации, можно сделать следующие выводы:

Правительством Российской Федерации непосредственно или по его поручению федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда (в настоящее время Минтруд России), другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий (по согласованию и при условии координации своей деятельности с Минтрудом России), органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда и органами местного самоуправления, в случае их наделения, в установленном порядке отдельными полномочия по государственному управлению охраной труда.

результате реализации вышеуказанными органами полномочий, перечисленных в ст. 216 Трудового кодекса Российской Федерации.

В Большой советской энциклопедии дается следующее определение:

«управление – это элемент, функция организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающая сохранение их определённой структуры, поддержание режима деятельности, реализацию программы, цели деятельности»15.

рассматривается как в узком, так и в широком смысловом значении. При этом в широком смысловом значении «государственное управление» понимается как целостная сфера деятельности государственной власти, всех её ветвей, органов, должностных лиц, т.е. как реализация государственной власти во всех её формах и методах. В узком смысловом значении термин «государственное управление»

органов и должностных лиц, т.е. сферу деятельности исполнительной власти16.

Применительно к вопросам государственного управления охраной труда мы будем рассматривать вышеуказанный термин в широком смысловом значении, разделяя мнение авторов Зеркина Д.П., Игнатова В.Г., которые дали следующее определение: «государственное управление – это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества»17.

Вместе с тем, в комментариях к федеральному закону «Об основах охраны «государственное управление охраной труда – это осуществление полномочными государственными органами исполнительной власти основанных на нормативных координирующих, надзорных, контрольных и других функций, направленных на формирование и проведение государственной политики по охране труда в областях их деятельности; на разработку и реализацию федеральных, отраслевых URL: http://slovari.yandex.ru/~книги/БСЭ/Управление%20(социальн.)/.

Голощапов Р.В., Пятков А.Г. Государственное управление : Учебное пособие. Хабаровск, 2005. С. 24-25.

Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления : Курс лекций. Ростов н/Д., 2000. С. 49.

и региональных программ улучшения условий и охраны труда; на обеспечение безопасности работников в процессе труда, предупреждение и устранение нарушений требований охраны труда». Аналогичное определение можно встретить в постановлении Правительства города Москвы от 10.11.2009 года № 1212-пп «Об утверждении положения о Межведомственной комиссии по охране труда».

К недостаткам данного определения можно отнести следующие моменты:

- тезис «осуществление регулирующих, разрешительных, координирующих, надзорных, контрольных и других функций, направленных на формирование и проведение государственной политики по охране труда в областях их деятельности; на разработку и реализацию федеральных, отраслевых и региональных программ улучшения условий и охраны труда; на обеспечение безопасности работников в процессе труда, предупреждение и устранение нарушений требований охраны труда» с учетом ст. 210 Трудового кодекса можно было изложить в более кратком варианте, таком как «государственное управление охраной труда – это осуществление полномочными государственными органами исполнительных, регулирующих, разрешительных, координирующих, надзорных, контрольных и других функций, направленных на формирование и проведение государственной политики в области охраны труда»;

органами исполнительной власти” исключает из субъектов управления охраной труда органы законодательной и судебной власти, государственные учреждения (Фонд социального страхования и его региональные отделения, Пенсионный фонд Российской Федерации и его региональные отделения, НИИ охраны труда Минтруда России), общероссийские объединения работодателей и профсоюзов, входящие в состав Российской трехсторонней комиссии, органы местного Шептулина Н.Н. Комментарий к Закону об основах охраны труда в Российской Федерации (постатейный). М., 2002. С. 32.

самоуправления в случае их наделения в установленном порядке отдельными полномочия по государственному управлению охраной труда, так как органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти;

- среди перечисленных функций отсутствует нормотворческая функция, которая является основной – без нее, на наш взгляд, невозможно полноценно осуществлять государственное управление.

Подводя итог вышесказанному, можно дать следующее определение:

уполномоченных органов власти и учреждений, направленная на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности посредством регулирующих вопросы, связанные с охраной труда.

законодательной, исполнительной и судебной власти, государственные учреждения, Фонды социального и пенсионного страхования и их региональные отделения, общероссийские объединения работодателей и профсоюзов, входящие в состав Российской трехсторонней комиссии, НИИ охраны труда Минтруда России) – организации специальных групп людей, наделенные необходимыми для управленческих действий властными полномочиями и действующие от имени общества и каждого гражданина на основе установленных правовых норм.

