WWW.DISS.SELUK.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА
(Авторефераты, диссертации, методички, учебные программы, монографии)

 

Pages:     || 2 | 3 |

«МОДНИКОВА Татьяна Николаевна ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В МЕХАНИЗМЕ РЕШЕНИЯ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс; ...»

-- [ Страница 1 ] --

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ

УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ УЧЕБНО-НАУЧНО-ПРОИЗВОДСТВЕННЫЙ КОМПЛЕКС»

На правах рукописи

МОДНИКОВА Татьяна Николаевна

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГЛАВЫ

МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В МЕХАНИЗМЕ

РЕШЕНИЯ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ

12.00.02 – конституционное право;

конституционный судебный процесс;

муниципальное право

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор Астафичев Павел Александрович Орел -

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ Глава I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ

ИССЛЕДОВАНИЯ

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА

РЕШЕНИЯ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ

Вопросы местного значения в системе предметов ведения 1.1. муниципального образования 1.2. Непосредственное решение вопросов местного значения населением муниципального образования как форма прямой демократии 1.3. Правовой механизм решения вопросов местного значения органами и должностными лицами муниципальных образований Глава II. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ

УЧАСТИЯ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО

ОБРАЗОВАНИЯ В РЕШЕНИИ ВОПРОСОВ

МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ

2.1. Взаимодействие главы муниципального образования с представительным органом местного самоуправления в нормотворческой деятельности 2.2. Акты главы муниципального образования в муниципальном правотворчестве 2.3. Исполнительно-распорядительная деятельность главы муниципального образования Глава ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО

III. ОБРАЗОВАНИЯ ЗА РЕШЕНИЕ ВОПРОСОВ

МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ

3.1. Юридические критерии оценки деятельности главы муниципального образования по решению вопросов местного значения 3.2. Основания и процедуры отрешения главы муниципального образования от должности и его удаления в отставку ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Современный этап развития местного самоуправления в Российской Федерации происходит в весьма сложных и противоречивых условиях. С одной стороны, местное самоуправление на конституционном уровне определено в качестве самостоятельного элемента в структуре власти публичного характера, организационно обособленного от органов государства. Юридически это нашло свое выражение, в частности, в категории «вопросы местного значения». С другой - в правовой науке и практике продолжается активная дискуссия о допустимости термина «вопросы местного значения» и его содержательном наполнении. Применительно к государственной власти более применимы такие категории, как «предметы ведения», «компетенция», «полномочия», «функции», в то время как на местном уровне используется конструкция «предметов ведения муниципальных образований», включающая в себя вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми наделяются соответствующие органы муниципальных образований.

При подобных обстоятельствах возникает ряд общих и частных проблем. Это касается не только статуса муниципальных образований (внутригородских территорий городов федерального значения, городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений), но и правового положения корреспондирующих им органов и должностных муниципального образования обладает конституционно значимыми полномочиями по решению вопросов местного значения, юридический смысл которых существенным образом отличается от реализации ими отдельных государственных полномочий.

В системе органов местного самоуправления одно из ключевых положений занимает институт главы муниципального образования. В самоуправлении - это выборное должностное лицо, которое, однако, может избираться различными способами (непосредственно населением, из числа депутатов). В зависимости от выбранной модели устава соотношения компетенции, механизмов избрания и прекращения полномочий, процедур деятельности глав муниципальных образований.

Данные обстоятельства оказывают существенное влияние на механизм разрешения главами муниципальных образований вопросов местного значения. В отличие от компетенции Президента Российской исполнительных органов) субъектов Российской Федерации, в системе местного самоуправления наблюдается разнообразие подходов к правовому регулированию и, как следствие - дифференциация порядка функционирования института выборного должностного лица. Данная область общественных отношений развивается наиболее динамично, что объясняет необходимость активного совершенствования теории, законодательства и правоприменительной практики. Указанными факторами предопределяется актуальность темы научного исследования, выбранной для анализа и адекватной научной оценки.

Степень научной разработанности темы диссертации. Несмотря на значительный интерес к проблематике местного самоуправления в современной России, возросший после принятия Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и многочисленных теоретико-методологические и практически-прикладные аспекты правового регулирования деятельности глав муниципальных образований в механизме решения вопросов местного значения исследованы весьма фрагментарным образом.



Конституционно-правовые основы местного самоуправления изучались в трудах С.А. Авакьяна, К.В. Арановского, Н.С. Бондаря, М.В.

Глигич-Золотаревой, В.В. Гошуляка, И.Г. Дудко, В.Г. Ермакова, Т.В.

Заметиной, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, В.В. Комаровой, И.А. Конюховой (Умновой), А.Н. Костюкова, М.А. Краснова, О.Е.

Кутафина, А.А. Ливеровского, С.В. Нарутто, В.В. Пылина, Ю.Н.

Старилова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева и др. Категории «вопросы местного значения», «предметы ведения муниципальных образований», «отдельные государственные полномочия» освещались в исследованиях Л.В. Андриченко, Л.П. Волковой, К.Б. Гаджиевой, А.С. Демаковой, М.Ю.

Дитятковского, А.Е. Закондырина, А.С. Коршуновой, С.П. Кузнецова, С.В.

Макаркина, С.С. Непомнящих, Г.Ф. Скрипкина, Н.С. Тимофеева, Ю.А.

Тихомирова, Ю.Н. Турова, Т.Я. Хабриевой, В.О. Хорганова, В.Е. Чиркина, Е.С. Шугриной, И.В. Юрьевой и др. Статус главы муниципального образования и проблемы правового регулирования его деятельности явились предметом научных разработок Д.А. Абросимовой, Л.С.

Амусовой, Ю.С. Артюхова, П.А. Астафичева, С.А. Банщикова, Е.В.

Белоусовой, В.И. Васильева, Е.В. Звоновой, А.А. Кондрашова, А.М.

Кононова, С.Г. Копысовой, И.И. Макарова, Е.И. Мирошниченко, А.Н.

Нифанова, В.В. Оноховой, Д.Г. Правдина, С.Г. Соловьева, А.А.

Степановой, В.В. Таболина, С.Н. Чаннова и др.

Сравнительно редко отдельные аспекты заявленной проблематики исследовались на монографическом и диссертационном уровне: Амусова Л.С. Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации: на примере краев (М., 2008), Андреева И.А., Пивоваров А.С.

Охрана общественного порядка в системе вопросов местного значения (Челябинск, 2012), Артюхов Ю.С. Ответственность главы муниципального образования: конституционно-правовой аспект (М., 2012), Бегларян Г.М.

Особенности правового статуса главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации: на примере Муниципально-правовая ответственность глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации на территории Южного федерального округа (Ставрополь, 2006), Макаркин С.В.

Пожарная безопасность в системе вопросов местного значения Российской Федерации (Челябинск, 2006), Сергиенко А.М. Правовое регулирование вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения (СПб., 2009), Скрипкин Г.Ф.

Формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления по решению вопросов местного значения (М., 2006), Слюсаренко Т.В. Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации (Челябинск, 2006), Шамсутдинов Р.Х. Правовой статус главы муниципального образования: по материалам Приволжского федерального округа (Казань, 2012).

Названные обстоятельства позволяют придти к выводу, что избранная тема диссертации нуждается в дальнейшей научной разработке с учетом накопленного опыта теоретического осмысления феномена правового регулирования деятельности глав муниципальных образований в механизме решения вопросов местного значения.

общественные отношения, складывающиеся в деятельности местных сообществ, органов и должностных лиц муниципальных образований по решению установленных Конституцией Российской Федерации и законодательством вопросов местного значения.

Предмет работы составило правовое регулирование деятельности глав муниципальных образований, направленной на самостоятельное соответствующих муниципальных образований.

теоретико-методологических представлений о сущности и механизме конституционно-правовых форм участия глав муниципальных образований в решении данных вопросов, разработке ряда новых муниципальных образований в анализируемой сфере.

Для достижения заявленной цели автором были поставлены и решены задачи, среди которых:

- выявить сущность вопросов местного значения в качестве компонента системы предметов ведения муниципальных образований;

- провести анализ непосредственного решения вопросов местного значения населением муниципального образования в качестве формы непосредственного народовластия;

- охарактеризовать правовой механизм решения вопросов местного значения органами и должностными лицами муниципальных образований;

- рассмотреть проблемы взаимодействия главы муниципального образования с представительным органом местного самоуправления в нормотворческой деятельности;

- провести исследование актов главы муниципального образования в муниципальном правотворчестве;

- обосновать роль исполнительно-распорядительной деятельности главы муниципального образования в механизме решения вопросов местного значения;

- осуществить комплексный анализ и выявить проблемы, связанные с оценкой деятельности главы муниципального образования по решению вопросов местного значения;

- сформулировать предложения по совершенствованию оснований и процедур отрешения главы муниципального образования от должности и его удаления в отставку.

Методологической основой исследования явились признанные в юридической науке способы познания, имеющие как общий, так и специально-прикладной характер. В диссертационной работе были задействованы общие исследовательские приемы абстрагирования, аналогии, анализа и синтеза, индукции и дедукции, движения от конкретного к абстрактному и от абстрактного к конкретному. В то же время, применялись более частные подходы: вероятностный, системный, статистический, формально-логический, историко-правовой, прогнозирования, моделирования и т.д. Методы абстрагирования и аналогии наиболее активно использовались при исследовании теоретических основ конституционно-правового механизма решения вопросов местного значения. При разработке конституционно-правовых форм участия главы муниципального в решении вопросов местного значения доминировали системный и формально-логический подходы.

