«ОРГАНИЗАЦИОННОЕ И ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФОРМИРОВАНИЯ КАДРОВОГО СОСТАВА ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ УГОЛОВНОГО РОЗЫСКА ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ МВД РОССИИ НА РАЙОННОМ УРОВНЕ ...»

МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ

На правах рукописи

Кардашов Александр Александрович

ОРГАНИЗАЦИОННОЕ И ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

ФОРМИРОВАНИЯ КАДРОВОГО СОСТАВА ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ

УГОЛОВНОГО РОЗЫСКА ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ

МВД РОССИИ НА РАЙОННОМ УРОВНЕ

Специальность:12.00.11 – судебная деятельность; прокурорская деятельность; правозащитная и правоохранительная деятельность Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель – Кандидат юридических наук, доцент, А.Д. Сафронов Москва –

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение……………………………………………………………….. Глава 1. Теоретические основы формирования кадрового состава подразделений уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне …………………………………………………. §1.1. Развитие правового регулирования формирования кадрового состава органов внутренних дел и подразделений уголовного розыска…………………………………………………………………………... §1.2. Содержание правоохранительной деятельности и условия прохождения службы в подразделениях уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне……………… §1.3. Факторы, определяющие формирование кадрового состава подразделений уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне…………………………………………………………….. Глава 2. Направления совершенствования формирования кадрового состава подразделений уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне…………………………………………… §2.1 Совершенствование организационного обеспечения формирования кадрового состава подразделений уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне…………………………………… §2.2. Совершенствование правового обеспечения формирования кадрового состава подразделений уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне…………………………………………………… Заключение……………………………………………………………………. Библиографический список………….……………………………………... Приложения…………………………………………………………………… Введение Актуальность темы исследования. Дальнейшее развитие России как правового демократического социального государства неразрывно связано с успешным осуществлением административной реформы, совершенствованием системы ее правоохранительных органов, прежде всего, самых многочисленных и полифункциональных из них - органов внутренних дел (ОВД). Практическая правоохранительная деятельность ОВД реализует государственную политику в сфере охраны личных и имущественных прав, свобод человека, защиты личности, общества и государства от преступных посягательств, противодействия экстремистским и террористическим угрозам. Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем выступлении на заседании расширенной коллегии МВД России 8 февраля 2013 года отметил, что Министерство внутренних дел традиционно играет ключевую роль в правоохранительной системе России и должно в своей работе применять новые, более эффективные методы борьбы, гибко реагировать на изменение ситуации в стране, обществе, учитывать появление новых вызовов1.

Подавляющее большинство задач, которые стоят перед органами внутренних дел в сфере борьбы с преступностью решается, прежде всего, силами подразделений уголовного розыска территориальных органов МВД (УР ТО МВД) России на районном уровне. Для этого законодательство наделяет аппараты уголовного розыска правом использовать не только административные и уголовно-процессуальные, но и специальные оперативно-розыскные средства и методы при осуществлении своих правоохранительных функций. Безусловно, что результаты применения названных мер всецело зависят от уровня профессиональной подготовки и Выступление Президента Российской Федерации В.В. Путина на заседании расширенной коллегии МВД России 8 февраля 2013 г. // URL:

http://президент.рф/news/17461 (дата обращения: 14.05.2013) опыта сотрудников. Так, в соответствии с проектом Концепции кадровой политики Министерства внутренних дел Российской Федерации в органах внутренних дел (на период до 2020 года)1, МВД России при определении концептуальных основ ведомственной кадровой политики, исходит из признания человеческих ресурсов решающим фактором повышения эффективности правоохранительной деятельности.

Министерство внутренних дел Российской Федерации в последние годы приложило немало усилий для исправления негативной кадровой ситуации. В 2010-2011 г. прошло глобальное реформирование системы МВД России, был принят базовый пакет законов, направленный на создание правовых основ организации и деятельности органов внутренних дел, прохождения службы сотрудниками, а также на комплексное решение задач по устранению коллизий правовых норм и существовавших до этого пробелов законодательного регулирования в данной сфере.

Данные мероприятия помогли решить часть проблем в работе с кадрами и способствовали внедрению новых подходов к формированию профессионального кадрового ядра сотрудников органов внутренних дел. Но вместе с тем, Министр внутренних дел Российской Федерации генералполковник полиции В.А. Колокольцев подчеркнул, что «итоги проведенных образований не устраивают в полной мере ни наших граждан, ни МВД России. Анализ показал несколько причин сложившейся ситуации. Среди них структурные просчеты при проведении реформирования, пробелы в ведомственной нормативной базе, а также низкие темпы внедрения современных технологий»2.

Проект концепции кадровой политики Министерства внутренних дел Российской Федерации в органах внутренних дел (на период до 2020 года) // URL: http: // skuvdt.ru/know/i/13 (дата обращения: 21.05.2014) Реформа подвергнута анализу: Из выступления Министра внутренних дел России генерал-лейтенанта полиции Владимира Колокольцева на «Правительственном часе» в Государственной думе Российской Федерации // Полиция России, 2012 г. № 11. С.5.

В результате в подразделениях уголовного розыска, особенно в территориальных органах МВД России на районном уровне, в последнее время сложилась негативная кадровая ситуация. Руководство Главного управления уголовного розыска МВД России (ГУУР МВД России) подчеркивает, что, несмотря на положительную оценку тенденций комплектования органов внутренних дел в 2013 году, недостаточно эффективно осуществлялось укомплектование службы уголовного розыска (некомплект – 5,9%)1. Более того, подобная тенденция сохранялась все предыдущие годы: в 2012 году некомплект составил 6,0%2, в 2011 г. – 8,5%3, в 2010 г. – 6,4%4, в 2009 г. – 5,0%5.

В данной ситуации первостепенное значение приобретает анализ содержания правоохранительной деятельности подразделений уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне, выявление факторов, отрицательно влияющих на динамику кадров, совершенствование организационного и правового обеспечения формирования кадрового состава.

Необходимость научного исследования обозначенных проблем определила выбор темы диссертационного исследования.

исследования и труды таких ученых в области правоохранительной Характеристика криминальной обстановки в Российской Федерации в 2013 году: обзор / ГУУР МВД России. – М., 2014. С. 81.

Состояние работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации за 2012 год: Сборник аналитических и информационных материалов. – М.: ДГСК МВД России, 2013. С. 10.

Состояние работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации за 2011 год: Сборник аналитических и информационных материалов. – М.: ДГСК МВД России, 2012. С. 6.

Состояние работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации за 2010 год: Сборник аналитических и информационных материалов. – М.: ДГСК МВД России, 2011. С. 6.

Состояние работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации за 2009 год: Сборник аналитических и информационных материалов. – М.: ДГСК МВД России, 2010. С. деятельности, как Веселый В.З., Зыбин С.Ф., Ипакян А.П., Малков В.Д., Майдыков А.Ф., Роша А.Н., Сальников В.П., Туманов Г.А. внесли существенный вклад в разработку и решению проблем функционирования органов внутренних дел.

Вопросы правового и организационного обеспечения формирования кадрового состава органов внутренних дел исследовались в работах Бушкевича В.Н., Донники Е.Е., Дырда С.Г., Жевлаковича С.С., Казимирчука Г.И., Кобозева Д.Д., Колодкина Л.М., Котелевской И.В., Кукушина В.М., Кудрявцева А.В., Мякишева Г.М., Прошина В.А., Портнягиной Н.Ю., Реброва С.Г., Роши А.Н., Румянцева Н.В., Сафронова А.Д., Сергуна Н.П., Спициной Е.А., Стаховой Т.С., Суминой Е.А., Ушакова С.И., Фатулы А.В., Шубиной И.И., Яковлева А.Я. и других.

обеспечения подразделений уголовного розыска рассматривались в трудах Бобровничего И.Н., Галахова С.С., Филимонова Н.В.

Однако специальные научные разработки, посвященные проблемам организационного и правового обеспечения формирования кадров подразделений уголовного розыска территориальных органов внутренних дел на районном уровне, с учетом изменений, происходящих в связи с реформированием системы МВД России отсутствуют.

Все перечисленные обстоятельства, с одной стороны, свидетельствуют об актуальности данной темы диссертационного исследования, а с другой — указывают на необходимость комплексного изучения проблем формирования кадрового состава подразделений УР ТО МВД России на районном уровне.

Объектом исследования выступают организационные и правовые отношения, складывающиеся в процессе формирования кадрового состава подразделений уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне.

Предметом исследования выступают: правоохранительная деятельность подразделений уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне, нормативное правовое и организационное обеспечение формирования кадрового состава подразделений уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне.

правоохранительной деятельности и условия прохождения службы в аппаратах уголовного розыска органов внутренних дел обусловливают необходимость применения специальных организационно-правовых мер в ходе процесса формирования кадров данных подразделений, направленных на совершенствование профессионального отбора кадров, усиление мер социальной защиты по определенным направлениям, совершенствование организационного и правового обеспечения оперативно-служебной деятельности.