Объектом государственного управления охраной труда являются общество в целом, организации различных правовых форм и форм собственности, а также отдельные социальные группы в виде работодателей и работников, и их деятельность.

Управляющее воздействие государственных институтов в сфере охраны труда – это целенаправленное воздействие на естественное состояние общества, организованное функционирование в соответствии с установленными нормами, обеспечить его адаптацию к изменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствование и развитие.

взаимодействие субъекта и объекта управления, что осуществляется посредством прямых и обратных связей между ними. Прямая связь означает воздействие субъекта (государственного органа, должностного лица) на объект, т.е.

направляет поведение объекта. Обратные связи свидетельствуют о реакции объекта на управленческие решения и действия субъекта и, в конечном счете, приобретает устойчивость в том случае, если прямые связи дополняются обратными. С теоретической точки зрения система государственного управления, как и всякое социально организованное образование, состоит из функционально специфическими свойствами, благодаря чему и находят свое место в структуре организации. Организационно-функциональная структура государственного функционирование системы управления, в их вертикальной и горизонтальной зависимости, в организационном взаимодействии и соподчиненности.

начинается с определения его целей. Цель государственного управления заключается в создании оптимальных условий достижения определенного уровня состояния общества и государства в соответствии с намеченными перспективами их развития. Применительно к вопросам государственного управления охраной труда, Антонова Н.Б. Теория и методология государственного управления: курс лекций. Мн., 2005. С. 89.

Козбаненко В.А. Государственное управление: основы теории и организации : Учебник. В 2 т. Т. 2 / Под ред.

В.А. Козбаненко. Изд. 2-е, с изм. и доп. М., 2002. С. 4.

конституционных прав граждан на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. Следует отметить, что данная цель является своего рода идеалом и в то же время она неоднозначна в понимании, так как невозможно изложить абсолютно все требования безопасности и гигиены в каком бы то ни было нормативном правовом акте, как и невозможно обеспечить их абсолютное исполнение.

Для понимания и трактовки приемлемого уровня обеспечения безопасности и гигиены, с учетом состояния общества и государства в соответствии с намеченными перспективами их развития, необходимым условием, на наш взгляд, является разработка и утверждение Концепции охраны труда.

В Большой советской энциклопедии дается следующее определение:

«Концепция (от лат. conceptio – понимание, система) – определённый способ понимания, трактовки какого-либо предмета, явления, процесса, основная точка зрения на предмет и др.» управления охраной труда составляют государственные органы, занимающиеся вопросами охраны труда. Государственные органы в Российской Федерации составляют единую систему осуществления государственной власти. Под системой государственных органов в Российской Федерации понимается совокупность ее федеральных, региональных (субъектов федерации) и местных самоуправления образует самостоятельную совокупность органов, которые не относятся к органам государственной власти. Однако, органы местного самоуправления обладают властными полномочиями. Но они не носят полномочий, не осуществляются от имени Российской Федерации22.

URL:http://www.rubricon.com/qe.asp?qtype=3&ii=1&id=1&rq=0&sletter=%u041A%u041E&onlyname=checked&new wind=&psize=10&pn=190&slid=1.

Козбаненко В.А. Государственное управление: основы теории и организации : Учебник. В 2 т. Т. 2 / Под ред.

В.А. Козбаненко. Изд. 2-е, с изм. и доп. М., 2002. С. 97.

законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (подпункт «к» пункта 1 ст. 72).

Полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области охраны труда разграничены в статье 216 Трудового кодекса Российской Федерации.

С юридической точки зрения можно утверждать, что в Российской Федерации закреплена двухуровневая система государственного управления охраной труда, которая состоит из федерального и регионального уровней управления (муниципальный).

Система государственного управления охраной труда в Российской Федерации с градацией по уровням управления в схематичном виде представлена на рисунке 1.

Рис. 1 Примерная схема организации системы государственного управления охраной труда в Российской Федерации Разработана автором.

* По данным на 1 января 2013 года – в России насчитывалось 83 субъекта федерации. Из них: 46 областей, 21 республика, 9 краёв, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа.