Методика моделирования и прогнозирования применялась в процессе исследования ответственности глав муниципальных образований.

Теоретическая основа диссертационной работы сформирована с учетом конституционно-правовых и муниципально-отраслевых исследований, посвященных различным аспектам правового регулирования деятельности органов и должностных лиц муниципальных образований, направленной на самостоятельную реализацию их компетенции во взаимодействии с другими субъектами властеотношений и институтами гражданского общества. В связи с этим к исследованию привлекались фундаментальные разработки следующих ученых: Н.В.

Витрук, Н.А. Богданова, Г.А. Борисов, Л.В. Бутько, Т.М. Бялкина, С.Б.

Глушаченко, В.П. Касаткин, И.Н. Куксин, М.В. Мархгейм, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, О.О. Миронов, А.Н. Нифанов, Н.Н.Олейник, О.Н. Полухин, Е.Д.Проценко, В.Н.Самсонов, Л.Г. Свечникова, Е.Е.Тонков, С.В.Тычинин и др.

Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и ряд иных федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов Федерации, подзаконные нормативные правовые акты, особенно - уставы муниципальных образований.

Эмпирическая база диссертационного исследования охватывает правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, обобщенные данные правоприменительной практики, статистические и социологические источники. Важное внимание в диссертационной работе уделялось нормативным правовым актам, утратившим юридическую силу.

Научная новизна работы заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований:

- разработана новая научная концепция механизма решения вопросов местного значения населением муниципальных образований, органами и должностными лицами местного самоуправления;

- предложены меры по оптимизации конституционно-правовых форм участия глав муниципальных образований в реализации предметов исключительного ведения муниципальных образований;

критериев оценки деятельности глав муниципальных образований, оснований и процедур их отрешения от должности и удаления в отставку;

- введена в научный оборот авторская трактовка дефиниций «вопросы местного значения», «предметы ведения муниципальных образований», «предметы исключительного ведения муниципальных образований».

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. По своему юридическому содержанию вопросы местного (исключительного) ведения соответствующего муниципального образования. При использовании термина «вопросы местного значения»

законодатель чаще всего стремится подчеркнуть наличие публичного полномочия (функции, компетенции, права, обязанности, предмета ведения), которое не относится к сфере государственной деятельности и принадлежит муниципальным образованиям и (или) их органам, в рамках которого данные субъекты являются независимыми по отношению к государственной власти. О признании конституционной компетенции местных сообществ, их самостоятельности при реализации властных полномочий и функций, автономном осуществлении предметов ведения «автономность», «местные» или «внутренние» дела или интересы, «децентрализация», «административная самостоятельность». Несмотря на различия в соответствующих формулировках, данные категории направлены на достижение общей цели обеспечения свободы муниципальных образований в реализации установленной законом сферы ведения, допуская сравнительно широкую дискрецию управомоченных законом органов и должностных лиц местного самоуправления.

2. Предложена следующая редакция частей 2 и 3 ст. Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»:

«2. На референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, подзаконными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.

3. На местный референдум могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении муниципальных образований, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, подзаконными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, конституцией (уставом) и законодательством субъекта Российской Федерации».

3. Исследование взаимосвязи критериев систематизации конституционно-правовых форм муниципальной демократии с институтом вопросов местного значения позволило предложить следующую классификационную структуру: первую группу организационно-правовых форм муниципальной демократии составляют виды публичной активности граждан, органически связанные с вопросами местного значения. К ним относятся: публичные слушания, собрания, конференции, пикетирование, обращения, опросы и т.д.; ко второй группе относятся формы, которые не связаны и не могут быть связанными с вопросами местного значения. Это:

граффити, рукоприкладство, погромы, поджоги, воспрепятствование движению транспорта и т.п.; наконец, третью группу образуют организационно-правовые формы местного самоуправления, которые могут быть связанными с вопросами местного значения лишь при определенных обстоятельствах, однако чаще всего имеют общую направленность и не учитывают механизм разграничения предметов ведения между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями. К ним относятся митинги, демонстрации, шествия.

4. Гражданско-правовая конструкция собственности (включая правомочия владения, пользования и распоряжения) не может быть применима к публичным правоотношениям, особенно если речь идет о разграничении предметов ведения, компетенции, полномочий и функций органов государственной власти и органов местного самоуправления. В связи с этим в диссертации подвергается критике разграничение «собственных» и «несобственных» полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, поскольку любое полномочие органа местного самоуправления принадлежит ему в публично-правовом, а не частноправовом смысле. Муниципальный орган власти не имеет вещного права на такой объект, как властное полномочие или публично значимая функция. Юридическая конструкция «предметы ведения муниципального образования» предполагает разграничение этих полномочий между органами местного самоуправления, вследствие чего любой орган муниципального образования обладает всей полнотой публичной власти строго в рамках его компетенции, установленной законом и подзаконными нормативными правовыми актами. Более предпочтительным, по мнению автора, выглядит разграничение «делегированных» и «не делегированных» полномочий. При этом «не делегированные полномочия» не следует квалифицировать в качестве «собственных».

5. Водораздел между правомерным взаимодействием органов местного самоуправления и противоправным вмешательством одного органа в деятельность другого, на наш взгляд, обусловливается понятием законного интереса в конституционном праве. Глава муниципального образования несет публично-правовую обязанность взаимодействия с представительным органом муниципального образования именно в тех случаях, когда того требует законный публичный интерес. В связи с этим возникает необходимость систематизации форм взаимодействия главы муниципального образования с представительным органом местного самоуправления по реализации вопросов местного значения. К их числу, на наш взгляд, следует отнести: во-первых, внесение главой муниципального образования проектов решений в представительный орган; во-вторых, участие главы муниципального образования и его официальных представителей в обсуждении проектов, в депутатских дебатах и дискуссиях; в-третьих, отклонение или подписание и обнародование главой муниципального образования нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования; в-четвертых, подотчетность главы муниципального образования представительному органу местного самоуправления.

6. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не запрещает, но и не санкционирует право главы муниципального на принятие нормативных правовых актов. Следовательно, в уставах муниципальных образований должна содержаться специальная норма о том, имеет ли право глава муниципального образования на принятие такого рода документов.

Соответствующая норма не может содержаться в законодательстве субъектов Российской Федерации, поскольку Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» исходит из принципа ограниченной компетенции регионов в регулировании вопросов организации местного самоуправления. На обязательность соответствующего регулирования в уставах муниципальных образований указывает также норма ч. 1 ст. 43 данного Федерального закона, согласно которой в систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

7. Функциональное предназначение института главы муниципального образования весьма рельефно выражается при контроле соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Правозащитная функция главы муниципального образования обеспечивается, во-первых, знанием международных стандартов прав человека, основного содержания конституционных прав и свобод, во-вторых, умением эффективно обеспечивать их реализацию муниципально-правовыми средствами. В частности, глава муниципального образования имеет достаточно ресурсов, чтобы пресекать нарушения достоинства личности в деятельности муниципальных служащих, организовать личный прием граждан, не препятствовать их жалобам, заявлениям и предложениям, обеспечить свободу мысли и слова, политическое многообразие и плюрализм, не препятствовать свободе передвижения и поселения, воздерживаться от посягательств на неприкосновенность частной жизни граждан.

муниципального образования состоит в поддержке или, напротив, не поддержке кандидатов в ходе очередной избирательной кампании по выборам в органы местного самоуправления. Чрезмерная подотчетность главы муниципального образования государственным органам смещает конституционные акценты в ненадлежащем направлении, поскольку главная задача муниципалитета состоит в реализации потребностей и интересов граждан, проживающих на соответствующей территории. Это достигается в основном благодаря функционированию конституционных институтов муниципальной демократии.

Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

«Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях грубого или неоднократного нарушения государственных полномочий, переданных им законом субъекта Российской Федерации».

Теоретическая значимость диссертационного исследования конституционно-правовой науки и совершенствования правовой системы с учетом отечественной практики и опыта зарубежных стран в целях упрочения демократических основ организации местного самоуправления.

В частности:

конституционно-правового механизма решения вопросов местного значения;

муниципальных образований в реализации предметов исключительного ведения муниципалитетов;

- изложен авторский подход к систематизации юридических критериев оценки деятельности глав муниципальных образований по решению вопросов местного значения;

- доказана необходимость совершенствования оснований и процедур отрешения глав муниципальных образований от должности, удаления в отставку в контексте обеспечения эффективности осуществления их полномочий.

Практическая значимость диссертационного исследования выражается в том, что его результаты могут быть использованы в правоприменительной практике государственных органов, а также при муниципального права.

Апробация результатов исследования осуществлена в ходе обсуждения и одобрения на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Государственный университет – учебно-научно-производственный комплекс», посредством опубликования статей, в том числе в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, а также в процессе участия автора на научных конференциях различного уровня: международных, всероссийских и межрегиональных.

Структура диссертации.

Работа состоит из введения; трех глав, включающих восемь параграфов; заключения и списка литературы.

Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования конституционно-правового механизма решения 1.1. Вопросы местного значения в системе предметов ведения длительного периода времени ведется дискуссия о содержании и соотношении таких государственно-правовых понятий, как «предметы ведения», «компетенция», «полномочия» и «функции». Можно встретить немало исследований, в которых доказывается более широкий или, напротив, узкий подход к толкованию каждого из них. С точки зрения одних авторов «компетенция» включает в себя властные «полномочия» и публично значимые «функции». Согласно другой позиции «функции» есть категория более широкая, особенно если учитывать наличие функций государства. Ряд ученых утверждает, что предметы ведения характеризуют статус публично-территориальных образований и не относятся к их органам, однако это опровергается содержанием Конституции Российской Федерации. Имеется позиция, согласно которой «компетенция органа или должностного лица включает два элемента: предметы ведения (круг рассматриваемых вопросов) и полномочия (объем прав и обязанностей)».