Цель диссертационного исследования. На основе изучения и анализа научной литературы, законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов МВД России, данных социологических исследований, практической деятельности подразделений по работе с личным составом определить направления совершенствования организационного и правового обеспечения формирования кадрового состава подразделений уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне.

Для достижения указанной цели ставились и решались следующие задачи:

сформулировать понятие «правоохранительная деятельность сотрудников уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне»;

- определить правовой статус сотрудника подразделения уголовного розыска территориального органа МВД России на районном уровне;

- исследовать современное состояние работы с кадрами, выявить факторы, влияющие на отрицательную динамику движения кадров в подразделениях уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне;

подразделениях уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне;

- сформулировать предложения о внесении изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты, регламентирующие порядок территориальных органов МВД России на районном уровне;

- сформулировать комплекс организационных мер, способствующих совершенствованию формирования кадрового состава подразделений уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне.

Методологической основой диссертационного исследования являются диалектический метод познания, а также иные общенаучные методы: анализ, индукция, дедукция, аналогия.

В диссертации также использованы частнонаучные методы познания объективной действительности, основанные на диалектическом подходе к исследуемому объекту: исторический – при выявлении закономерностей и тенденций правового регулирования формирования кадров органов исторического развития; социологический - при анкетировании и экспертном опросе сотрудников и руководителей подразделений уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном и региональном уровне, сравнительно-правовой - при изучении нормативных правовых актов, регулирующих содержание правоохранительной деятельности и формирование кадров органов внутренних дел и подразделений уголовного розыска, формально-логический - при выявлении и исследовании элементов, составляющих структуру формирования кадров органов внутренних дел и подразделений уголовного розыска, статистический - при сборе и анализе данных о состоянии работы с кадрами подразделений уголовного розыска.

регулирующее осуществление правоохранительной деятельности, прохождение государственной службы и формирование кадров в органах внутренних дел и подразделениях уголовного розыска, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Эмпирическую базу исследования составили решения коллегий МВД России, служебная документация (планы работ, приказы, аналитические и информационные справки, статистические и информационные отчеты) ГУУР МВД России, территориальных органов МВД России, статистические данные о состоянии работы с кадрами ДГСК МВД России за 2008–2013 гг.

Составной частью эмпирической базы исследования стали также результаты анкетирования, проведенного диссертантом в Академии управления МВД России в 2010 – 2013 гг. Было опрошено 100 слушателей, обучающихся на факультете подготовки руководящих кадров органов внутренних дел, которые ранее проходили службу в подразделениях уголовного розыска. Кроме того, основанием для выводов и предложений диссертанта стали результаты опроса 350 сотрудников уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном и региональном уровне (ГУ МВД России по г. Москва, МВД России по Удмуртской республике, интервьюирование 25 экспертов из числа руководителей подразделений уголовного розыска и подразделений по работе с личным составом территориальных органов МВД России на региональном и районном уровнях Репрезентативность исследования, как условие достоверности и обоснованности результатов, определяется географией полученных данных, а также экспертным составом руководителей органов внутренних дел, как носителей профессионального правосознания. Данные социологических исследований позволили выявить факторы, негативно и позитивно влияющие на формирование кадрового состава подразделений уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне и обосновать приоритетные направления совершенствования его организационного и правового обеспечения.

Научная новизна исследования определяется тем, что диссертация является одним из первых исследований проблем организационного и правового обеспечения формирования кадрового состава подразделений уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне.

В диссертации сформулировано понятие «правоохранительная деятельность сотрудников уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне», раскрыто ее содержание; определен правовой статус сотрудника подразделения уголовного розыска территориального органа МВД России на районном уровне; выявлены факторы, негативно влияющих на формирование кадрового состава подразделений уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне; предложен комплекс мер по совершенствованию организационного и правового обеспечения формирования кадрового состава подразделений уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне; разработан проект приказа МВД России «Об утверждении Типового положения о порядке формирования и работы с резервом, из числа лиц, замещающих должности младшего начальствующего состава в подразделениях полиции, для назначения на должности в подразделения уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне».

Положения, выносимые на защиту:

Правоохранительная деятельность сотрудников подразделений уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне - особый вид государственной деятельности, осуществляемый в пределах обслуживаемой территории, преимущественно посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий, как гласных, так и негласных, с использованием конфиденциального содействия граждан, а также путем применения административных и уголовно-процессуальных мер, направленный на защиту жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств.

прохождения службы в подразделениях уголовного розыска обусловливают особый правовой статус их сотрудников, который отличается от общего статуса сотрудника органов внутренних дел. Правовой статус сотрудника подразделения уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне является комплексной категорией, объединяющей признаки нескольких видов специальных статусов: федеральных государственных служащих, сотрудников полиции, сотрудников подразделений, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

Факторы, негативно влияющие на формирование кадрового состава подразделений уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне:

- недостатки профессионального отбора (отсутствие учета специфики осуществления правоохранительной деятельности подразделений уголовного розыска при изучении личных и профессиональных качеств кандидатов, отсутствие дополнительных квалификационных требований к кандидатам);

- проблемы организационно-правового обеспечения и содержание оперативно-служебной деятельности (недостаточные нормативы штатной численности для эффективного осуществления правоохранительной деятельности, повышенная оперативно-служебная нагрузка на личный состав, необходимость выполнения большого количества функций, зависимость от оперативной обстановки на обслуживаемой территории);

- проблемы реализации гарантий социальной и правовой защиты (отсутствие учета специфики оперативно-служебной деятельности сотрудников подразделений уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне в сфере установления дополнительных социально-правовых гарантий, несовершенство механизма правовой защиты).

4. Для устранения выявленных факторов, негативно влияющих на формирование кадрового состава подразделений уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне и преодоления организационных и правовых мер:

закрепление за сотрудниками отдела конспирации, кадров и территориальных органов МВД России;

- обобщение в материалах статистической отчетности информации о территориальных органов МВД России на районном уровне;

- систематизация и мониторинг информации о потенциальных кандидатах для замещения должностей в подразделениях уголовного розыска (истребование сведений о потенциальных кандидатах у руководителей иных подразделений полиции, создание и ведение баз данных кандидатов);

разработка долгосрочной (на 5 лет) программы оптимизации организационно-штатной структуры подразделений уголовного розыска территориальных органов МВД России;

формирования кадрового состава подразделений уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне, включающие внесение изменений в ч.3 ст.9 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и п.10 приказа МВД России от 18 мая 2012 года № 521 «О квалификационных требованиях к должностям рядового состава, младшего, среднего и старшего начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации»

- предложение о включении подразделений уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне в перечень подразделений, выслуга лет для назначения пенсии в которых засчитывается на льготных условиях.

5.Проект нормативного правового акта:

- приказ МВД России «Об утверждении Типового положения о порядке формирования и работы с резервом, из числа лиц, замещающих должности рядового и младшего начальствующего состава в подразделениях полиции, для назначения на должности в подразделения уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне».

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в организационного и правового обеспечения формирования кадрового состава подразделений уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне.

Теоретическая значимость заключается: в анализе содержания правоохранительной деятельности сотрудников уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне; в определении правового статуса сотрудника подразделения уголовного розыска территориального органа МВД России на районном уровне; в выявлении и исследовании факторов, определяющих негативную кадровую динамику в подразделениях уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне.

Практическая значимость заключается: во всестороннем анализе практики кадровой работы в подразделениях уголовного розыска сформулированных предложениях, направленных на совершенствование правового обеспечения формирования кадрового состава подразделений уголовного розыска территориальных органов внутренних дел на районном уровне; в обоснованном комплексе организационных мер, направленных на совершенствование формирования кадрового состава подразделений уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне.

подтверждается привлечением для решения поставленных задач внушительного по объему и разнообразного по содержанию эмпирического и теоретического материала, использованием научных методов, соответствующих задачам и исследуемому материалу.

Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты диссертационного исследования докладывались, обсуждались и были одобрены на заседаниях кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами Академии управления МВД России. Для апробации результатов, полученных в ходе диссертационного исследования, автор принимал участие в международных и межвузовских научно-практических конференциях «Психология и юриспруденция в динамично изменяющемся мире» (Москва, 2012), «Актуальные проблемы кадровой работы и моральнопсихологического обеспечения правоохранительной деятельности в современных условиях» (Москва, 2013), «Теория и практика актуальных исследований» (Краснодар, 2013). Отдельные положения и выводы диссертации внедрены в практическую деятельность УМВД России по Тверской области, в образовательный процесс Академии управления МВД России, Центра профессиональной подготовки МВД России по республике Калмыкия.

Основные положения диссертации опубликованы в восьми научных публикациях, три из которых в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.