территории городов федерального значения, являющиеся субъектами управления охраной труда по данным Росстата, на 1 января 2013 года, в России насчитывалось 23 001 муниципальное образование. Среди них:

- 1817 муниципальных района;

- 257 внутригородских территорий города федерального значения;

*** По данным Росстата24, в России на конец 2012 года численность организаций составила 4888,6 тыс., из них по формам собственности:

- государственная 112,6 тыс.;

-собственность общественных и религиозных организаций (объединений) – 147,3 тыс.;

- прочие формы собственности, включая смешанную российскую, российскую и иностранную – 200,6 тыс.

Следует отметить, что на представленной схеме, несмотря на строгую иерархичность, управляющие воздействия (связи, отношения) выстраиваются не обязательно строго по указанной иерархии. Это связано с тем, что в качестве объекта управления выступают организации различных форм собственности (федеральной, региональной, местной и т.д.), а также существенное значение имеет масштаб самой организации, так как транснациональные компании или Россия в цифрах. 2013 : Крат. стат. сб. M. : Росстат, 2013. С. 205.

организации федерального масштаба будут иметь отношения с органами власти не обязательно по цепочке «муниципальный-региональный-федеральный», а могут быть и напрямую «организация-региональный-федеральный уровень» или «организация – федеральный уровень управления».

Реализация целей государственного управления осуществляется через систему функций, т.е. взаимосвязанную совокупность стандартизированных действий субъекта управления, нормативно регулируемых и контролируемых уполномоченными на то государственными и социальными институтами.

Общие функции государственного управления отражают сущностные моменты и присутствуют практически в любом управленческом взаимодействии его субъектов и объектов. В теории управления в числе таких наиболее значимых функций выделяются следующие: организация, планирование, прогнозирование, мотивация, регулирование, контроль. Применительно к вопросам государственного управления охраной труда, данные функции будут выражаться в следующем.

Организация выражается в принятии норм касающихся охраны труда в Конституции, Трудовом кодексе Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, направленных на установление основополагающих требований организациями, формирование системы управления охраной труда и ее структуры.

Прогнозирование и разработанная на основе составленного прогноза стратегия служат базой планирования – неотъемлемой функции государственного управления.

В Оксфордском толковом словаре по психологии под редакцией А. Ребера слово «стратегия» определяется как производное от греческого слова, означающее искусное руководство, план поведения или действия, сознательно Голощапов Р.В., Пятков А.Г. Государственное управление : Учебное пособие. Хабаровск, 2005. С. 81.

составленный набор операций для решения некоторой проблемы или достижения некоторой цели. Планирование будет выражаться в разработке программ и мероприятий по улучшению условий и охраны труда на различных уровнях управления:

федеральном, региональном, муниципальном и на уровне организаций.

Мотивация, как управленческая функция, выражается в установлении мер поощрений и взысканий: установление механизма скидок и надбавок к страховым тарифам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев и профзаболеваний, дисциплинарная, административная, гражданско-правовая и уголовная ответственность за нарушение требований охраны труда, организация и наградами и др.

регулирования выражается в принятии системы нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда. В государственными нормативными требованиями охраны труда, содержащимися в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации и законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, устанавливаются правила, процедуры, критерии и нормативы, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности.

Авторы Зеркин Д.П. и Игнатов В.Г. вместе с функцией регул ирования организующей деятельности. Координация – действие, направленное на субъектов. URL: http://vocabulary.ru/dictionary/487/word/strategija.

Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления : Курс лекций. Изд. 2-е, доп. и перераб.

Ростов н/Д., 2005. С. 28.

В сфере государственного управления охраной труда функция координации чаще всего выражается в создании и деятельности Координационных советов и Межведомственных комиссий, Коллегий и других органов координации в сфере охраны труда федерального, регионального и муниципального уровней.

Функция контроля и надзора будет выражаться в создании и деятельности контрольно-надзорных органов (Прокуратуры Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Федеральной инспекции труда и ее региональных подразделений), осуществление федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в подведомственных организациях.

1.2. Нормативно-правовое обеспечение управления охраной труда На первоначальном этапе своего становления правовая система в сфере охраны труда в Российской Федерации получила закрепление в Кодексе законов о труде Российской Федерации (в ред. закона Российской Федерации от 12.03. № 2502-1)28 Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (ст. 17, 20, 21, 23, 24, 26, 27) от 22.07.1993, в законе от 06.08.1993 № 5602-1 «Основы законодательства Российской Федерации об охране труда»30, При этом Кодекс законов о труде Российской Федерации в ред. Закона Российской Федерации от 22.12.1992 года практически не отличался от его редакции 1971 года31 принятого еще в СССР и в дальнейшем, вплоть до принятия Трудового кодекса Российской Федерации, в части вопросов охраны труда КЗоТ Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.