При всем при этом суть категорий «предметы ведения», «компетенция», «полномочия» и «функции» в конституционно-правовой науке под сомнение не ставится, споры затрагивают в основном вопросы их соотношения или иерархии.

категории «вопросы местного значения». Кроме дискуссионности самого понятия, в область научного спора вовлекаются и многие другие юридические проблемы организации и функционирования местного юридико-категориальному аппарату муниципально-правовой науки. Так, акцентируя внимание на неотделимости вопросов местного значения от «государственного интереса» или «государственной деятельности», авторы переносят проблему определения сущности вопросов местного значения в плоскость проблематики соотношения государственной власти и местного самоуправления как различных форм публичной власти.

Вместе с тем, уяснить юридическую природу «вопросов местного публично-властного института, на наш взгляд, не представляется возможным.

К.В.Арановский и С.Д.Князев правомерно критикуют буквальное прочтение Конституции Российской Федерации, из которого якобы вытекает однозначный вывод об обособленном статусе местного самоуправления, исключающем какую-либо его зависимость от органов государства. Г.В.Барабашев верно указывал в связи с этим, что концепция негосударственной природы местного самоуправления является «мифом, базирующимся на устаревшей идее автономизации муниципальной самоорганизации населения». С.Митрохин характеризует ст. Конституции Российской Федерации как «конфликтогенную» и считает, что столь «жесткий юридический постулат» идет «вразрез с традициями российской управленческой культуры».

В литературе справедливо отмечается «условность разграничения «дел местного значения» и общегосударственного значения.

Территориальные пределы местного самоуправления ограничивают территориальную юрисдикцию органов конкретного муниципального образования, а существующая однотипность вопросов, решаемых всей совокупностью муниципальных образований, переводит решение проблем на региональный и федеральный уровни публичной власти». Весьма категоричную точку зрения в отношении самой категории «вопросы местного значения» высказал С.А.Авакьян. Автор полагает, что «никаких вопросов местного значения нет и быть не может. Есть единые вопросы общегосударственной политики и просто территориальные уровни их разрешения – федеральный, региональный, местный. Все, что сейчас записано в законе как вопросы местного значения – это фактически вопросы, единые для страны».

Представляется, что данную позицию С.А.Авакьяна не следует понимать как отрицающую необходимость децентрализации публичной публично-территориальных образований и их органов. В ряде других приверженность к «локально ограниченному нормативно-правовому регулированию» и другим конституционным формам децентрализации в современном государстве. Возражения С.А.Авакьяна, как видно из контекста, касаются, во-первых, категории «вопросы местного значения», во-вторых, конкретного законодательного решения, согласно которому в общегосударственные вопросы, без вмешательства в которые деятельность государства трудно себе представить.

Допустимость категории «вопросы местного значения», однако, вытекает непосредственно из норм Конституции Российской Федерации и развивающего ее законодательства. Кроме нормативного содержания Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «Об общих принципах…», термин «вопросы местного значения»

используется в Бюджетном кодексе Российской Федерации (статья 412.3), Земельном кодексе Российской Федерации (статья 11), Федеральном законе «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»

(статья 8), Федеральном законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (статья 2) и т.д.

Можно спорить об удачности или, напротив, некорректности данного термина, но он уже сравнительно прочно вошел в юридическую практику. Даже если законодатель под влиянием академической юридической науки отказался бы от употребления термина «вопросы местного значения», данной категории пришлось бы подобрать аналог или синоним, иначе соответствующие нормы права не смогут быть реализованы в конституционных и муниципальных правоотношениях.

П.А.Астафичев верно подчеркивает, что «в системе разграничения предметов ведения и полномочий по вопросам местного самоуправления принципиальное значение имеет определение компетенции, присущей исключительно органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований. В законодательной практике объекты исключительного ведения муниципалитетов принято называть «вопросами местного значения». Именно данной терминологии придерживается ч. ст. 130 Конституции РФ, а вслед за этим – и другие нормативные правовые акты».

Что касается содержания категории «вопросы местного значения», то частично данный вопрос освещается в тексте Конституции Российской Федерации. Часть 1 статьи 132 к вопросам местного значения относит:

во-первых, управление муниципальной собственностью; во-вторых, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; в-третьих, установление местных налогов и сборов; в-четвертых, охрану общественного порядка. Данный перечень не является исчерпывающим, на что прямо указывается в части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации. В более широком смысле вопросы местного значения – это «традиционные вопросы здравоохранения, образования, охраны общественного порядка, жилищного обеспечения и другие подобные им вопросы», деятельность по решению которых имеет «публично-правовой характер», а главный деятельный субъект – «население, реализующее народовластие на муниципальном уровне». Институт вопросов местного значения является одним из средств юридической фиксации принципа «организационной обособленности» местного самоуправления.

Н.С.Тимофеев подчеркивает, что «государство, определяя пределы самостоятельности местного самоуправления, предусматривает в различных сферах местного самоуправления различную степень свободы».

Однако из этого тезиса автор выводит весьма спорную мысль о том, что в современной России круг вопросов местного значения «ограничен исключительно вопросами непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения». Может сложиться мнение, что вне пределов «непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения»

муниципалитеты должны иметь меньшую степень свободы либо не иметь ее вовсе вопреки всем иным общепринятым критериям разграничения предметов ведения и полномочий между публично-территориальными образованиями и их органами.

Научная критика содержания категории «вопросы местного значения» обусловлена также нечеткостью ряда законодательных формулировок, таких как «организация», «содержание», «развитие», «создание условий», «участие» или «содействие» в соответствующем направлении публичной деятельности. По справедливому утверждению Л.В.Андриченко, «некоторые виды полномочий, объективно вытекающие из содержания федерального законодательства, на сегодняшний день вообще не отнесены ни к одному из уровней осуществления публичной власти. Результатом этого может явиться то, что должный правовой режим защиты установленных прав будет отсутствовать либо окажется не эффективным». В развитии местного самоуправления «отчетливее обозначается тенденция к загрузке его все новыми и разнообразными полномочиями».

Используя подобные термины, законодатель в определенной мере вводит в заблуждение правоприменительную практику. В буквальном смысле, с точки зрения русского языка, под «организацией» понимается планомерное, продуманное устройство; под «содержанием» - обеспечение существования; под «развитием» - процесс перехода из одного состояния в другое, более совершенное и качественное; под «участием» - совместная деятельность, сотрудничество и помощь; под «содействием» - деятельное участие в чьих-либо делах, поддержка. Применительно к вопросу о уверенностью можно сказать, что все они в равной степени, вне зависимости от характера и природы муниципального правомочия, несут публично-правовую обязанность обеспечивать планомерное и подведомственного объекта самоуправления, осуществлять при необходимости совместную деятельность, сотрудничать и оказывать посильную помощь, оказывать не просто поддержку, но и деятельное участие в муниципальных делах. По названной причине, на наш взгляд, использование в законодательстве (применительно к описанию полномочий органов местного самоуправления) таких терминов, как «организация», «содержание», «развитие», «создание условий», «участие»

или «содействие» - не вполне корректно. В законодательстве, на наш взгляд, следует указывать непосредственно объекты, подведомственные органам муниципальных образований (без вышеназванных категорий).

Для сравнения – именно так они формулируются в статьях 71- Конституции РФ (например: «внешняя политика», а не «организация внешней политики»; «судоустройство», а не «развитие судоустройства»;

«разграничение государственной собственности», а не «создание условий для разграничения государственной собственности» и т.д.).

Из изложенного следует, что при использовании термина «вопросы местного значения» законодатель чаще всего стремиться подчеркнуть наличие публичного полномочия (функции, компетенции, права, обязанности, предмета ведения), которое не относится к сфере государственной деятельности и принадлежит муниципальным образованиям и (или) их органам, в рамках которого данные субъекты государственной власти. В связи с этим М.Ю.Дитятковский не без основания полагает, что «в целях облегчения жизни правоприменителю, не обладающему специальными познаниями в области муниципального права», федеральному и региональному законодателю при определении полномочий органов местного самоуправления «в отраслевых законах следует прямо указывать, является ли оно полномочием по решению полномочием, передаваемым органам местного самоуправления для осуществления».

Разграничение публичных сфер деятельности между государством, государственно-территориальными образованиями и муниципалитетами может основываться на различных критериях, одним из которых является ответ на вопрос, осуществляют ли соответствующие публично-правовые субъекты «политическую власть» либо «управляют местными делами».

государственно-правовой науки, согласно которой «политическое представительство основано на двух началах: на свободе и способности. В общественном управлении, имеющем не чисто политический, а отчасти гражданский характер, к этому присоединяется начало интереса».

Муниципалитет характеризуется смешанной публично-гражданской природой, вслед за которой и «вопросы местного значения» должны иметь двойственную, публично-гражданскую сущность. С одной стороны, они частично охватывают публично-политическую сферу общественных отношений (выборы, референдум, отзыв, митинги, демонстрации, общественных дел, находящихся на грани соотношения между публичным и частным («местные интересы»).