Структура и объем диссертации. Задачи исследования обусловили структуру и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложений.

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ

КАДРОВОГО СОСТАВА ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ УГОЛОВНОГО

РОЗЫСКА ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ МВД РОССИИ НА

РАЙОННОМ УРОВНЕ

§ 1.1. Развитие правового регулирования формирования кадрового состава органов внутренних дел и подразделений уголовного розыска В основе любого вида человеческой деятельности лежит определенная, логически выстроенная система понятий. Более того, можно сказать, что понятийный аппарат - это своего рода азбука, при помощи которой создаются и развиваются научные теории, осуществляется их исполнение в практической деятельности.

Формирование и реализация кадровой политики государства – это сложный, противоречивый и многогранный процесс, который начинается с выявления ее теоретических, концептуальных основ. Выявление теоретических основ государственной кадровой политики, ее природы и предназначения позволяет верно определить ее цели, задачи, характерные черты, принципы и приоритеты, с научных позиций раскрыть систему формирования кадров органов внутренних дел Российской Федерации, механизмы и технологии реализации самой политики.

В теории управления персоналом (в том числе, управления персоналом органов внутренних дел) понятие «кадровая политика» исторически трактовалось целым рядом ученых неоднозначно – как «главная линия в деле подготовки кадров»; «генеральное направление в кадровой работе»;

«основные направления, цели, методы и стиль работы с кадрами»; «отрасль общей политики, регулирующая процесс формирования кадров и осуществляющая контроль за их деятельностью»1.

В широком смысле под кадровой политикой понимается совокупность основных направлений, целей и методов работы с персоналом (личным составом). Она выступает средством регулирования количественного и качественного состояния кадров2. В более узком смысле некоторые авторы рассматривают кадровую политику как последовательную деятельность государства по формированию требований к государственным служащим, по их подбору, подготовке и рациональному использованию с учетом состояния и перспектив развития государственного аппарата, прогнозов о количественных и качественных потребностях в кадрах государственных служащих3.

Отдельные ученые считают, что «кадровая политика направлена в первую очередь на привлечение квалифицированного персонала и совершенствование организационно-штатной структуры. В период ее реализации используются более прогрессивные методы привлечения и отбора, развивается подготовки персонала, совершенствуются механизмы управления, разрабатываются эффективные системы вознаграждения. Цель кадровой политики на этом этапе - достижение высокой степени приверженности сотрудников ценностям компании и формирование стабильных трудовых отношений»4. Например, С.Ф. Зыбин и А.В.

Гербер Г., Юнг Г. Кадры в системе социалистического управления. М.: Прогресс, 1970. С. 12; Розенбаум Ю..А. Формирование управленческих кадров. Социально-правовые проблемы. - М.: Наука, 1982. С. 24; Колодкин Л.М., Фатула А.В. Организация работы с кадрами в органах внутренних дел:

Учебное пособие. – М.: Академия МВД СССР, 1990. С. 7.

Колодкин Л.М. Организационные и правовые основы работы с кадрами в органах внутренних дел. – М.: Академия МВД СССР, 1979. С. 52.

Халилова Т.В. Кадровая политика и государственная служба в Российской Федерации: Учебное пособие. – Казань: Издательство Казанского Государственного университета, 2009. С. 133.

Аскарова В.В. Кадровая политика: содержание, формы, принципы // Отдел кадров коммерческой организации. 2012. № 4. С. 69-76.

Стремоухов считают, что кадровая политика – «это органическая часть общей политики государства, представляющая собой совокупность целей, принципов, форм и методов, направлений и критериев деятельности органов непроизводственной сферы высококвалифицированными кадрами в конкретных исторических условиях»1.

рассматривает кадровую политику государства как формирование стратегии кадровой работы, установление целей и задач, путей их достижения, определение научных принципов подбора, расстановки и развития персонала, совершенствование форм и методов работы с персоналом в конкретных исторических условиях того или иного периода развития государства2.

Формирование кадровой политики в системе МВД России на всех государственной кадровой политикой. Вне этой связи кадровая политика не может полноценно осуществляться, так как ее основное назначение состоит в кадровом обеспечении достижения целей правоохранительной деятельности.

Кадровая политика МВД России - составная и неотъемлемая часть государственной кадровой политики, инструмент ее реализации в деятельности органов внутренних дел. Она представляет собой определенную систему целей, задач, принципов, форм, методов, направлений работы по обеспечению органов внутренних дел кадрами (персоналом) Зыбин С.Ф., Стремоухов А.В. Научные основы организационноправовой работы с кадрами органов внутренних дел: Монография. – СПб:

Изд-во Санкт-Петербургского юрид. ин-та МВД России, 1994. С. 38.

Кибанов А.Я., Дуракова И.Б. Управление персоналом организации:

стратегия, маркетинг, интернационализация. - М.: ИНФРА-М, 2009. С.21.

обладающими необходимыми деловыми и нравственно-психологическими качествами для выполнения оперативно-служебных задач1.

Кадровая политика, проводимая в полиции (милиции), а после и в современных органах внутренних дел, всегда находится в тесной взаимосвязи с общеисторическими процессами, социально-экономической и политической обстановкой в государстве в конкретный период времени. По мнению диссертанта на определенные исторические отрезки времени можно разделить и процесс развития правового регулирования формирования кадров органов внутренних дел и подразделений уголовного розыска.

Безопасность личности, общества и государства от внутренних угроз в России с древнейших времен поддерживалась различными общественными структурами, военизированными формированиями, специально уполномоченными лицами. Обособленные подразделения полиции стали создаваться во время правления Петра I. До этого функции полиции осуществлялись центральными и местными органами государственной власти, а вопросы осуществления их деятельности и порядка комплектования регулировались Соборным уложением 1649 года, указными книгами приказов, а также указами царя и боярской думы2.

Непосредственное формирование полицейских органов связывают с мая 1718 года, когда указом Петра I была учреждена должность генералполицмейстера в Петербурге. При этом остро обозначился вопрос комплектования аппарата полиции – из-за проблем с финансированием значительная доля обязанностей полиции возлагалась на население СанктПетербурга. Более того, для создания кадровой основы органов полиции Сенат направил в распоряжение генерал-полицмейстера 10 офицеров, унтер-офицеров, 60 солдат и 10 подъячих, большинство которых так и не «Об объявлении решения коллегии МВД России от 23 декабря 1998 г.

№ 6 км/1 «О состоянии работы с кадрами и кадровой политике в системе МВД России»: Приказ МВД России от 11.01.1999 № 12.

Мулукаев Р.С. История отечественных органов внутренних дел:

Учебное пособие. - М.: NOTABENE, 2005. С.7.

прибыло к новому месту службы, а в 1719 году численность полиции не превышала 67 человек1.

Законодательно полиция как орган государственной власти была определена в Указе Екатерины II от 8 апреля1782 года, который назывался Устав благочиния или полицейский2. Этот нормативный акт закрепил правовые основы построения полиции, ее функции, порядок назначения на должность, прохождения службы, а также штатную структуру столичной полиции. Полиция организовывалась по территориальному принципу. Глава столичной полиции назначался Сенатом по представлению губернского правления.

Служащие полиции имели классные чины, впервые были определены требования к кандидатам на службу – здравый рассудок, добрая воля в отправлении порученного, человеколюбие, верность к службе, усердие к общему добру, честность и бескорыстие. В Уставе благочиния рекомендовалось «старших и по аттестатам исправнейших» полицейских служащих назначать на вышестоящие должности. Тем самым, создавались необходимые условия для продвижения по службе. Считалось, что долгая и беспорочная служба в одной должности, дает достаточные основания для назначения на другую должность – более высокую3. Следует отметить, что комплектование должностей полицейской службы в указанный временной период было связано с определенными трудностями, к которым, в частности, относились: острый недостаток чиновников с необходимой квалификацией, отсутствие необходимого уровня денежного довольствия, принудительный порядок назначения на службу в полицию бывших военных, нежелание учреждений расставаться с опытными чиновниками.

Сизиков М.И. История полиции России (1718-1917 гг.): Становление и развитие общей регулярной полиции в России XVIII века. - М., 1992. С.10.

Законодательство Екатерины II в 2 томах. - М.: Юридическая литература, 2000. Т.1. С.557-609.

Полиция и милиция в России: страницы истории. А.В. Борисов, А.Н.

Дугин, А.Я. Малыгин и др.- М.: Наука, 1995. С.76.

Организационная структура министерства и его функции оставались неизменными до 1810 года, когда в результате очередного реформирования системы государственного управления было учреждено Министерство полиции. В это время вопросами подбора кадров в подразделения полиции занималось Первое отделение департамента исполнительной полиции. Более того служащие министерства полиции были наделены правом осуществлять контроль за деятельностью местных органов государственной власти.

Подобные «новшества» явно не способствовали повышению эффективности деятельности местной администрации. Все это усложняло и запутывало структуру действовавших органов, оказывало деструктивное влияние на их взаимодействие.