02.04.1992. № 14. Ст. 712.

Там же. 19.08.1993. № 33. Ст. 1318.

Там же. 02.09.1993. № 35. Ст. 1412.

Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1971. № 50. Ст. 1007.

существенно не изменился, за исключением нормы ст. 159, касающейся возмещения вреда, причиненного работникам повреждением их здоровья, в связи с принятием Федерального закона от 24.07.1998 № 125-ФЗ «Об обязательном профессиональных заболеваний». В развитие норм, указанных в Кодексе законов о труде Российской Федерации, был принят Закон Российской Федерации от 06.08.1993 № 5602- «Основы законодательства Российской Федерации об охране труда», который устанавливал целый ряд нововведений в правовом регулировании охраны труда.

Законодательно были закреплены: основные принципы государственной политики в области охраны труда, основные направления государственной политики в области охраны труда, гарантии и права работников на охрану труда, государственное управление охраной труда, обязанности работодателя по обеспечению охраны труда на предприятии, обучение работников по охране труда, экономический механизм обеспечения охраны труда и фонды охраны труда, предоставление дополнительных компенсаций и льгот за тяжелые работы и работы с вредными или опасными условиями труда.

В целях реализации Основ законодательства Российской Федерации об охране труда, координации деятельности министерств и ведомств Российской Федерации постановлением Правительства Российской Федерации от 26.03. № 238 «Об образовании межведомственной комиссии по охране труда» 33 была создана Межведомственная комиссия по охране труда, которая сыграла существенную роль в межведомственной координации по вопросам охраны труда.

Данная комиссия была упразднена в 2004 году постановлением Правительства Российской Федерации от 26.07.2004 № 38034.

Федеральным законом от 18.07.95 № 109-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Кодекс законов о труде Российской Федерации, Основы законодательства российской федерации об охране труда, кодекс РСФСР об Собрание законодательства Российской Федерации. 03.08.1998. № 31. Ст. 3803.

Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 14.

Собрание законодательства Российской Федерации. 02.08.2004. № 31. Ст.3268.

административных правонарушениях и уголовный кодекс РСФСР»35 к органам, федеральным органом исполнительной власти по труду были определены органы исполнительной власти по труду субъектов Российской Федерации. Тем самым, было положено начало формированию системы государственного управления охраной труда, включающей федеральный и региональный уровень.

Кроме того, в ст. 28 «Основы законодательства российской федерации об охране труда» внесены изменения, которые впервые упоминают участие органов Государственной экспертизы условий труда в управлении охраной труда. В частности указано, что решение о закрытии предприятий или их структурных подразделений в случаях, когда их производственная деятельность представляет соответствующий орган исполнительной власти по труду на основании Федерации, главного государственного инспектора труда по субъекту Российской Федерации при наличии заключения органов Государственной экспертизы условий труда Российской Федерации.

Следует отметить, что решение о создании Государственной экспертизы условий труда было принято еще в 1990 году. В соответствии с постановлением Совета министров РСФСР от 03.12.1990 № 557 «О государственной экспертизе условий труда РСФСР»36 было поручено создать в системе Министерства труда РСФСР Государственную экспертизу условий труда РСФСР в составе:

- Всероссийской государственной экспертизы условий труда;

- государственных экспертиз условий труда республик, входящих в состав РСФСР, краев, областей, г. г. Москвы и Ленинграда, автономных областей и автономных округов.

С принятием Федерального закона от 17.07.1998 № 181-ФЗ «Об основах Собрание законодательства Российской Федерации. 24.07.95. № 30.

Сборник постановлений Совета Министров РСФСР. 1991. № 5. Ст.65.

охраны труда в Российской Федерации»37 вводилась трехуровневая система управления охраной труда, которую составляли: федеральный, региональный и муниципальный уровни управления.