Вместе с тем, данный тезис в современной юридической науке был подвергнут обоснованной критике. Было замечено, что в действительности «местные особенности становятся самоцелью и не имеют объективного основания». Что касается ограничений политической самостоятельности муниципальных образований, по мнению А.В.Батанова, большинство государств обладает тенденцией к ограничению самостоятельности территориальных коллективов, снижая тем самым их интерес к общим действиям для благоустройства территории. В результате местное сообщество перестает быть дееспособным организмом, территориальные коллективы превращаются в сообщества с аморфными политическими, социально-психологическими, территориальными и экономическими границами, которые «не имеют собственных (осознанных) коллективных интересов по обеспечению жизнедеятельности, а вследствие этого – утрачивают какую-либо мотивацию для взаимодействия и сотрудничества по этому поводу с другими субъектами, в том числе с государством».

самоуправления, при которой «гораздо больший акцент делается на подотчетности местного самоуправления государству, нежели гражданскому обществу», а делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления и установление жесткого перечня собственных полномочий местных властей на самом деле является «созданием третьего уровня государственной власти с помощью укрепления административной инфраструктуры на муниципальном уровне».

Тенденция «огосударствления» местного самоуправления имеет как положительные, так и отрицательные черты, в зависимости от факторов, влияющих на этот процесс. С одной стороны, тенденцию «огосударствления» местного самоуправления следует интерпретировать в негативном смысле, если речь идет о стремлении государственных органов чрезмерно усилить централизованные начала в публичном управлении, необоснованно ограничить местное самоуправление в его базироваться на принципе полной централизации власти. Принцип субсидиарности предполагает необходимость делегирования в субъекты Федерации и муниципальные образования значительной части публичных функций. В противном случае система власти и управления будет романо-германские правовые традиции, в отличие от англо-саксонской системы, предполагают наличие достаточно ясно выраженного государственного контроля над органами местного самоуправления.

Муниципальные образования не могут быть предоставлены сами себе. Их деятельность должна быть подконтрольна и подотчетна государству (по крайней мере, посредством правового регулирования, прокурорского надзора и судебного контроля). Муниципалитеты есть органическая часть единого государственного механизма публичной власти, даже если государственной власти.

Однако практика «огосударствления» местного самоуправления становится объектом критики ряда зарубежных ученых. Так, по мнению итальянского ученого А.Витале, значительная часть советского наследия в самостоятельностью, не разрушена и после принятия Конституции 1993 г.

координатором взаимоотношений между центром и периферией уже само по себе исключает существование какой-либо децентрализации. По мнению немецких юристов, это противоречит идее самоуправления как «возможности решать собственные проблемы под свою ответственность»

благодаря «достаточной свободе от государственного вмешательства».

Выработанные европейским опытом принципы «децентрализации управления, субсидиарности и самоорганизации граждан» еще, к законодательстве и правоприменительной практике».

Примечательно, что конституции зарубежных стран в большинстве случаев стремятся к защите прав и законных интересов местных законодательством. Так, согласно ст. 118 Конституции Австрии сфера компетенции общины включает в себя «все вопросы, касающиеся исключительно или преимущественно местных интересов граждан».

Статья 162 Конституции Бельгии гарантирует «децентрализацию полномочий в пользу провинциальных и коммунальных учреждений». В соответствии со ст. 101 – 102 Конституции Греции государственная администрация организуется на основе децентрализованной системы;

периферийные государственные органы обладают общей решающей компетенцией в вопросах своего района, а центральные службы, кроме специальных функций, ведают общим направлением, координацией и контролем деятельности периферийных органов; управление местными делами входит в компетенцию органов местного самоуправления; органы самостоятельностью.

Статья 137 Конституции Испании предписывает, что все местные территориальные образования (муниципии, провинции и автономные сообщества) пользуются автономией при ведении своих дел. По смыслу ст. 114 - 133 Конституции Италии, области, провинции и коммуны «создаются как автономные образования с собственными полномочиями и функциями согласно принципам, установленным в Конституции».

Согласно ст. 107 Конституции Люксембурга коммуны образуют на территориальной основе автономные коллективы, имеющие право юридического лица и «управляющие через органы своим достоянием в собственных интересах». Статья 124 Конституции Нидерландов делегирует органам провинций и муниципалитетов «полномочия по регулированию и ведению внутренних дел». В соответствии с нормами ст.

237 Конституции Португалии, «местные самоуправляющиеся единицы входят в демократическую организацию государства», являются территориальными юридическими лицами и имеют представительные органы, которые «нацелены на защиту интересов местного населения».

Свобода управления так называемыми «местными коллективами»

Французской республики (коммуны, департаменты, заморские территории) гарантируется ст. 72 Конституции Франции.

Отметим, что в приведенных примерах не используется термин «вопросы местного значения», но употребляются весьма близкие категории: «автономность», «местные» или «внутренние» дела или интересы, «децентрализация», «административная самостоятельность».

Все они свидетельствуют о признании конституционной компетенции местных сообществ, их самостоятельности при реализации властных полномочий и публично значимых функций, автономном осуществлении предметов ведения соответствующими публично-территориальными единицами. Этому корреспондируют положения Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой местное самоуправление предполагает «право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения», причем предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, «полными и исключительными» (ст. 3 – 4 Европейской хартии местного самоуправления).

Европейская хартия местного самоуправления была принята октября 1985 г., то есть более чем за десять лет до ее ратификации Российской Федерацией. Однако в конце XX века в нашем государстве происходили сложнейшие процессы демократических преобразований и коренного пересмотра концепции социалистического государства и права, основанной на марксистско-ленинской идеологии. По удачному выражению А.А.Сергеева, «процессы развития нормативной модели современного российского местного самоуправления и фактического становления этого важного социального института в полной мере отразили в себе проблемы и противоречия политико-правовых реформ», которые в целом можно охарактеризовать как движение «от демократического централизма к местному самоуправлению».

В условиях советского государства и права было сложно говорить о конституционной концепции самостоятельности местного самоуправления по вопросам местного значения. Закрепленный в Конституции (Основном Законе) СССР от 7 октября 1977 г. принцип демократического централизма предполагал выборность, подотчетность, иерархию и единое руководство всеми звеньями государственного аппарата «по вертикали» и «по горизонтали», что исключало юридическую самостоятельность публично-территориальных образований и их органов, самодеятельность и самоответственность вне единой политической идеологии.

При подобных обстоятельствах советские ученые были вынуждены изыскивать самоуправленческую сущность Советов депутатов трудящихся в их непрофессиональном составе в отличие от буржуазных стран, в которых народное представительство основывалось на профессиональном критерии. Если народный депутат избран непосредственно народом и продолжает выполнять свою основную трудовую функцию «внутри»

народной массы – в этом и состоит самоуправление, самоорганизация и самоответственность. При этом подчеркивалось, что самоуправление народа – это «не отдельная форма демократии, а проявление ее сущности».

самоуправления по вопросам местного значения существенно изменились.

Самодеятельность понимается как свобода в реализации установленной законом компетенции, допустимость широкой дискреции управомоченных законом лиц. Об этом свидетельствует не только анализ теоретических и законодательных источников, но также правоприменительная практика, включая постановления и определения Конституционного Суда России.

Суд, в частности, подчеркнул, что местное самоуправление должно пониматься как гарантируемая и признаваемая основным законом форма народовластия. Это обусловливает необходимость учета указанной формы власти как наиболее приближенной к населению. Местное самоуправление должно ориентироваться на выполнение задач социального государства, обеспечение жизнедеятельности населения.

Местное самоуправление – одна из основ конституционного строя.

Данный вид публичного самоуправления является выражением власти народа, служит для самостоятельного решения населением в пределах своих полномочий вопросов местного значения. Местное самоуправление должно пониматься в качестве территориальной организации населения, которая признается и гарантируется основным законом страны и призвана обеспечить самостоятельное, под свою ответственность, решение вопросов исключительного ведения муниципалитетов. Это обусловливает необходимость «учета природы муниципальной власти как власти самоуправления как наиболее приближенных к населению».

Из статьи 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение населением вопросов местного значения (статьи 12 и 130 Конституции Российской Федерации), не может быть ограничен законодателем субъекта Российской Федерации (статья Конституции Российской Федерации). Этим, однако, не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий.

По смыслу ее статей 130, 131, 132 и 133, Конституцией Российской Федерации и законом устанавливаются права и обязанности местного самоуправления. Согласно статье 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Из этого конституционного принципа в его взаимосвязи с другими предписаниями Конституции Российской Федерации вытекает, что деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным правовым актам. Для того чтобы обеспечить реализацию указанных конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация, как суверенное государство, вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

На основании изложенного можно сформулировать следующие обобщения и выводы. Местное самоуправление как институт публичной власти имеет конституционное право на обособленную сферу предметов ведения (компетенции, полномочий и функций), вмешательство в которые должно квалифицироваться как противоправное деяние вне зависимости от того, с чьей стороны оно осуществляется. Данную сферу, с учетом норм действующей Конституции Российской Федерации, целесообразно соответствующей терминологии. По своему юридическому содержанию вопросы местного значения представляют собой взаимосвязанную систему прав и обязанностей муниципальных образований и органов местного (исключительного) ведения соответствующего муниципального образования. Это не запрещает регулирования конституцией или законом совместной (конкурирующей) компетенции, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, государственного контроля над организацией и деятельностью местного сообщества.

1.2. Непосредственное решение вопросов местного значения населением муниципального образования В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является многонациональный народ, который осуществляет ее непосредственно и через свободно избранных представителей, причем высшими формами прямой демократии являются референдум и свободные выборы. Данное правовое предписание распространяет свое действие на все уровни публичной власти, включая местное самоуправление.