Крайне низкая эффективность функционирования полиции, связанная с недостатками организации служебной деятельности, с проблемами кадрового комплектования, так и низким уровнем квалификации служащих, была в целом характерна для России в XVIII-XIX вв. Некоторые исследователи подчеркивают, что основной причиной низкого развития кадрового потенциала выступал принцип остаточного комплектования кадрами низших полицейских должностей. По той причине, что желающих, проходить службу в городской полиции было очень мало, ее ряды пополнялись принудительным способом, по разнарядке от воинских частей местного гарнизона. По общему правилу на службу в полицейские органы направлялись лица с физическими недостатками, неспособные, порочные и неблагонадежные военнослужащие1.

После окончания Отечественной войны 1812 года преимущественное право на занятие руководящих полицейских должностей было предоставлено офицерам, которые получили ранения в ходе войны. В свою очередь они использовали данное право по достижении предельного возраста пребывания Проценко Е.Д. Профессиональное образование в органах и войсках МВД России: история, теория, практика. – СПб: Санкт-Петербургская академия МВД России, 1998. С.63.

на военной службе, что крайне негативно влияло на качество исполнения ими своих служебных обязанностей.

В 1853 г. законодательно был установлен порядок, по которому во всех городах подразделения полиции стали комплектоваться из солдат и унтерофицеров, признанных негодными к строевой службе («неспособными чинами 2-го разряда»). Этим же законом определялась штатная численность городских полицейских команд из низших чинов военного ведомства: «на 2000 жителей 5 полицейских служителей и на 5000 жителей 1 унтер-офицер и 9 полицейских служителей»1.

Также необходимо отметить, что в исследуемый период времени принимались определенные меры организационного характера. В 1862 г.

были приняты Временные правила об устройстве полиции в 44 губерниях, управлявшихся по «Общему губернскому учреждению», согласно которым городская и уездная полиция объединялись. В рамках данного объединения было создано единое уездное полицейское управление во главе с исправником, который назначался на должность губернатором, а не по результатам голосования дворянами, как это было раньше. Первоначальная подготовка кадров проводилась ведомством градоначальника, где для этих целей был создан полицейский резерв.

Существенный прорыв в решении вопроса формирования кадровых ресурсов полиции произошел несколько позднее: в 60-70 годах XIX века правительство принимает ряд мер, направленных на увеличение численности полиции, а также на повышение качества отбора и профессиональной подготовки кадров. Служащим полиции был повышен размер денежного довольствия и увеличен размер пенсий, более того с 1873 г. в комплектовании на службу в полицию стал впервые применятся принцип вольного найма.

Мушкет И.И. Полиция в механизме Российского государства:

историко-теоретическое исследование: Дисс. … канд. юрид. наук. - СПб, 1997. С. 57.

Установленный порядок комплектования полиции ощущал на себе огромное влияние сословного деления общества. По родовому происхождению право поступления на полицейскую службу имели:

потомственные дворяне, а также сыновья личных граждан (оберофицерские дети) и сыновья почетных граждан;

сыновья чиновников, священников, купцов, художников, ученых и других лиц, получивших личное почетное гражданство.

К представляемым в полицейский чин предъявлялись следующие требования: наличие российского подданства; возраст не моложе 25 лет;

вероисповедание могло быть любое, кроме иудаизма; обладание «полным физическим здоровьем»; также требовались документы о предыдущей трудовой деятельности и о явке к исполнению воинской повинности. Также кандидат на службу подвергался испытанию и если выдерживал его, приводился к присяге.

Были установлены запреты приема на службу в полицию следующих категорий граждан: порочных; состоящих под следствием или судом;

отбывших тюремное наказание за совершение преступления; исключенных со службы по приговору суда или из среды сословных обществ по соответствующим приговорам; несостоятельных должников.

В описываемый период появилась детально регламентированная система присвоения полицейским служащим классных чинов, званий, представления к наградам, применения мер дисциплинарного воздействия за различные нарушения в служебной деятельности. В то же время Министерство внутренних дел, губернаторы, часто укрывали от ответственности подчиненных им руководителей городских и сельских полицейских подразделений или ограничивались в их отношении минимальными наказаниями, тогда как более низшие чины строго наказывались, а нередко даже увольнялись с должности по подозрениям или на основании непроверенных жалоб и доносов.

В связи с интенсивным развитием российской промышленности в конце XIX - начале XX вв.. которое сопровождалось миграцией сельского населения в города, произошел дальнейший рост преступности (начиная с 1898 года по делам, рассмотренным в общих судебных установлениях, рецидив составлял 22-23 %, а в 1905 году - 27 %), потребовавший от властей принятия адекватных правовых и организационных мер для противодействия этому явлению1.

Одной из таких мер, осуществленных в 1905 - 1906 гг. Министерством внутренних дел, явились работа по подготовке законопроекта, предусматривающего выделение оперативно-розыскной деятельности в самостоятельную функцию, и создание для ее реализации единой централизованной системы органов сыскной полиции2. Теоретическим обоснованием необходимости учреждения специальных подразделений общеуголовного сыска стала идея о том, что негласный розыск представляет собой необходимую вспомогательную часть деятельности по расследованию преступлений3.

Власов В.И., Гончаров Н.Ф. Организация розыска преступников в России в IX-XX веках (историко-правовое исследование): Монография. Домодедово, 1997. С. 42.

Создание специального аппарата уголовного сыска обусловлено не только и не столько опережающим темпы прироста населения ростом преступности, но прежде всего ее профессионализацией. Во второй половине XIX – начале XX вв. профессиональная преступность укреплялась и постоянно развивалась, степень ее общественной опасности постоянно увеличивалась. При этом стало невозможно бороться с преступностью, только наращивая количественный состав полиции. Профессиональной преступности следовало противопоставить профессионалов-полицейских.

(См.: Шутова М.В. Организационно-правовое становление и развитие службы уголовного розыска России в XIX-XX вв.: Дисс. … канд. юрид. наук – Ростов-на-Дону, 2005. С.8.) Лядов О.А. Организация и деятельность уголовного сыска в дореволюционной России // История государства и права. 1999. № 1. С. 43.

Закон от 6 июля 1908 года «Об организации сыскной части»1 стал юридической основой создания единой системы органов уголовного сыска и завершил процесс организационно-правового становления уголовного розыска как самостоятельной службы в системе Министерства внутренних дел. Данный нормативный правовой акт особое значение придавал вопросам подбора руководителей сыскных отделений. В соответствии с его положениями начальник Департамента полиции лично изучал сведения о служебных и нравственных качествах кандидатов на руководящие должности в совокупности с характеристиками прокуроров окружных судов.

Давая правовую оценку вышеуказанному законодательному акту, необходимо отметить следующее. В целом он лишь в общих чертах определял структуру и функции сыскной полиции, многие проблемные вопросы остались вне зоны правового регулирования: не было определено место сыскных подразделений в организационном построении полицейских управлений городов и других правоохранительных органов; нормативы штатной численности не соответствовали уровню преступности в некоторых городах; не урегулирован вопрос правового обеспечения организации служебной деятельности сотрудников сыска, а также подбора и обучения кадров; денежное довольствие находилось на низком уровне.

Несмотря на скептическое отношение некоторых чиновников Департамента полиции относительно целесообразности выделения сыскных частей внутри общей структуры полиции, неудовлетворенностью уровнем профессионализма большинства ее агентов, и высказывавшиеся мнения об упразднении сыскных отделений, сторонникам данной реформы удалось отстоять необходимость ее дальнейшего осуществления. Также при этом отмечалось что «для подготовки опытных агентов придется потратить целые Об организации сыскной части: Закон Российской Империи от 06.071908 г. (Утратил силу) // Свод законов Российской Империи. Собрание (1881-1913). Том 15. С. 562.

года упорной и энергичной работы, вследствие этого критика и осуждение деятельности сыскных отделений являются преждевременными»1.

В период 1911 - 1912 гг. руководство Департамента полиции, обеспокоенное неудовлетворительными результатами служебной деятельности сыскных частей, провело ряд инспекций в подконтрольных подразделениях. Итог проверок показал, что затраты, понесенные Министерством внутренних в 1908 г. на организацию сыска в России, не подразделениях характеризовалась острой нехваткой профессионалов. Три четверти от общего числа лиц, возглавивших вновь созданные подразделения (бывшие участковые и становые приставы, их помощники и даже околоточные надзиратели)2, не соответствовали требованиям, которые предъявлялись к начальнику сыскного отделения. Неудовлетворительное обуславливало необходимость их дальнейшего реформирования.

В целях дальнейшего совершенствования деятельности сыскных подразделений полиции 26 июня 1913 года состоялся съезд начальников сыскных отделений, в ходе которого решались вопросы организации деятельности уголовного сыска в Российской империи. По распоряжению Министра внутренних дел П.А. Столыпина все кандидаты на должности сыскных отделений откомандировывались в Санкт-Петербург для слушания организованных при Департаменте полиции.