Положительным нововведением данного закона стало четкое определение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области охраны труда.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области охраны труда было отнесено:

- определение основных направлений и проведение единой государственной политики в области охраны труда на территории Российской Федерации;

- разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации об охране труда;

- определение основ государственного управления охраной труда;

- разработка и реализация федеральных целевых и отраслевых целевых программ улучшения условий и охраны труда и контроль за их выполнением;

- определение расходов на охрану труда за счет средств федерального бюджета;

государственного надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда;

- установление единого порядка расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

- формирование органов, осуществляющих государственную экспертизу условий труда, и определение порядка деятельности указанных органов;

- организация и проведение сертификации работ по охране труда в организациях;

- организация обучения специалистов по охране труда, установление единых требований к проверке знаний лиц, ответственных за обеспечение безопасности труда;

Собрание законодательства Российской Федерации. 19.07.1999. № 29. Ст.3702.

- обеспечение взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, работодателей, объединений работодателей, а также профессиональных союзов, их объединений и иных уполномоченных работниками представительных органов в реализации государственной политики в области охраны труда;

- координация научно-исследовательской работы и распространение передового отечественного и мирового опыта работы по улучшению условий и охраны труда;

- организация государственной статистической отчетности об условиях труда, о производственном травматизме, профессиональной заболеваемости и об их материальных последствиях;

- международное сотрудничество в области охраны труда;

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда было отнесено:

- реализация государственной политики в области охраны труда на территории субъекта Российской Федерации;

- принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации об охране труда;

- государственное управление охраной труда на территории субъекта Российской Федерации;

- участие в разработке и реализации федеральных целевых программ улучшения условий и охраны труда;

- разработка и утверждение территориальных целевых программ улучшения условий и охраны труда, контроль за их выполнением;

- определение расходов на охрану труда за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации;

- разработка и осуществление мер экономической заинтересованности работодателей в обеспечении безопасных условий труда;

- организация обучения специалистов по охране труда, проверки знаний требований охраны труда лицами, ответственными за обеспечение безопасности труда;

- организация государственной экспертизы условий труда работников, сертификации работ по охране труда в организациях;

- передача в случае необходимости органам местного самоуправления отдельных полномочий на государственное управление охраной труда на территориях муниципальных образований;

государственной власти Российской Федерации в области охраны труда.

Вместе с тем, полномочия органов местного самоуправления в области охраны труда в данном законе закреплены не были. Вместо этого было предусмотрено, что органы местного самоуправления обеспечивают реализацию основных направлений государственной политики в области охраны труда в пределах своих полномочий, а также полномочий, переданных им органами государственной власти субъектов Российской Федерации в установленном порядке.

Кроме создания системы управления охраной труда «по вертикали»

Федеральным Законом № 181-ФЗ было предусмотрено создание системы управления охраной труда «по горизонтали» на федеральном уровне с включением в данную работу отраслевых федеральных органов исполнительной власти. При этом было предусмотрено, что федеральные органы исполнительной власти, которым в соответствии с законодательством Российской Федерации предоставлено право осуществлять отдельные функции нормативного правового регулирования, специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции в области охраны труда, обязаны согласовывать принимаемые ими требования охраны труда, а также координировать свою деятельность с федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами охраны труда.

Отдельная статья вышеуказанного закона впервые была посвящена Государственной экспертизе условий труда. В частности было определено, что Государственная экспертиза условий труда осуществляется Всероссийской государственной экспертизой условий труда и государственными экспертизами условий труда субъектов Российской Федерации.

Задачами государственной экспертизы условий труда являлись: контроль за условиями и охраной труда, качеством проведения аттестации рабочих мест по условиям труда, правильностью предоставления компенсаций за тяжелую работу и работу с вредными или опасными условиями труда, а также подготовка предложений об отнесении организаций к классу профессионального риска в соответствии с результатами сертификации работ по охране труда в организациях.

При этом норма права, касающаяся участия органов государственной экспертизы условий труда в решении вопросов приостановки деятельности организаций или их структурных подразделений, эксплуатирующих оборудование с опасными для жизни и здоровья работников нарушениями требований охраны труда, с принятием закона № 181-ФЗ была изменена. Данное полномочие было передано исключительно Государственной инспекции труда, в дальнейшем Федеральным законом от 09.05.2005 № 45-ФЗ38 решение данного вопроса было отнесено исключительно к компетенции суда.

Одним из существенных нововведений Закона № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации» можно назвать закрепление нормы, касающейся обязанности организаций, осуществляющих производственную деятельность с численностью более 100 работников, создания службы охраны труда или введения должности специалиста по охране труда, имеющего соответствующую подготовку или опыт работы в этой области. Тем самым было завершено формирование системы управления охраной труда, охватывающей уровни по вертикали: федеральный, региональный, муниципальный и уровень организаций.