Конституционно-правовое значение термина «вопросы местного значения», в числе прочего, предполагает обозначение юридических границ деятельности граждан, их объединений, а также органов государственной власти и местного самоуправления, вытекающих из суверенитета России. Реализация вопросов местного значения возможна в одной из наиболее распространенных форм властеотношений – прямой (непосредственной) и представительной (опосредованной) демократии, исключительно Российской Федерации.

В юридической науке верно отмечено разнообразие видов суверенитетов – государственного, народного и национального, их взаимосвязь и взаимозависимость. Этих подходов придерживается Конституционный Суд Российской Федерации, что нашло выражение в «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации". Народный суверенитет, по мнению Суда, гарантирует представлять собой угрозу конституционной безопасности. В связи с этим представляется спорной точка зрения о том, что в федеративном государстве каждый из уровней (федеральный и региональный) обладает «суверенным» правом принятия решений в пределах своей компетенции.

самоуправлении. Решения населения муниципальных образований общезначимы, имеют властную природу и обязательны к исполнению на территориях муниципалитетов вследствие государственного суверенитета России, а не особой публично-правовой природы муниципальных образований. Если данные решения «вписываются» в круг вопросов местного значения, определяемый федеральным законом на основании норм Конституции Российской Федерации, они приобретают силу нормативных правовых и правоприменительных актов государства. Если же муниципалитеты выходят за установленные государством рамки дозволенной публичной власти, такие решения теряют свою легальность и легитимность. В качестве главного «водораздела» между допустимыми (правомерными) и противоправными формами непосредственного выражения народной власти на местном уровне выступает именно конституционно-правовая категория «вопросы местного значения».

По названной причине не случайно, на наш взгляд, в ст. 12 (ч. 2 – 3) Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

указывается, что «на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом»; на местный референдум «могут быть вынесены только вопросы местного значения».

При совершенно верной постановке вопроса о связанности форм разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, законодатель, на наш взгляд, не в полной мере учел особенности статуса регионов и муниципалитетов в современной России. Реализация субъектами Федерации вопросов по предметам совместного с Российской Федерацией ведения поставлена под условие: «если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом». Данное условие, в силу буквального смысла норм ст. Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», не затрагивает статуса, во-первых, субъектов Федерации (в части предметов исключительного ведения, указанных в ст. 73 Конституции Российской реализации ими вопросов местного значения).

действительности такие правонарушения весьма часто имеют место, на что неоспоримо указывает практика конституционного правосудия и судов общей юрисдикции. В результате может сложиться ситуация, при образования, данный вопрос находится в их исключительном ведении, в то время как фактически – он урегулирован федеральным законом (или формальной стороны не будет служить препятствием для вынесения этого вопроса на региональный или местный референдум. Однако более правильным было бы, на наш взгляд, сначала обжаловать противоправный закон в Конституционном Суде Российской Федерации, и лишь затем – выносить соответствующий вопрос на региональный или местный референдум. В данном случае не должно иметь значения, находится ли вопрос в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, исключительном ведении субъекта Федерации или относится к числу вопросов местного значения. Ключевым является факт наличия или отсутствия нормы в действующем законодательстве.

Положения ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» заслуживают критики и по ряду иных оснований.

Так, вопросы по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации могут регулироваться не только Конституцией подзаконными нормативными правовыми актами. Конституционный Суд нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из статей 11 (часть 3), 72, 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Что касается подзаконных нормативных актов, то о них ничего не сказано не только в части 2, но и в части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Можно было бы предположить, что и по этим вопросам (которые согласно статье 71 Конституции Российской предусмотрено издание никаких других нормативных правовых актов, кроме законов, а значит, вообще не может быть федеральных нормативных правовых актов подзаконного характера. Более того, надо было бы признать, что по предметам совместного ведения не может быть и индивидуальных правоприменительных актов, притом не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации, поскольку издание таких актов, в том числе по предметам совместного ведения, в статье 76 Конституции Российской Федерации не предусмотрено. Между тем, как следует из статей 90, 115, Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

редакцию частей 2 и 3 ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»:

«2. На референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, подзаконными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.

3. На местный референдум могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении муниципальных образований, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, подзаконными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, конституцией (уставом) и законодательством субъекта Российской Федерации».

Прямая демократия в системе местного самоуправления, в отличие от народного представительства, характеризуется разнообразием форм, представительство как работа депутатов и выборных должностных лиц, как правило, связано с реализацией вопросов местного значения под риском признания противоправности действий или бездействия вследствие надзорной деятельности органов прокуратуры, прямое народное участие в муниципальной деятельности развивается стихийно, по мере появления актуальных общественных проблем. Если граждане принимают решение об участии в митинге, демонстрации, шествии или пикетировании, их мало заботит, относится ли этот вопрос к ведению Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования. Принципиальное значение имеет актуальность возникшей проблемы, ее масштабность, всеобщность и значимость. Зачастую вообще сложно определить, является ли непосредственное участие граждан в публичной деятельности «муниципальным», «региональным» или «федеральным», поскольку классификация субъектов конституционного права на «Российскую Федерацию», «субъекты Российской Федерации» и «муниципальные образования» имеет в виду систему публичной власти, то есть преимущественно – народное представительство, а не формы прямого самоуправления, которые возникают и развиваются, чаще всего, стихийно.

Нормы, устанавливающие формы участия населения в решении вопросов местного значения, предусматривают, что помимо населения в решении вопросов местного значения участвуют и другие субъекты (органы, должностные лица местного самоуправления). Реализация форм этой группы «ведет только к выявлению мнения по конкретному вопросу местного значения, решать же этот вопрос будут органы местного самоуправления или их должностные лица.

В Российской Федерации до парламентских выборов от 4 декабря 2011 г. в течение нескольких лет наблюдалась относительная стагнация в организации и проведении массовых публичных мероприятий. Митинги, демонстрации, шествия и пикетирования проводились сравнительно редко и, как правило, заблаговременно организовывались так называемой представительство в Государственной Думе при использовании пропорциональной избирательной системы. Однако официальные результаты голосования 4 декабря 2011 г. вызвали различные оценки со наблюдателей. Часть из них сошлась во мнении, что в день голосования имели место значительные нарушения избирательного законодательства, которые не позволяют с достоверностью определить итоги выражения воли многонационального народа России.

Во многих городах России 10 декабря 2011 г. прошли митинги «за честные выборы» (наиболее крупные из них – на Болотной площади в г.

Москве и на Пионерской площади в г. Санкт-Петербурге). Стихийная оппозиция требовала демократизации политической системы, структурных изменений в государственно-правовой политике, масштабных конституционных реформ. Критические настроения стимулировали еще больший по численности митинг 24 декабря 2011 г. в г. Москве на проспекте Сахарова и дальнейшее нарастание в столице и регионах движения за демократизацию политической системы. При подобных обстоятельствах неизбежно возрастают роль и значение конституционных форм непосредственной (прямой) демократии, непосредственного выражения воли народом как носителем суверенитета и единственным источником легитимной власти. Природе самоуправления «больше отвечают формы непосредственного народовластия, так как сила индивида – в осознании им и своих личных интересов, и интересов коллектива, в который он включен, с которым связаны его основные жизненные проявления, в умении подняться от личного интереса до интереса общественного, в стремлении соединять в рамках своего опыта индивидуальные и коллективные ценности».

Федеральный закон «Об общих принципах…» предусматривает следующие формы прямой (непосредственной) демократии: референдум, выборы, сходы, прямая правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания, конференции, собрания делегатов, опросы, обращения граждан в органы местного самоуправления с жалобами, заявлениями и предложениями.

Дополнительно к этому, к формам прямой муниципальной демократии логично отнести демонстрации, митинги, шествия и пикетирования, порядок организации которых регулируется специальным законодательным актом.

Примечательно, что законодательство о местном самоуправлении (по крайней мере, с формальной точки зрения) значительно расширяет установленные законом формы прямого (непосредственного) народовластия по сравнению с правовым регулированием организации государственной власти. В Конституции РФ мы не встречаем такого развернутого каталога видов консультативного участия граждан в публичной деятельности. Аналогичным образом Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ограничивается лишь весьма общими указаниями на право населения участвовать в деятельности государственных органов субъектов России. Подобные пробелы в правовом регулировании частично восполняются конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации. Однако это наблюдается далеко не во всех субъектах России.

самоуправлении организационно-правовые формы участия населения в решении вопросов местного значения, на наш взгляд, в полной мере применимы и к государственной деятельности. Законодательство не всегда санкционирует, но оно и не запрещает организации на федеральном и региональном уровнях публичных слушаний, собраний и конференций, опросов граждан и т.п. Исключение, пожалуй, составляет лишь институт народной правотворческой инициативы. На федеральном уровне гражданам не предоставлено право посредством сбора подписей внесения законопроектов в Государственную Думу. В субъектах Федерации вопрос о допустимости народной законодательной инициативы решается по усмотрению региональных властей без каких-либо прочных гарантий со стороны федерального законодателя. И лишь на местном уровне право соответствующий орган народного представительства гарантировано федеральным законом.