дисциплин: 1) государственное и полицейское право; уголовное право;

судебная медицина; методы уголовного сыска; приемы самообороны и А. Косунович. Сыскные отделения // Вестник полиции. 1909. Выпуск 45. С. 72.

Мулукаев P.C., Полубинский В.И. Сказ о сыске // Советская милиция.

1990. № 12. С. 28.

обезоруживания преступников; 2) устройство оружия и взрывчатых веществ;

3) разбор сложных сыскных дел; 4) методы грима и переодевания; 5) практические занятия по фотографии, словесному портрету; 6) практика проведения дознания, розыска и выслеживания преступников. Проведение данных курсов давало возможность повысить квалификацию узкой части сотрудников, но это не решало проблемы низкого уровня профессионального мастерства в целом. С этой целью была открыта первая школа работников уголовного розыска во Владимире в 1913 году.

Дальнейшие шаги по реформированию системы кадрового обеспечения органов уголовного сыска предпринимаются в период Первой мировой войны. Усилиями Департамента полиции создается кадровый резерв с целью скорейшей ликвидации вакансий в системе уголовного сыска, изменился порядок комплектования штатов, улучшились условия службы сыскных чинов.

Постановлением Совета Министров Российской Империи от 23 октября 1916 года «Об усилении полиции в 50 губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов»1 вводились квалификационные требования, необходимые для замещения должностей начальников сыскных отделений. Они предусматривали окончание курса наук в объеме не ниже шести классов среднего учебного заведения или выдерживание соответствующего испытания; состояние не менее трех лет на военной службе в офицерских чинах или в течение не менее двух лет в должности помощника пристава или в соответствующих ей полицейских должностях. Все вышеперечисленные мероприятия позволили в значительной степени повысить уровень профессиональной подготовки сотрудников подразделений уголовного сыска.

Об усилении полиции в 50 губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов: Постановление Совета Министров Российской Империи от 23.10.1916 г. (Утратило силу) // Собрание узаконений и распоряжений Правительства, издаваемое при Правительствующем сенате. 1916. № 307. Ст. 2426.

Кардинальные изменения в подходах к формированию кадрового состава милиции обозначились после Октябрьской революции 1917 г.

Правовым основанием организации советской милиции явилось постановление НКВД РСФСР «О рабочей милиции»1 от 10 ноября 1917 г.

Первоначально концепция комплектования милиции основывалась на теории Карла Маркса, согласно которой необходима деструкция прежнего государственного аппарата с обязательной ликвидацией постоянной армии и полиции с последующей передачей их функций вооруженному народу.

Полная милитаризация населения – это основная идея того периода времени2.

Отличительной чертой рабочей милиции в самом начале ее существования являлось сочетание государственных и общественных начал в ее функционировании, в том числе и в процессе кадрового комплектования.

Организационно-правовое закрепление эта идея получила в том, что комплектование рабочей милиции происходило, как правило, на основе принципа добровольности, и лишь в частных случаях формирование проводилось путем введения повинности.

Во время замены народной милиции Временного правительства рабоче-крестьянской милицией стал активно применяться институт поручительства при приеме на службу. В большинстве случаев на службу рекомендовали членов РКП(б) и других партий левого толка, военнореволюционных комитетов, советов рабочих и т.д. Основными критериями пригодности к дальнейшей службе кандидата являлись: политическая благонадежность, личная честность и ответственность. В дальнейшем поручительство стало коллективным, при этом рекомендации кандидатам на службу в милиции давались от коммунистических ячеек, профсоюзов, О рабочей милиции: Постановление НКВД РСФСР от 10.11 1917 г.

(Утратило силу) // Собрание узаконений РСФСР. 1917. № 1. ст. 15.

Ленин В.И. Полное собрание сочинений: Том 35. – М.: Политиздат, 1974. С.146.

различных общественных организаций, назначение и отстранение от должности также во многом зависело от мнения рекомендующих.

Создание основных структурных звеньев советской рабочекрестьянской милиции проходило в 1918-1920 г.г. 10 мая 1918 года коллегия НКВД РСФСР приняла соответствующее распоряжение, согласно которому милиция должна существовать как постоянный штат лиц, исполняющих специальные государственные функции, при этом функции милиции и Красной армии строго разграничивались. 13 октября 1918 г.

НКВД и НКЮ (Народный Комиссариат Юстиции) РСФСР совместно разработанным Постановлением утвердили Инструкцию «Об организации советской рабоче-крестьянской милиции»1, которая устанавливала правовые основы функционирования советской милиции как штатного органа государственной власти, действующего на постоянной основе2.

организационных и правовых основ работы с кадрами в штатных органах и подразделениях советской милиции. В ней нашел свое отражение и юридическое закрепление принцип классового подхода при решении вопросов отбора и назначения кадров.

Единая система уголовно-разыскных органов в РСФСР возникла после учреждения 5 октября 1918 года в составе Главмилиции Центрального управления уголовного розыска (Центророзыск) на правах отдела.

Имевшиеся до этого в ряде крупных городов страны органы уголовного розыска были децентрализованы и действовали под руководством местных советов на старых правовых основах.

правоохранительной системе советской России Центророзыск разработал Об организации советской рабоче-крестьянской милиции:

Постановление НКВД СССР, Наркомюста РСФСР от 13.10.1918г. (Утратило силу) // Собрание узаконений РСФСР. 1918. № 75. ст. 813.

Мулукаев Р.С. Организационно-правовые вопросы становления советской милиции (1917-1920 гг.). - М.: Академия МВД СССР, 1975. С.25.

план реорганизации всего уголовно-разыскного дела в России «на основах единообразного его ведения»1.

Законодательной основой образования советского уголовного розыска стало «Положение об организации отдела уголовного розыска»2, изданное НКВД РСФСР 5 октября 1918 года, в соответствии с которым органы уголовного розыска учреждались в городах с населением не менее 40-45 тыс.

человек «для охраны революционного порядка путем негласного расследования преступлений уголовного характера и борьбы с бандитизмом». Эта дата является днем рождения современного российского уголовного розыска.

Органы милиции укомплектовывались представителями класса трудящихся, которые явно симпатизировали и разделяли политические идеи Правительства большевиков. В процессе отбора на службу в первую очередь рассматривались политические взгляды кандидата, и только после них изучались его профессионально-деловые качества.

Значительно расширяя и конкретизируя категории лиц, которые не могли быть приняты на службу в милицию по классовому или сословному признаку, Инструкция содержала норму о категорическом запрете приема на службу бывших чинов царской полиции, несмотря на их высокие профессиональные и деловые качества. «В данном случае, - указывают Р.С.

Мулукаев и Н.Н. Карташов, - политизированный подход, обусловленный как состоянием острой классовой борьбы в обществе, так и идеологическими установками большевистской партии, взял верх над здравым смыслом»3.

Советская милиция: история и современность (1917 - 1987 гг.) / Под ред. A.B. Власова. - М.: Юридическая литература, 1987. С. 50.

Постановление НКВД РСФСР от 05.10.1918 г. (Утратило силу) // Собрание узаконений РСФСР. 1918. № 75. ст. 805.

Мулукаев Р.С., Карташов Н.Н. Милиция в России (1917-1993 гг.):

Историко-правовой очерк. – Орел: Ока, 1995. С.22.

В то же время по мнению В.М. Шамарова, которое мы разделяем, у советского правительства не было иной альтернативы: напряженная внутриполитическая обстановка в стране препятствовала приему на службу чинов полиции, олицетворявшей в массовом сознании репрессивнокарательный аппарат царской полиции. Следует отметить, что ужесточение требований к политическим пристрастиям происходило и в последующем.

Так, в конце 1918 года Главмилиция выступила с предложением уволить всех лиц, «настроенных враждебно или просто нейтрально по отношению к Советской власти»1.

Безусловно, данный подход к комплектованию существенно понижал общий профессиональный уровень кадрового состава милиции и детерминировал низкие результаты, достигнутые в борьбе с преступностью, но при этом создавал предпосылки для наделения ее публично-социальными признаками. Такой характер советская милиция приобретала с помощью прочной системы связей с коммунистической партией. Повсеместная организация деятельности партийных ячеек в подразделениях милиции, пополнение ее рядов сторонниками правящей партии, проведение соответствующей политико-воспитательной работы с личным составом также составляло содержание принципа классовости.

В первом Положении о рабоче-крестьянской милиции2, принятом ВЦИК и СНК РСФСР 10 июня 1920 г. существовала норма о том, что комплектование кадрового состава милиции также должно проводиться с обязательным применением классового подхода.

Шамаров В.М. Кадровая работа в милиции НКВД РСФСР. – М.:

Академия МВД России, 1997. С. 14.