государственным нормативным требованиям охраны труда. В частности было предусмотрено, что государственными нормативными требованиями охраны Собрание законодательства Российской Федерации. 09.05.2005. № 19. Ст. 1752.

труда (далее - требования охраны труда), содержащимися в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации и законах, и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации об охране труда, устанавливаются правила, процедуры и критерии, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности. Порядок разработки и утверждения подзаконных нормативных правовых актов об охране труда, а также сроки их пересмотра устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Данная статья появилась в результате переработки ст. 143 Кодекса законов о труде Российской Федерации «Правила по охране труда, обязательные для администрации», которой было предусмотрено: «Администрация предприятий, оборудование всех рабочих мест и создавать на них условия работы, соответствующие единым межотраслевым и отраслевым правилам по охране труда, санитарным правилам и нормам, разрабатываемым и утверждаемым в порядке, установленном законодательством».

регулирования вопросов охраны труда стало принятие Трудового кодекса Российской Федерации от 30.12.2001 №197-ФЗ39, в который было перенесено большинство норм из Кодекса законов о труде и Федерального Закона № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации». Кроме того, в Трудовой производстве. Вместе с тем, в Трудовом кодексе не нашли отражения статьи 5- Федерального закона №181 «Об основах охраны труда», регулирующие полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области охраны труда.

Собрание законодательства Российской Федерации. 07.01.2002. № I. Ч. I. Ст. 3.

После признания утратившим силу Федерального закона № 181-ФЗ «Об основах охраны труда», Федеральным законом от 30.06.2006 №90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации»40 в вопросе самоуправления в области охраны труда образовался правовой вакуум.

Несмотря на то, что Трудовым кодексом Российской Федерации в целом ряде статей (5, 6, 13, 210, 226, 229, 353) были предусмотрены определенные полномочия как субъектов Российской Федерации, так и органов местного самоуправления в области охраны труда. Тем не менее, ни в Федеральном Законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»,41 ни в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об Федерации»42 данные полномочия не были предусмотрены. В связи с чем, появилась реальная угроза разрушения системы управления охраной труда в Российской Федерации.

Лишь с принятием Федерального закона от 22.07.2008 № 157-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и статью 26. Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»43 в Федеральном законе от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об Федерации» к полномочиям субъектов Российской Федерации было отнесено:

Собрание законодательства Российской Федерации. 03.07.2006. № 27. Ст. 2878.

Там же. 1999. № 42. Ст. 5005.

Там же. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822.

Там же. 28.07.2008. № 30. Ч. I. Ст. 3613.

«осуществление мероприятий в области охраны труда, предусмотренных трудовым законодательством», в статье 216 Трудового кодекса Российской Федерации снова были закреплены полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Также было предусмотрено, что отдельные полномочия по государственному управлению охраной труда могут быть переданы органам местного самоуправления в порядке и на условиях, которые определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Тем самым была выстроена двухуровневая система управления охраной труда (федеральный и региональный) с возможностью передачи части полномочий на муниципальный уровень, которая существует по настоящий момент.

Одним из нововведений Трудового кодекса Российской Федерации стало закрепление норм, посвященных деятельности Федеральной инспекции труда.

Так были приняты ряд статей, регламентирующих основные полномочия, принципы деятельности и основные задачи органов федеральной инспекции труда, порядок инспектирования организаций, основные права государственных инспекторов труда и др. Большинство из указанных норм были перенесены в Трудовой кодекс из постановления Правительства Российской Федерации от 28.01.2000 № 78 «О федеральной инспекции труда».

В 2004 году в связи с реорганизацией исполнительных органов государственной власти Российской Федерации функции по контролю и надзору в сфере труда были переданы в ведение Федеральной службе по труду и занятости на основании постановления Правительства Российской Федерации от 30.06. №324 «Об утверждении положения о Федеральной службе по труду и занятости»44, которая осуществляет свою деятельность по настоящее время.

полномочия в сфере охраны труда:

- осуществляет государственный надзор и контроль за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых Собрание законодательства Российской Федерации. 12.07.2004. № 28. Ст. 2901.

актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве;

- осуществляет надзор и контроль за реализацией прав работников на получение обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также за нетрудоспособности за счет средств работодателей;

- осуществляет надзор и контроль за порядком установления степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

осуществляет рассмотрение в соответствии с законодательством Российской Федерации дел об административных правонарушениях;

- осуществляет информирование и консультирование работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

- осуществляет обобщение практики применения и анализ причин нарушений трудового законодательства и нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, а также подготовку соответствующих предложений по их совершенствованию;

- осуществляет анализ состояния и причин производственного травматизма и разработку предложений по его профилактике;

- осуществляет государственную экспертизу условий труда в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

- анализирует обстоятельства и причины, выявленных нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, принимает меры по их устранению и восстановлению нарушенных трудовых прав граждан.

В 2006 году Федеральным законом от 30.06.2006 № 90-ФЗ45 в Трудовой кодекс Российской Федерации была внесена статья 216.1., посвященная государственной экспертизе условий труда.

Государственная экспертиза условий труда – это оценка соответствия объекта экспертизы государственным нормативным требованиям охраны труда (ст. 209 ТК).

В соответствии с вновь внесенной статьей, государственная экспертиза условий труда осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (Федеральной службой по труду и занятости), и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Правительством Российской Федерации органом исполнительной власти.

Государственная экспертиза условий труда осуществляется в целях оценки:

- качества проведения аттестации рабочих мест по условиям труда;

- правильности предоставления работникам компенсаций за тяжелую работу, работу с вредными и (или) опасными условиями труда;

- соответствия проектов строительства, реконструкции, технического переоснащения производственных объектов, производства и внедрения новой требованиям охраны труда;

- фактических условий труда работников, в том числе в период, непосредственно предшествовавший несчастному случаю на производстве.

В настоящее время порядок проведения государственной экспертизы условий труда регулируется ст.216.1 Трудового кодекса Российской Федерации. В связи с отменой Положения о проведении государственной экспертизы условий Российская газета. 2006. 07 июля. № 146.

труда в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2003 г. № 244,46 образовался правовой вакуум в регламентации деятельности государственной экспертизы условий труда.

За последнее время также существенные изменения произошли в законодательном регулировании государственных нормативных требований охраны труда.

В соответствии со ст. 211 Трудового кодекса Российской Федерации государственными нормативными требованиями охраны труда, содержащимися в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, и законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, устанавливаются правила, процедуры, критерии и нормативы, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности.

Государственные нормативные требования охраны труда обязательны для исполнения юридическими и физическими лицами при осуществлении ими любых видов деятельности, в том числе при проектировании, строительстве (реконструкции) и эксплуатации объектов, конструировании машин, механизмов и другого оборудования, разработке технологических процессов, организации производства и труда.

Порядок разработки, утверждения и изменения подзаконных нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.

Первоначально перечень нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования по охране труда в Российской Федерации от 12.08.1994 № 93747, затем в соответствии с постановлением Собрание законодательства Российской Федерации. 05.05.2003. № 18. Ст. 1716.

Там же. 1994. № 17. Ст. 1998.

Правительства Российской Федерации от 23.05.2000 № 39948 вышеуказанное постановление было отменено и утвержден новый перечень видов нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда. Изменения в перечне видов нормативных правовых актов, содержащих сравнительной таблице 1.

В настоящее время, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2010 № 1160 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и изменении нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда»49 к нормативным правовым актам, содержащим государственные нормативные требования охраны труда, относятся стандарты безопасности труда, правила и типовые инструкции по нормативы (санитарные правила и нормы, санитарные нормы, санитарные правила и гигиенические нормативы, устанавливающие требования к факторам рабочей среды и трудового процесса).

С введением в действие постановления Правительства Российской Федерации от 27.12.2010 № 1160 «Об утверждении Положения о разработке, государственные нормативные требования охраны труда» существенно изменился порядок разработки нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда.

Следует отметить, что ранее допускалась возможность разработки и утверждения актов, содержащих требования охраны труда федеральными органами исполнительной власти по согласованию с Министерством труда и социального развития Российской Федерации, в соответствии с установленным перечнем.

Собрание законодательства Российской Федерации. 29.05.2000. № 22. Ст. 2314.

Там же. 10.01.2011. № 2. Ст. 342.