В юридической науке предпринято немало усилий для разработки критериев для классификации данных организационно-правовых форм муниципальной демократии. По справедливому мнению П.А.Астафичева, коммуникация граждан и муниципальной власти достигается различными конференции, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование) требуется совместное присутствие, в других (опросы, обращения) – в таком присутствии нет необходимости. Коллективность участия граждан обеспечивается посредством целенаправленной деятельности организатора мероприятия (опросы, телешоу) или документирования мнения граждан (подписные листы, зарегистрированные письменные обращения, карточки личного приема). Совместное присутствие имеет место в закрытых помещениях (собрание) или вне таких помещений (митинг), является статичным (пикетирование) либо сопровождается движением (демонстрация, шествие). Информация о мнении граждан может доводиться до сведения органов местного самоуправления с помощью средств наглядной агитации (листовки, плакаты, транспаранты), звукоусиливающих технических средств, периодических печатных изданий, телевидения, радио, электронных коммуникационных систем (Интернет), а также непосредственных высказываний, в том числе на заседаниях органов местного самоуправления (правотворческая инициатива). Существуют, по убеждению П.А.Астафичева, и «явно муниципальную власть (граффити, рукоприкладство, погромы, поджоги, муниципальных служащих, клевета и оскорбление)». В связи с этим необходимо различать «организованные и неорганизованные способы участия граждан в муниципальной деятельности. В последнем случае возможно проявление феномена толпы, которая не имеет ничего общего с муниципальной демократией в ее конституционном смысле».

необходимость ее дополнения еще одним важным критерием для классификации конституционно-правовых форм муниципальной демократии: связанность вопросами местного значения. Первую группу организационно-правовых форм муниципальной демократии составляют виды публичной активности граждан, органически связанные с вопросами местного значения. К ним относятся: публичные слушания, собрания, конференции, пикетирование, обращения, опросы и т.д. Ко второй группе относятся формы, которые не связаны и не могут быть связанными с вопросами местного значения. Это: граффити, рукоприкладство, погромы, поджоги, воспрепятствование движению транспорта и т.п. Наконец, третью группу образуют организационно-правовые формы местного самоуправления, которые могут быть связанными с вопросами местного значения. Полагаем, что это: митинги, демонстрации, шествия.

Связанность вопросами местного значения публичных слушаний обусловлена тем, что данная организационная форма местного самоуправления предполагает общественную или экспертную оценку проектов решений органов местного самоуправления, а они – в свою очередь – могут приниматься исключительно в рамках конституционных предметов ведения муниципальных образований. Проведение муниципальных публичных слушаний возможно также в целях конструктивного обсуждения проектов федеральных и региональных правовых актов (например, новой конституции или нового устава субъекта РФ, важного федерального закона), однако и в этом случае наблюдается органическая связанность с вопросами местного значения. При подобных «неподведомственность» данного вопроса и исключительно рекомендательное участие в государственной публичной деятельности.

Публичные слушания в системе местного самоуправления, в отличие от государственной власти, имеют особенное значение при принятии уставов муниципальных образований и внесении в них изменений и дополнений. В большинстве случаев публичные слушания представляют собой субсидиарный институт: соответствующие органы власти самостоятельно решают вопрос о необходимости проведения подобных слушаний, законодательство чаще всего не требует их проведения по конкретным вопросам. В отличие от этого общего правила, в системе местного самоуправления закон запрещает внесение поправок в уставное регулирование общественных отношений помимо института публичных слушаний.

В этом подходе можно усмотреть как достоинства, так и недостатки. С одной стороны, обязательность публичных слушаний по вопросам уставного регулирования создает дополнительные гарантии стабильности норм уставов муниципальных образований. Не всякий раз муниципальные власти готовы «решиться» на поправки в уставном регулировании, особенно если подобные поправки с высокой степенью вероятности сопряжены с негативной общественной оценкой. С другой – институт публичных слушаний сам по себе не является существенным препятствием для подвижности уставного регулирования общественных отношений. Публичные слушания могут быть организованы таким «подобранные» лица, лояльность которых к предполагаемым изменениям в уставном регулировании заблаговременно установлена и проверена отрицательное решение публичного слушания с юридической точки представительного органа муниципального образования. Закон не содержит четких требований к легитимной организации публичных слушаний (количественный состав участников, нормы представительства, методы обсуждения, способы голосования, требуемое большинство голосов при итоговом волеизъявлении и т.п.). В результате публичные слушания приобретают форму неорганизованного собрания, которое не обязано принимать какие-либо формализованные решения, которые в любом случае имеют лишь рекомендательную силу.

Собрания граждан находятся в органической связи с институтом вопросов местного значения лишь при условии, если они организуются и проводятся в порядке, предусмотренном ст. 29 Федерального закона «Об организационная форма взаимодействия групп людей небольшой численности и используется практически повсеместно в трудовых, административных, коммерческих и политических отношениях независимо от идеологических соображений и других аналогичных обстоятельств. Однако в контексте нормативного содержания ст. Федерального закона «Об общих принципах…» речь идет об особом виде собрания, которое проводится исключительно в целях реализации вопросов, подведомственных муниципалитету. На наш взгляд, на данные правоотношения не должны распространять свое действие нормы Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в части регулирования собраний. Поэтому в указанном нормативном правовом акте (ст. 1) следует сделать оговорку, что он не распространяет свое действие на собрания граждан, направленные на реализацию установленных Конституцией Российской Федерации и законом вопросов местного значения. До внесения подобных поправок следует, на наш взгляд, руководствоваться общеправовым принципом приоритета специальной правовой нормы по отношению к правовой норме общего характера.

Методологически близкими к собраниям являются конференции граждан (собрания делегатов). Отличие от собраний состоит в наличии временного представительства населения, обеспечиваемого делегированием соответствующих граждан открытым голосованием без соблюдения правил и процедур, предусмотренных Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Такая форма, с одной стороны, позволяет весьма оперативно обеспечить представительство населения, с другой - характеризуется гораздо меньшей степенью легитимности по сравнению с официальными органами народного представительства, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Во всем остальном деятельность конференций подчиняется правилам организации собраний. Они также связаны предметами ведения муниципальных образований и предполагают организованное обсуждение именно тех вопросов, которые имеют местное значение.

Пикетирование отличается от митингов, демонстраций и шествий целенаправленностью требования, обращенного к конкретному органу публичной власти или должностному лицу. Поэтому пикеты неизбежно учитывают конституционный механизм разграничения предметов ведения, полномочий, компетенций и функций. Целью пикетирования является не столько свободное выражение отвлеченного мнения (поддерживающего или протестного), сколько выдвижение конкретных требований по вопросам политической, социальной, экономической или культурной жизни муниципального образования.

Обращения граждан в органы местного самоуправления в наибольшей мере отражают особенности конституционного механизма разграничения предметов ведения, полномочий и функций. Согласно ст. Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в части 4 статьи 11 данного Федерального закона.

отечественного государства и права именно обращениям граждан в органы власти с жалобами, заявлениями и предложениями отдавалось наибольшее предпочтение. Было принято считать, что эта организационно-правовая рассмотрения письменных и устных обращений граждан в советской ответственность за своевременное рассмотрение и, что особенно важно – разрешение обращений советских граждан. Достаточно упомянуть, что в штате каждого советского органа власти и управления существовала, как заявлениями и предложениями граждан. Каждое должностное лицо вне зависимости от ранга и служебного положения, по определенному графику, осуществляло личный прием граждан. Отказ в разрешении жалоб, заявлений и предложений должен был четко мотивироваться и подлежал проверке вышестоящими инстанциями. Это в значительной мере соответствовало «букве и духу» Конституции СССР 1977 г., согласно развертывание» социалистической демократии, развитие «критики и самокритики».

Следует подчеркнуть, что непосредственная реализация гражданами вопросов местного значения допускается и в иных формах, которые не указываются в законодательстве, но широко используются на практике. В частности, зарубежные страны, а вслед за ними – и современная Россия, стали прибегать к более высоким технологиям организации публичных массовых мероприятий, которые еще десять лет назад невозможно было себе даже представить вследствие недостаточного развития интернет-технологий, компьютерной техники и сотовой телефонной коммуникации. Речь идет о так называемых «смартмобах» или «флешмобах» (от англ. «smart» – «умный», «mob» – «толпа», «flash» – «вспышка»). Смартмобы и флешмобы не регулируются нормами Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», не подпадают под действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, проводятся вне эффективного государственного контроля. Это, с одной стороны – позволяет гражданам преодолеть формальные препятствия законодательства, быстро и оперативно довести до органов местного самоуправления актуальную информацию, избежать бюрократических барьеров и препятствий. Но с другой стороны – отсутствие правового регулирования данных общественных отношений влечет за собой ряд угроз общественному порядку, жизни и здоровью граждан, а зачастую – национальной безопасности России.

Проанализированные выше организационно-правовые формы прямой демократии в системе муниципального самоуправления позволяют сформулировать вывод о том, что в отличие от органов местного самоуправления реализация непосредственно населением вопросов местного значения не влечет за собой какой-либо ответственности граждан в ретроспективном («негативном») смысле этого слова. Если образования, представительным органом местного самоуправления, эффективности результатов деятельности и последующие правовые последствия (вплоть до удаления в отставку, роспуска и т.д. при муниципального образования несет публично-правовую ответственность исключительно в «позитивном» смысле, т.е. как публично-правовое обязательство, не подкрепленное юридическими санкциями. Как народ в муниципалитетов, может квалифицироваться в качестве «коллективного правонарушитель, как отдельно взятый гражданин, только здесь еще может сложиться иллюзия коллективной непогрешимости, что наносит отношений. Муниципальные образования не предоставлены сами себе, их самостоятельность вовсе не означает, что им дозволено делать все, что заблагорассудится».

муниципального образования выражается в обязанности действовать в рамках закона, учитывать интересы многонационального народа России, государства, субъектов Федерации, других муниципальных образований, не нарушать международные стандарты прав человека, гуманитарные требования Конституции Российской Федерации (глава 2) и законов. Это не означает необходимости чрезмерных ограничений свободы в системе муниципальной демократии, отторжения граждан от реализации вопросов и задач местного значения.