Положение о рабоче-крестьянской милиции: Декрет ВЦИК и СНК от 10.06.1920 г. (Утратил силу) // Собрание узаконений РСФСР. 1920. № 79.

Ст. 113.

Принятие Положения о Народном комиссариате внутренних дел внесло определенные изменения в подходах к формированию кадровых ресурсов советской милиции. Впервые была проведена классификация личного состава на две категории: сотрудников (командный состав, следователи, агенты уголовного розыска, младшие и старшие милиционеры) и вспомогательный состав (канцелярские и технические работники), служащие которого не входили в состав кадров милиции. При воинских частях зарождались спецкурсы, где слушатели начинали знакомиться с особенностями прохождения службы в милиции, проводился централизованный учет военнослужащих, изъявивших желание после увольнения со срочной службы в Красной армии поступить на службу в органы внутренних дел. Таким образом, в органах советской милиции стал зарождаться институт резерва кадров для дальнейшей службы в ее рядах.

В процессе реализации решений правящей партии, НКВД РСФСР определялись порядок и технология учета, распределения ответственных работников НКВД, внедрение в работу прогностических методов при изучении потребности Наркомата и его органов в руководящих кадрах.

Функциональными обязанностями новой структурной единицы являлись разработка и практическая реализация планов оптимального распределения руководящего состава, а также непосредственное руководство учетнораспределительной работой на местах. Таким образом, данная структура в аппарате НКВД РСФСР по своей сути стала прообразом будущих кадровых Положение о Народном комиссариате внутренних дел: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 24.05.1922 г. (Утратило силу) // Собрание узаконений РСФСР. 1922. № 33. ст. 386.

Положение об учетно-распределительном отделе НКВД РСФСР:

Приказ НКВД РСФСР от 24.10.1924 г. № 141 (Утратило силу) // Бюллетень НКВД РСФСР. 1924. № 39. ст. 97.

подразделений и явилась организационным воплощением кадровой функции руководителя1.

Положение о службе закрепило новые принципы отбора и комплектования кадрового состава милиции: обязательное прохождение кандидатами на службу испытательного срока, комиссионная проверка их знаний и определение степени пригодности к несению службы, преимущественное назначение на строевые должности лиц, проходивших военную службу в Красной Армии. Вышеназванные принципы систематизировали в себе уже сложившуюся кадровую практику региональных органов милиции и подразделений уголовного розыска3.

Важным моментом в процессе осуществления кадровой политики в НКВД СССР стало проведение в 1935 г. аттестации всего начальствующего состава и последующее введение специальных званий и знаков различия для сотрудников милиции, наделение их четко определенными правами и обязанностями, детального уточнения порядка назначения и увольнения с должности. Данные нормы нашли свое отражение и в Положении о прохождении службы начальствующим составом рабоче-крестьянской милиции НКВД СССР4.

Положение устанавливало порядок комплектования должностей начальствующего состава милиции лицами: прошедшими обучение в школах Артемьев А.М. Реализация кадровой политики МВД России в сфере подготовки кадров: организационно-правовой аспект: Дисс…канд. юрид.

наук. - М.,2003. С.18.

О введение в действие Положения о службе Рабоче-Крестьянской милиции: Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 28.09.1925 г. (Утратил силу) // Собрание узаконений РСФСР. 1925. № 68. ст. 539.

Малыгин А.Я. Развитие кадровой функции органов милиции в период строительства социализма в СССР (1917-1936 гг.): Автореф. дисс. … канд.

юрид. наук. - М., 1978. С. 15.

Об утверждении Положения о прохождении службы начальствующим составом Рабоче-Крестьянской милиции НКВД СССР: Постановление ЦИК СССР № 66, СНК СССР № 1175 от 03.07.1936 г. (Утратило силу) // Собрание законодательства СССР. 1936. № 36. ст. 316а.

подготовки начсостава Главного управления милиции НКВД СССР;

направленными партийными организациями; занимавшими должности военнослужащими, уволенными со срочной службы из пограничной и подразделений НКВД СССР. Также оно содержало перечень прав и начальствующего состава, а также предельные сроки их пребывания на службе в милиции.

Диссертант отмечает, что, несмотря на принятие вышеуказанного Положения, многие вопросы, непосредственно связанные с деятельностью по кадровому обеспечению органов милиции, регулировалось ведомственными правовыми актами (циркулярами, письмами и т.д.), которые направлялись в регионы в большом количестве.

В целях совершенствования работы с кадрами важным моментом стало образование в декабре 1936 года на базе отдела кадров ГУГБ НКВД СССР отдела кадров НКВД СССР и принятие в мае 1939 года Положения об отделе кадров НКВД СССР. Основными функциональными обязанностями данного подразделения стали вопросы подбора, расстановки, выдвижения, перемещения и увольнения личного состава управлений (отделов) центрального аппарата НКВД, а также организация кадрового обеспечения начальствующим составом подразделений НКВД на местах1.

В целом принятые меры по совершенствованию кадрового обеспечения органов милиции в 30-е годы ХХ века привели к снижению текучести кадров, а также способствовали более тщательному их отбору и подготовке к эффективному выполнению служебных обязанностей.

За время Великой Отечественной войны кадровая ситуация заметно ухудшилась – 25% личного состава органов внутренних дел было Малыгин А.Я., Мулукаев Р.С. Развитие системы подбора и расстановки кадров в органах внутренних дел. - М.: Академия МВД СССР, 1978. С. 24-27.

мобилизовано в Красную армию, а освободившиеся должности заняли в основном граждане, освобожденные от военной службы по состоянию здоровья или уволенные с нее в связи с ранением.

В феврале 1947 года в Главном управлении милиции МВД СССР (образованного в марте 1946 года на базе НКВД СССР) был учрежден отдел кадров, а на местах – отделения кадров, что, по мнению диссертанта, безусловно, способствовало исправлению сложившейся кадровой ситуации в послевоенный период. С этой же целью в апреле 1949 года был издан приказ о введении в городских и районных отделах милиции должностей заместителей начальников по политчасти. Данный шаг позволил повысить эффективность работы с личным составом, в том числе и по направлению комплектования органов внутренних дел. К 1950 г. функционировало политчастей1.

Также диссертант отмечает, что определенные меры по укреплению органов МВД СССР профессиональными кадрами предусматривались в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 октября 1956 года «О мерах по улучшению работы Министерства внутренних дел СССР»2. Во исполнение данного постановления, как и ранее, было проведено значительное сокращение численности должностей руководящего состава, а также персонала, выполнявшего административно-хозяйственные функции, за счет чего был увеличен штат сотрудников, непосредственно выполняющих оперативно-служебные задачи. Заново внедрялась система двойного подчинения органов внутренних дел – местным Советам депутатов и вышестоящим органам МВД СССР. Однако принятые шаги не принесли желаемого результата – рост преступности в стране не уменьшился, а История советской милиции. Т.2.: Советская милиция в период социализма (1936-1977 гг.) // Под общ. ред. Щелокова Н.А. – М., 1977. С.229.

Приказ МВД СССР № 0500 от 25.10.1956 г. с объявлением Постановления Совета Министров СССР и ЦК КПСС «О мерах по улучшению работы Министерства внутренних дел СССР» (Утратил силу) // ГАРФ. Ф. 9401. Оп. 12. Д. 315. Лл. 140-146.

качественные характеристики кадрового состава органов внутренних дел не улучшились.

Одной из причин роста преступности в стране стало проведение курса децентрализации системы органов внутренних дел. В марте 1959 года ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране»1, которое передавало некоторые функции по охране общественного порядка добровольным народным дружинам, создававшимся на предприятиях, учреждениях и организациях. Между тем перечисленные нововведения не принесли желаемого результата в решении проблемы борьбы с преступностью. января 1960 года Совет Министров СССР принял постановление № 44-16 «О мероприятиях связанных с упразднением министерства внутренних дел СССР»2. Из системы МВД СССР было выведено ряд структур, переданных в последствие в подчинение Министерству обороны, Министерству связи и другим ведомствам, управление внутренними делами передано в ведение союзных республик. Данный шаг, направленный на дестабилизацию управления органами внутренних дел, по мнению Спициной Е.А., был вызван сугубо политическими мотивами3.

В августе 1962 года было принято Положение о советской милиции, утвержденное постановлением Совета Министров СССР № 901, которое устанавливало общие условия прохождения службы, права и обязанности и социально-экономические гарантии ее сотрудников. Также вводился Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране:

Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 02.03.1959 г. № (Утратило силу) // Собрание Постановлений Правительства СССР. 1959. № 4. ст. 25.

О мероприятиях связанных с упразднением министерства внутренних дел СССР: Постановление Совета Министров СССР от 13.01.1960 г. № 44- (Утратило силу) // ГАРФ. Ф. 9401. Оп. 1. Д. 1566. Лл. 52-72.