Перечень видов нормативных правовых актов, содержащих государственные п/п Правительства РФ от Правительства РФ от РФ от 12.08.1994 г. № 1 Стандарты безопасности труда Государственные стандарты Государственные стандарты инструкции по охране труда охране труда (ПОТ Р М), межотраслевые (ПОТ М) Государственные санитарно- Государственные Санитарные правила (СП), эпидемиологические правила санитарно-эпидемиологические Санитарные нормы (СН), правила и нормы, санитарные (санитарные правила (СП), (ГН), Санитарные правила и нормы, санитарные правила и гигиенические нормативы (ГН), нормы (СанПин), устанавливающие требования и нормы (СанПин), санитарные Разработана автором.

В настоящее время акты, содержащие требования охраны труда, издаются только Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Минтрудом России) после рассмотрения проектов, указанных актов на заседании Российской трехсторонней комиссии по регулированию социальнотрудовых отношений. При этом разработка данных актов допускается установленной сфере деятельности, с участием представителей отраслевых объединений профсоюзов и отраслевых объединений работодателей.

На наш взгляд, допуск организаций, учреждений, ассоциаций, объединений, государственных внебюджетных фондов к разработке актов, содержащих требования охраны труда создает возможность лоббирования частных интересов при разработке данных нормативных актов, что может негативно отразиться на общегосударственных интересах в сфере регулирования вопросов охраны труда.

Как отмечает А.Г. Федорец в своей статье «О нормативном регулировании и стандартизации в охране труда»51, у многих специалистов в области охраны труда вызывает вопросы отсутствие в перечне видов нормативных правовых актов, государственных стандартов, строительных норм и правил, правил безопасности.

исключить своевременно не пересмотренные Правила по охране труда и типовые инструкции по охране труда. Таким образом, подчеркивается, что сфера охраны регулирования, а именно правовыми нормами. Следовательно, все требования безопасности, которые сформулированы не в нормативных правовых актах, а в URL: http://www.endf.ru/39_1.php.

других нормативных документах (национальных стандартах, ведомственных нормативных документах, локальных нормативных актах), выходят за рамки государственного управления и надзора.

1.3. Организационно-информационное и статистическое обеспечение Для принятия эффективных управленческих решений в сфере охраны труда на государственном уровне, в условиях становления рыночной экономики, органам государственной власти, как федеральным, так и региональным, необходима система информационного обеспечения, отвечающая требованиям сложившуюся ситуацию в данной сфере.

Российская энциклопедия по охране труда дает следующее определение:

«Информационное обеспечение – это предоставление информации, необходимой для осуществления какой-либо деятельности, оценки состояния чего-либо, ситуаций и др. Основными требованиями, предъявляемыми к информационному обеспечению, являются: полнота, достоверность, адресность, оперативность предоставления информации.

В процессе обмена информацией можно выделить четыре основных компонента: отправитель – лицо, генерирующее идеи или осуществляющее поиск информации и передающее ее; сообщение; канал – средство передачи информации; получатель – лицо, которому адресована информация. Искажение смысла или даже полная его утрата могут произойти на каждом этапе. Чтобы этого не допустить, используется принцип обратной связи. При наличии обратной связи отправитель и получатель меняются коммуникативными ролями.» Российская энциклопедия по охране труда : В 3 т. Т. 1: А-К. – 2-е изд., перераб. и доп. М., НАС, 2006. С. 352-355.

Наличие эффективной обратной связи в социально-экономической системе, одним из элементов которой является охрана труда, имеет большое значение.

Объясняется это тем, что принятие решений всегда происходит в условиях неопределённости, а значит, необходима постоянная корректировка этих решений, планов и последующих действий. Отсутствие обратной связи приводит к потере управляемости, а в итоге и к потере доверия со стороны объекта управления.

В настоящее время в системе информационного обеспечения охраны труда практически отсутствует обратная связь, т.е. передача информации, отражающей состояние охраны труда в организациях на муниципальный уровень, а затем на уровень субъектов Российской Федерации и федеральный уровень и обратно.

В результате чего, органы власти зачастую не имеют необходимой информации или пользуются информацией, которая носит искаженный характер, при принятии управленческих решений, подготовке нормативных правовых актов, разработке программ, мероприятий и т.д.

Основными субъектами, осуществляющими сбор информации, или формирующими ведомственные базы, содержащие информацию по охране труда являются: Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, Министерство здравоохранения Российской Федерации, Федеральная служба по труду и занятости (Роструд), Федеральная служба государственной статистики (Росстат), Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, органы по труду субъектов Российской Федерации, организации профсоюзов (в части деятельности технической инспекции), органы по труду муниципальных образований (в случае наделения их этими полномочиями).