1.3. Правовой механизм решения вопросов местного значения органами и должностными лицами муниципальных образований Несмотря на чрезвычайную важность конституционных форм самоуправления, фактически вопросы местного значения реализуются, как правило, в деятельности органов и должностных лиц муниципальных образований. В этом состоит известная степень условности народовластия:

будучи юридически полновластным субъектом, народ предпочитает делегировать суверенную власть органам народного представительства. В конституционном механизме осуществления народовластия «средствами волеобразования и волеизъявления народа» являются институты «не только непосредственной, но и представительной демократии». Данному выводу корреспондирует позиция Парламентской Ассамблеи Совета Европы, которая в Рекомендации № 1704 (2005) от 29 апреля 2005 года обращает внимание на то, что прямая и представительная формы демократии «дополняют друг друга». На выборные органы местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований, а надлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти.

Кроме того, вследствие принятия учредительно-установительных правовых актов существует ряд иных органов местного самоуправления, которые не относятся к системе народного представительства (вследствие отсутствия демократической легитимации), однако обладают не меньшей, компетенционных норм законов и подзаконных нормативных правовых актов). В системе местного самоуправления это устанавливается, прежде всего, Федеральным законом «Об общих принципах…», в дополнение к нему – законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований. Такой властью обладают, в частности, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, муниципальная избирательная комиссия и иные невыборные органы местного самоуправления.

Здесь, на наш взгляд, нет конституционного правонарушения, поскольку в ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации говорится об осуществлении местного самоуправления гражданами «путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». Местная администрация, контрольный орган муниципального образования, муниципальная избирательная комиссия и иные невыборные органы местного самоуправления являются «другими органами местного самоуправления» по смыслу ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации. При этом, как подчеркнул Конституционный Суд Российской Федерации, «из конституционного положения об осуществлении народом своей власти не только непосредственно, но также через органы»

публичной власти следует, что «выявление в той или иной форме воли народа необходимо и при формировании» органов, «не избираемых непосредственно населением». В конечном счете, единственным источником подлинной легитимности власти является народный суверенитет, реализуемый через свободные выборы, прямую демократию и деятельность народных представителей от имени и в интересах представляемых граждан.

оснований права на власть нельзя считать исчерпывающим – мало ли найдется мотивов, побуждающих признать над собою чужое господство или господствовать самому! Во всей известной истории человек непременно обнаруживал, воображал, чувствовал власть и присваивал права на нее то себе, то другим субъектам – и вымышленным, и реальным.

Среди оснований законной власти числится и представительство, с которым выборы тесно связаны. Считается правомерным то положение, когда представитель облечен распорядительными правами и связан обстоятельствами, выводимыми из формального доверия либо из закона».

С точки зрения репрезентативности в системе муниципальной представительной демократии наиболее адекватным образом потребности и интересы граждан способен воплощать в жизнь представительный орган муниципального образования. В отличие от других органов местного самоуправления, представительный орган муниципалитета является общеконтрольную функции. Функция представительства населения не является функцией исключительно представительного органа муниципалитета, однако даже факт наименования данного органа в качестве «представительного» неоспоримо свидетельствует о приоритете указанной функции. Выборность, соединенная с коллегиальностью, дают важный синергетический эффект, который невозможно наблюдать при анализе деятельности любого другого органа муниципального образования.

Именно по названной причине, по нашему мнению, Федеральный закон «Об общих принципах…» возлагает на представительный орган муниципального образования важнейшие муниципально-правовые функции по реализации вопросов местного значения, в том числе:

принятие устава муниципального образования; утверждение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом и т.д. Среди названных полномочий следует особо выделить три ключевых: нормотворчество, бюджетное регулирование и контроль.

Представительный орган муниципального образования вправе реализовать практически любой вопрос местного значения в форме правового регулирования соответствующих общественных отношений, если данный вопрос не урегулирован нормативными правовыми актами более высокой юридической силы (вопросы местного значения, в свою очередь, не могут регулироваться нормативными правовыми актами Российской Федерации или субъектов Федерации, поскольку не входят в перечень предметов их ведения). Однако эта функция имеет свои ограничения и пределы:

представительный орган не вправе осуществлять непосредственное муниципальное управление, его задача состоит лишь в правовом регулировании общественных отношений, установлении правовых норм, но не их непосредственной реализации.

В ряде случаев Федеральный закон «Об общих принципах…»

непосредственно указывает на исключительно регулятивную функцию представительного органа муниципального образования (определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления). Это означает запрет фактического управления представительного органа, ограничение его полномочий нормативным аспектом. В данном случае представительный орган не имеет права, во-первых, управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; во-вторых, принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; в-третьих, материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Данная компетенция должна быть разграничена между органами местного самоуправления на основе принципа рассредоточения публичной власти и недопустимости ее излишней концентрации в рамках компетенции какого-либо одного органа или должностного лица.

Согласно ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах…»

глава муниципального образования «наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения». Примечательно, что в ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах…» отсутствует муниципального образования. Фактически эти полномочия определяются уставами муниципальных образований либо нормами законов (включая данный закон), но никак не ст. 36 анализируемого Федерального закона.

Поэтому фраза ст. 36 «в соответствии с настоящей статьей», на наш взгляд, лишена юридического смысла. Здесь наблюдается, скорее всего, законодательная ошибка, нарушение юридической техники и стиля изложения нормы в правовом акте, чем преднамеренная позиция законодателя.

Можно подвергнуть критике также институт «собственных полномочий» по решению вопросов местного значения (ст. 2, 34, Федерального закона «Об общих принципах…»). Законодатель использует здесь, на наш взгляд, весьма своеобразную конструкцию. В статьях 2 и Федерального закона «Об общих принципах…» говорится о наличии «собственных полномочий» всех юридически допустимых органов и должностных лиц местного самоуправления (будь то представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган и т.д.). Однако только в ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах…» мы встречаем упоминание о наличии «собственных полномочий» главы муниципального образования. О «собственных полномочиях» представительного органа, местной администрации или контрольного органа в законе ничего не говорится, хотя общие нормы права, содержащиеся в ст. 2 и 34 данного Федерального закона, в некоторой степени свидетельствуют о наличии этих полномочий.

На наш взгляд, здесь имеет место методологическая ошибка, потому что гражданско-правовая конструкция собственности (включая правомочия владения, пользования и распоряжения) не может быть применима к публичным правоотношениям, особенно если речь идет о разграничении предметов ведения, компетенции, полномочий и функций органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Нельзя разграничивать «собственные» и «несобственные» полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, поскольку любое полномочие органа местного самоуправления принадлежит ему в публично-правовом, а не частноправовом смысле.

Муниципальный орган власти не имеет вещного права на такой объект, как властное полномочие или публично значимая функция. Юридическая конструкция «предметы ведения муниципального образования»

предполагает разграничение этих полномочий между органами местного самоуправления, вследствие чего любой орган муниципального образования обладает всей полнотой публичной власти строго в рамках его компетенции, установленной законом и подзаконными нормативными «собственное» это полномочие или нет. В целях разграничения «делегированных» и «не делегированных» полномочий достаточно использовать названные лингвистические конструкции. Однако «не делегированные полномочия», на наш взгляд, не являются и не могут называться «собственными». В публично-правовом смысле и при известной степени условности можно сказать, что «собственными»

полномочиями обладает лишь народ как носитель суверенитета и Федерации).

Вместе с тем, отсутствие конкретного и развернутого перечня полномочий главы муниципального образования в Федеральном законе «Об общих принципах…» не случайно. Если процедуры выборов Президента Российской Федерации и наделения полномочиями высших безальтернативными вследствие прямого действия императивных норм Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», глава муниципального образования может приобрести свой мандат одним из двух способов. Первый способ состоит в прямых выборах главы муниципального образования, причем избранный таким образом глава муниципалитета должен одновременно возглавлять либо представительный орган муниципального образования, либо местную администрацию. Второй способ заключается в косвенном избрании главы муниципального образования из числа депутатов представительного органа муниципалитета. В этом случае он может возглавлять только представительный орган, а глава местной администрации назначается по контракту.

полномочий между органами местного самоуправления по решению вопросов местного значения ключевую роль играет не столько способ формирования института главы муниципального образования, сколько совмещение им должности руководителя представительного органа или представительскими, исполнительно-распорядительная компетенция будет делегироваться местной администрации. Во втором случае, напротив, разделенные должности руководителя представительного органа и главы администрации) поспособствуют росту политической конкуренции и, «исполнительно-распорядительному» облику главы муниципалитета.

Примечательно, что близкий опыт характерен для ряда зарубежных стран. Так, в США наблюдается разнообразие трех различных моделей реализации местных полномочий в деятельности органов местного самоуправления. Модель «мэр – совет» предполагает подконтрольность мэра создаваемому советом правлению, причем совету принадлежит право не только общего руководства и контроля, но и оперативного управления местными делами. Модель «совет – менеджер» исключает вовлеченность управляющего в политические отношения. Муниципальное образование управляется как частная организация, причем контрольные полномочия выборных органов в отношении профессионального менеджмента весьма ограничены, что гарантируется законом. Наконец, весьма редкая «комиссионная» модель предполагает полную концентрацию местной власти в рамках компетенции специальной выборной комиссии. Однако верховенство самоконтроля и блокировка внешнего контроля становятся возможными лишь в небольших муниципальных образованиях по площади территории и количеству проживающего населения. Чаще всего предпочтение отдается моделям «мэр – совет» или «совет – менеджер».