Спицина Е.А. Правовое обеспечение формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел: Дисс. … канд. юрид. наук.- М., 2003. С.65.

образовательный ценз (7 классов), необходимый для замещения должностей рядового и младшего начальствующего состава.

Кадровая политика, осуществляемая в органах МВД СССР, долгое время разрабатывалась не на законодательном уровне, а политическом. Так, 19 ноября 1968 года было принято постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР «О серьезных недостатках в деятельности милиции и мерах по ее дальнейшему укреплению»1, которое и определило основные направления кадровой политики.

Внедрение в практику принципа комплектования кадров по направлениям коллективов трудящихся позволило улучшить качественные характеристики кадрового состава органов внутренних дел. За три года органы МВД СССР пополнились новыми сотрудниками, большинство из которых было направлено трудовыми коллективами. С 44 до 52% возросла доля начальствующего состава милиции с высшим и средним образованием.

92% начальников горрайорганов имели высшее образование, 35% рядового и начальствующего состава - среднее2.

Реальные результаты проведения нового курса кадровой политики стали проявляться в конце 60-х – в начале 70-х годов. В указанный период происходит интенсивный поиск новых организационных форм деятельности органов милиции, совершенствуется нормативная правовая база, развивается система собственных высших учебных заведений, повышается уровень денежного довольствия.

Между тем, первичными нормативными правовыми источниками регулирования кадровой политики оставались решения съездов КПСС, в которых по-прежнему доминировала установка на привлечение граждан на службу в органы внутренних дел по направлениям коллективов трудящихся, О серьёзных недостатках в деятельности милиции и мерах по ее дальнейшему укреплению: Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 19.11.1968 г. № 902-316 (Утратило силу).

Мулукаев Р.С., Скилягин А.Т. История советской милиции:

Хронологический справочник. - Л.: НИиРИО ВПУ МВД СССР, 1976. С.61.

которая впоследствии была реализована на законодательном уровне в целом пакете принятых нормативных правовых актов, регулирующих вопросы порядка прохождения службы в органах внутренних дел СССР.

В указанный период разрабатывается и утверждается целый ряд законодательных актов, на основании которых осуществлялась деятельность по обеспечению органов внутренних дел кадровыми ресурсами последующие 15-20 лет. Среди них в первую очередь необходимо выделить Положение о министерстве внутренних дел СССР1, Положение о советской милиции2, Положение о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел3, Руководство по работе с кадрами рядового и начальствующего состава органов внутренних дел4. Принятые меры способствовали заметному улучшению кадровой ситуации в органах МВД СССР.

Далее диссертант отмечает, что советский уголовный розыск в ходе исторического процесса своего становления и организационно-правового развития претерпевал постоянные организационные потрясения, связанные с переподчинением от одного органа государственной власти другому: НКВД, НКЮ, ОГПУ – МГБ, МООП, МВД. Также функционирование аппаратов уголовного розыска характеризовалось низким уровнем материальнотехнического обеспечения (нехватка оружия, обмундирования, канцелярских Об утверждении Положения о министерстве внутренних дел СССР:

Постановление Совета Министров СССР от 16.06.1972 г. № 452 (Утратило силу) // Сборник нормативных документов по работе с кадрами рядового и начальствующего состава органов внутренних дел. - М., 1981. Т.1. С. 12-17.

Об утверждении Положения о советской милиции: Постановление Совета Министров СССР от 08.07.1973 г. № 385 (Утратило силу) // Сборник нормативных документов по работе с кадрами рядового и начальствующего состава органов внутренних дел. - М.,1981, Т.1. С. 21-30.

Об утверждении Положения о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел: Постановление Совета Министров от 23.10.1973 г. № 778 (Утратило силу) // Там же. С. 30-55.

Об утверждении Руководства по работе с кадрами рядового и начальствующего состава органов внутренних дел: Приказ МВД СССР от 25.06.1975 г. № 150 (Утратил силу) // Там же. С. 65-78.

принадлежностей), штатной малочисленности, высокой текучести кадров, что значительно снижало качество оперативно-служебной деятельности, вело некачественному расследованию, укрытию преступлений от учета и фальсификации отчетности. Несмотря на это, уголовный розыск продолжал оставаться главной ударной силой советской милиции, где проходило службу огромное количество профессионалов своего дела.

Между тем, автор подчеркивает, что в целом правовая основа организации и деятельности органов внутренних дел, которая сложилась к концу 80-х годов XX века, с точки зрения содержания и формы уже не отвечала потребностям формирования нового демократического российского государства. Роль подзаконных и, в особенности, ведомственных нормативных правовых актов, регулирующих различные аспекты функционирования деятельности милиции, в том числе и ее кадрового обеспечения, была чрезмерно преувеличена – к началу 1990 года насчитывалось более 4 тыс. таких актов.

В связи с этим назрела необходимость радикального пересмотра законодательных основ организации и деятельности ОВД. В начале 1990-х годов были последовательно приняты Закон «О милиции»1 и Положение о службе в органах внутренних дел2, которые закрепили принципиально новые подходы к проведению кадровой политики в системе МВД России, с учетом произошедших демократических преобразований в российском обществе. В частности, была установлена возможность равного доступа граждан к поступлению на службу в отличие от советского ценза партийной О милиции: Закон Российской Федерации от 18.04.1991 г. № 1026- (Утратил силу) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 18.04.1991. № 16. ст. 503.

Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации: Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 23.12.1992 г. № 4202-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 14.01.1993.

№ 2. ст. 70.

принадлежности, были также введены иные юридические новеллы, которые значительно приблизили отечественное милицейское законодательство к международно-правовым стандартам в данной сфере деятельности.

В эпоху построения нового фундамента государственности в Российской Федерации направленность, содержание и характер проведения кадровой политики МВД России были обусловлены следующими факторами:

- трудностями развития современного правового демократического государства, что выражается в сохраняющейся социальной напряженности и отсутствии общественного согласия, наличие внутренних социальнополитических конфликтов и опасностью их эскалации в различные формы противоправных деяний, включая открытое вооруженное противостояние;

- сложной криминогенной обстановкой, изменения качественных характеристик преступности;

- снижением престижа службы, уровня материального обеспечения и социально-правовой защищенности сотрудников органов внутренних дел;

- снижением уровня профессиональной подготовки личного состава, размыванием кадрового ядра;

- ухудшением качественных характеристик кандидатов на службу;

- затянувшимся процессом формирования новой нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность органов внутренних дел.

Указанные факторы обусловили цель государственной кадровой политики в МВД России - формирование высокопрофессионального, стабильного, оптимально сбалансированного кадрового корпуса, способного эффективно решать многочисленные задачи, поставленные перед органами внутренних дел обществом и государством.

По мнению Позднышова А.Н., исключительная важность достижения заявленной цели определяется тем, что от уровня профессионализма и компетентности, дисциплины и законности, служебной этики сотрудников во многом зависит решение всего комплекса проблем по решению задач правоохранительной деятельности1.

Данный «человеческий» подход выступил основой при разработке Концепции кадровой политики Министерства внутренних дел Российской Федерации, одобренной решением коллегии МВД России от 23 декабря года № 6 км/1, основными принципами которой стали:

- научная обоснованность и реалистичность, взвешенный учет текущей потребности органов внутренних дел в кадрах определенной квалификации;

- системность и комплексность при подходе к решению проблем кадрового обеспечения;

- перспективность, ее опережающий и упреждающий характер, основанный на прогнозировании развития кадровой ситуации.

Названная Концепция стала научно-теоретическим фундаментом кадровой политики МВД России, ее своеобразной идеологией. Она не содержит каких-либо строгих, императивных установок и безальтернативной схематичности. Скорее, она имеет поисковый, альтернативный, прогностический, полифункциональный характер. В качестве приоритетного направления кадровой политики Концепция называет выработку управленческих решений по направлению прогнозирования будущей кадровой ситуации, научного анализа общей и региональной потребности в кадрах.

Между тем, в результате недостаточной работы по реализации положений указанной Концепции в практической деятельности руководителей и подразделений по работе с личным составом, данные о состоянии работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации в последующие годы свидетельствуют об ослаблении кадрового корпуса.

Продолжился отток квалифицированных специалистов и как следствие Позднышов А.Н. Служба в органах внутренних дел как особый вид государственной службы: Монография. - Ростов-на-Дону: Изд-во ЮРГИ, 2002. С.113.

падение уровня качественного состава кадров. Более того, значительное число сотрудников привлекалось к уголовной ответственности1. Также росло недовольство населения бюрократизацией и формализацией деятельности сотрудников ОВД, высокой степенью их коррумпированности. Все эти детерминанты обусловили необходимость глобального реформирования системы МВД России, в том числе и реформирования системы формирования кадров.