Американская модель организации местного самоуправления с точки зрения структуры органов и разграничения компетенции между ними – далеко не единственная. Так, в ФРГ широкое распространение получили так называемые «магистратная» и «бургомистерская» формы.

Магистрат – коллегиальный исполнительный орган, избираемый представительным органом как высшим властным субъектом в системе местного самоуправления. При бургомистерской форме высшим органом самоуправления остается представительный орган, однако значительными властными полномочиями наделяется бургомистр – председатель совета.

Исполнительным органом является городская управа.

Применительно к условиям современной России следует заметить, что муниципалитеты не располагают такой свободой усмотрения в выборе моделей структуры органов местного самоуправления и разграничения компетенции между ними, как это наблюдается в ряде зарубежных федеративных стран. Вместе с тем, Федеральный закон «Об общих принципах…» оставляет определенную свободу выбора и, тем самым, способствует самоуправляемости территорий. Это отвечает не только «духу», но и «букве» Конституции Российской Федерации, в ст. 131 (часть 1) которой записано, что «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно».

Практика функционирования публичной власти в Российской Федерации продемонстрировала, в некоторой степени, отступление от конституционных принципов самостоятельности муниципальных образований, причем не только в указанном выше вопросе. Движение административных методов и их учащенное использование в конституционных правоотношениях, в конечном итоге, привело к преимущественно административному пониманию оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.



Pages:     || 2 | 3 |


Похожие работы:

«СКАЧКОВА Елена Борисовна ДОСУГОВЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ КАК СРЕДА ПРОФИЛАКТИКИ ДЕВИАНТНОГО ПОВЕДЕНИЯ ПОДРОСТКОВ ГРУППЫ РИСКА В УСЛОВИЯХ СПЕЦИАЛИЗИРОВАННОГО УЧРЕЖДЕНИЯ Специальность: 13.00.05 – теория, методика и организация социально-культурной деятельности Диссертация на соискание ученой степени кандидата педагогических наук Научный руководитель :...»

«Покачалова Анна Сергеевна ДОГОВОР ОБ ОБЯЗАТЕЛЬНОМ ПЕНСИОННОМ СТРАХОВАНИИ: ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель – кандидат юридических наук, доцент...»

«Абызов Алексей Александрович ОСНОВЫ ТЕОРИИ И МЕТОДЫ ПРОГНОЗИРОВАНИЯ НАДЕЖНОСТИ ХОДОВЫХ СИСТЕМ БЫСТРОХОДНЫХ ГУСЕНИЧНЫХ МАШИН Специальность 05.05.03 – Колесные и гусеничные машины Диссертация на соискание ученой степени доктора технических наук Научный консультант – доктор технических наук,...»

«Денисов Сергей Александрович ГАЗОФАЗНОЕ МОДИФИЦИРОВАНИЕ И ЭЛЕКТРОФИЗИЧЕСКИЕ СВОЙСТВА ДЕТОНАЦИОННОГО НАНОАЛМАЗА 02.00.04 – физическая химия ДИССЕРТАЦИЯ на соискание учёной степени кандидата химических наук Научный руководитель д. х. н. Спицын Борис Владимирович Москва – Содержание. Список сокращений и условных обозначений Введение Обзор...»

«Спирина Екатерина Александровна РАННЯЯ АКТИВИЗАЦИЯ РЕЦИПИЕНТОВ ПОСЛЕ ОРТОТОПИЧЕСКОЙ ТРАНСПЛАНТАЦИИ СЕРДЦА 14.01.24 - Трансплантология и искусственные органы ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата медицинских наук Научный руководитель : доктор медицинских наук, профессор В. Н. Попцов Москва – ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ.. ГЛАВА 1. ПРЕДПОСЫЛКИ ДЛЯ ВНЕДРЕНИЯ...»

«МАКСИМОВА Анна Николаевна ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ФРАНЧАЙЗИНГА В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами: сфера услуг) Диссертация на соискание ученой степени кандидата...»

«ХА ВАН ЧЬЕН ФОРМИРОВАНИЕ СХЕМЫ БАЗИРОВАНИЯ ПРИ РАЗРАБОТКЕ ОСНАСТКИ ДЛЯ СБОРКИ УЗЛОВ ИЗ МАЛОЖЁСТКИХ ДЕТАЛЕЙ Специальность 05.02.08 – Технология машиностроения Диссертация на соискание ученой степени кандидата технических наук Научный руководитель : кандидат технических...»

«Лубенец Мария Юрьевна ФОРМИРОВАНИЕ КОНВЕНЦИОНАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ У МЕНЕДЖЕРОВ СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ПРОЦЕССЕ ОБУЧЕНИЯ В ВУЗЕ 13.00.08 – теория и методика профессионального образования Диссертация на соискание ученой степени кандидата педагогических наук Научный руководитель – доктор педагогических наук, профессор Яфальян...»

«Серёгин Сергей Сергеевич Оптимизация диагностики узловых образований щитовидной железы на этапе специализированной амбулаторной помощи Специальности 14.01.17 – Хирургия диссертация на соискание ученой степени кандидата медицинских наук Научный руководитель : д.м.н., профессор А.И. Бежин...»

«ФИЛАТОВА Евгения Валентиновна УПРАВЛЕНИЕ КАЧЕСТВОМ ТРАНСПОРТНО-ЭКСПЕДИЦИОННОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ В СФЕРЕ МОРСКИХ ПЕРЕВОЗОК Специальность 08.00.05 Экономика и управление народным хозяйством: экономика, организация и управление предприятиями, отраслями и комплексами (транспорт) Диссертация на соискание ученой степени...»

«Пименова Надежда Борисовна Формирование эффективно функционирующей производственной инфраструктуры отрасли льноводства (на материалах Удмуртской Республики) Специальность: 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами АПК и сельское хозяйство)...»

«Прахов Илья Аркадьевич Влияние дополнительной подготовки к поступлению в вуз на результаты Единого государственного экзамена Специальность: 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами (сфера услуг)) ДИССЕРТАЦИЯ на соискание...»

«Баканев Сергей Викторович Динамика популяции камчатского краба (Paralithodes camtschaticus) в Баренцевом море (опыт моделирования) Специальность 03.00.18 – Гидробиология Диссертация на соискание ученой степени кандидата биологических наук Научный руководитель – доктор биологических наук, профессор А. В. Коросов Мурманск – 2009 Содержание Введение... Глава 1....»

«Суровцева Екатерина Владимировна Жанр письма вождю в тоталитарную эпоху (1920-е – 50-е годы) Специальность 10.01.01 – русская литература Диссертация на соискание ученой степени кандидата филологических наук Научный руководитель – доктор филологических наук, профессор Скороспелова Екатерина Борисовна Москва – 2006 год Оглавление Стр. Введение.. 2 Глава I. Письмо вождю в русле мировой и русской эпистолярной традиции....»

«НАСАН-ОЧИР ЭРДЭНЭ-ОЧИР ВОЕННОЕ ДЕЛО ДРЕВНИХ КОЧЕВНИКОВ МОНГОЛИИ (II тыс. до н.э. – III век до н.э.) Специальность 07.00.06 - археология Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук Научный руководитель – доктор исторических наук, профессор Ю.С. Худяков Новосибирск – ОГЛАВЛЕНИЕ Стр....»

«Капустин Евгений Александрович Влияние пола плода на функциональное состояние крови женщин при физиологической беременности физиология – 03.03.01 Диссертация на соискание ученой степени кандидата медицинских наук Научный руководитель : доктор медицинских наук, профессор Т.Л. Боташева Научный консультант : доктор...»

«Панкратов Владимир Александрович Применение фильтрации Калмана в задачах определения вращательного движения спутников 01.02.01 – Теоретическая механика ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата физико-математических наук Научный руководитель д. ф.-м. н., проф., чл.-корр. РАН Крищенко Александр...»

«Баркова Марина Ивановна Получение и газоразделительные свойства композитных мембран на основе металл-органических координационных полимеров 02.00.04 – Физическая химия Диссертация на соискание ученой степени кандидата химических наук Научный руководитель : кандидат химических наук, с.н.с. Исаева Вера Ильинична Москва – 2014 ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ.. ГЛАВА 1. Литературный...»

«КОННОВ Игорь Владимирович ВЕРИФИКАЦИЯ ПАРАМЕТРИЗОВАННЫХ МОДЕЛЕЙ РАСПРЕДЕЛЁННЫХ СИСТЕМ 05.13.11 — математическое и программное обеспечение вычислительных машин, комплексов и компьютерных сетей ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата физико-математических наук Научные руководители: доктор физ.-мат. наук, академик РАЕН, профессор Р. Л. Смелянский; кандидат физ.-мат. наук, доцент В. А. Захаров. Mосква —...»

«БЕССЧЕТНОВА ОКСАНА ВЛАДИМИРОВНА ПРОБЛЕМА СИРОТСТВА В СОВРЕМЕННОМ РОССИЙСКОМ ОБЩЕСТВЕ: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ Специальность 22.00.04 – социальная структура, социальные институты и процессы ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора социологических наук Научный консультант : доктор социологических наук, профессор О.А. Волкова Санкт-Петербург СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ ГЛАВА 1 СИРОТСТВО КАК СОЦИОЛОГИЧЕСКАЯ КАТЕГОРИЯ И СОЦИАЛЬНОЕ...»






 
2014 www.av.disus.ru - «Бесплатная электронная библиотека - Авторефераты, Диссертации, Монографии, Программы»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.