Инициатором данной реформы выступил Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, который 24 декабря 2009 года подписал Указ № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации»2. Ключевыми направлениями реформирования стали: 1) регулярная ротация руководящего состава; 2) сокращение личного состава на 20%; 3) избавление от выполнения несвойственных функций; 4) повышение уровня денежного довольствия и предоставление необходимых гарантий социально-правовой защиты сотрудникам ОВД.

Во исполнение поручений Президента Российской Федерации по вопросам реформирования системы МВД России в 2011 был принят базовый пакет законов, направленный на создание правовых основ организации и деятельности органов внутренних дел, а также на комплексное решение задач по устранению коллизий правовых норм и существовавших до этого пробелов законодательного регулирования в данной сфере:

Согласно статистическим данным, за период с января по декабрь года были возбуждены уголовные дела в отношении 4202 сотрудников органов внутренних дел (+11% по сравнению с 2008 годом). См. Состояние работы с кадрами органов внутренних дел за 2009 год: Сборник аналитических и информационных материалов. – М.: ЦОКР МВД России, 2010. С.9.

О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел:

Указ Президента Российской Федерации от 24.12.2009 г. № 1468 (в ред.

Указа Президента РФ от 01.03.2011 № 254) // Российская газета. 2009. дек. № 251.

Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции»1;

Федеральный закон от 19.07.2011 № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»2;

Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»3.

В указанных нормативных правовых актах нашли свое отражение принципиально новые подходы к реализации целей кадровой политики в системе МВД России. Был детально конкретизирован правовой статус сотрудника органов внутренних дел, установлен принцип ротации руководящих кадров, закреплены новые критерии и механизмы отбора на службу и обязательность осуществления государственно-служебных отношений на контрактной основе, расширен перечень оснований для увольнения со службы в органах внутренних дел. Данные новации отразили современные потребности российского государства и общества в высококвалифицированных специалистах в сфере осуществления правоохранительной деятельности.

организационно-штатной структуры построения органов внутренних дел и проведение беспрецедентной в отечественной истории правоохранительных О полиции: Федеральный закон РФ от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 05.04.2013 № 37-ФЗ) // Российская газета.. 2011. 8 февр. № 25.

О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 19.07.2011 г. № 247-ФЗ (ред. от 03.12.2012 № 237-ФЗ) // Российская газета. 2011. 21 июля. № 157.

О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации:

Федеральный закон РФ от 30.11.2011 г. № 342-ФЗ (ред. от 07.05.2013 № 102ФЗ) // Российская газета. 2011. 7 дек. № 275.

органов переаттестации всего личного состава, в ходе которых в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 01.03.2011 № 252 «О предельной штатной численности органов внутренних дел Российской Федерации» (утратил силу) предельная штатная численность была сокращена на 22% и составила на 1.01.2012 г. 1.106.472 единицы1.

Переаттестация, основанная на жестком отборе и всестороннем анализе профессиональных и личностных качеств кандидатов на службу в обновленную структуру органов МВД России, помогла решить часть кадровых проблем и способствовала внедрению новых подходов к формированию профессионального кадрового ядра сотрудников органов внутренних дел.

Так, проект новой Концепции кадровой политики Министерства внутренних дел Российской Федерации в органах внутренних дел (на период до 2020 г.) является адекватной реакцией государства на то положение дел с кадрами, которое сложилось в МВД России в последний период времени, и обусловлен адекватным отражением "пробуксовки" реформы правоохранительной системы2.

В завершение данного параграфа автор, делает вывод о том, что на всех исторических этапах развития Российского государства кадровая политика в органах внутренних дел формировалась, проводилась и развивалась в общем русле государственной кадровой политики. В современных условиях кардинального реформирования системы МВД России при разработке новой Концепции кадровой политики и нормативных правовых актов, регулирующих механизм кадрового обеспечения оперативно-служебной деятельности подразделений и служб органов внутренних дел, необходимо В последствие Указом Президента РФ от 05.05.2014 № 300 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации»

штатная численность органов внутренних дел была увеличена и составила 1.113.172 единиц.

Пашин В.М., Кобозев А.А. Проблемы кадровой доктрины в системе МВД России // Административное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 54.

учитывать положительное содержание накопленного исторического опыта.

Признание человеческого фактора залогом успешного функционирования системы МВД России предполагает дальнейшее стратегическое развитие кадрового потенциала и последующего его поддержания в оптимальном состоянии.

Также автор отмечает, что как в подразделениях сыскной полиции Российской империи, так и в подразделениях уголовного розыска советского и современного периода не была разработана система комплектования кадров. Квалификационные требования не отличались от предъявляемых к общей полиции и иным подразделениям органов внутренних дел. Вопросы о наличии определенных способностей к сыскной деятельности не рассматривались. Это приводило к негативным кадровым процессам и неудовлетворительному исполнению служебных обязанностей.

§ 1.2 Содержание правоохранительной деятельности и особенности прохождения государственной службы в подразделениях уголовного розыска территориальных органов МВД России на районном уровне Для раскрытия содержания правоохранительной деятельности и выявления условий прохождения государственной службы в подразделениях уголовного розыска территориальных органов МВД России нам вначале «правоохранительная деятельность».

До настоящего времени в юридической науке не выработан единый подход к пониманию такого понятия, как «правоохранительная деятельность». Профессор К.Ф. Гуценко объясняет данным факт тем обстоятельством, что «данное понятие было введено в юридический оборот в 50-х годах ХХ века и является молодым по сравнению с другими понятиями, используемыми в юриспруденции»1.

Студеникин В.И. связывает возникающие трудности при исследовании сущности и содержания правоохранительной деятельности во многом с антропоморфностью самой категории «деятельность». В антропоморфном понимании правоохранительная деятельность предстает как разновидность человеческой деятельности, связанная с выполнением различных правоохранительных функций (противодействие преступности, охрана общественного порядка и т.д.)2.

Правоохранительная деятельность – сложный феномен. С одной стороны, очевидны многообразие форм, методов, мотивов, целей правоохранительной деятельности, с другой – ее единство и целостность, Правоохранительные органы: Учебник для вузов / Под ред. проф.

К.Ф. Гуценко. – М., 1995. С. 2.

Студеникин В.И. Правоохранительная деятельность органов внутренних дел как объект организации: Дисс… канд. юрид. наук. – М., 2004.

С. 20.

определяемые общими целями и задачами, решение которых требует конкретная ситуация. Не вызывает сомнений тот факт, что применительно к сфере государственно-правовых явлений понятие деятельности имеет содержание существенно отличное, например, от его общепсихологической интерпретации. Правоохранительная деятельность представляет собой деятельность человека в особой социальной системе - правоохранительных органах государства, характер и природа которых являются исходными началами, определяющими ее существенные и отличительные признаки как особого вида социальной деятельности.

Авторы, исследовавшие проблемы правоохранительной деятельности, выделяли признаки, характеризующие именно ее как таковую, персонифицируя ее и придавая ей, таким образом, характер отдельного сегмента в системе всей деятельности государства.

По мнению А.М. Артемьева, анализ основных форм деятельности государства показал, что в широком смысле правоохранительная деятельность осуществляется в той или иной степени всеми подразделениями государства, его служащими и должностными лицами. Вместе с тем правоохранительная деятельность в более узком ее понимании есть деятельность специальных органов, в компетенцию которых включены полномочия по обеспечению правопорядка в соответствующей сфере1.

С точки зрения С.М. Кузнецова, правоохранительная деятельность в самом широком смысле слова - это такая специфичная деятельность, которая свойственна демократическому и правовому государству и его органам (законодательным, исполнительным, судебным), состоящая в защите и Артемьев А.М. Государственная правоохранительная служба:

системные свойства, функции, правовое обеспечение: Дисс… докт. юрид.

наук. – М., 2008. С. 65.

охране прав и свобод человека и гражданина, а также законных прав и интересов юридических лиц1.

В.П. Божьев в свою очередь писал, что к существенным признакам осуществление этой деятельности не любым способом, а лишь с помощью применения юридических мер воздействия; во-вторых, соответствие применяемых в ходе ее осуществления юридических мер воздействия предписаниям закона или иного правового акта; в-третьих, реализацию правоохранительной деятельности в установленном законом порядке, с соблюдением определенных процедур; в-четвертых, возложение реализации правоохранительной деятельности на специально уполномоченные государственные органы2.

правоохранительной деятельности органов внутренних дел в узком смысле (на примере подразделений уголовного розыска территориальных органов преступлений, выявлении и раскрытии совершенных преступлений, а также функциональной характеристике правоохранительной деятельности, правоохранительных органов и их структурных подразделений закреплены в соответствующих нормативных правовых актах.

Ст. 2 Конституции Российской Федерации возлагает на органы государственной власти обязанность защищать общество в целом и каждого Кузнецов С.М. Правоохранительная деятельность органов внутренних дел (Административно-правовые аспекты): Дисс…канд. юрид. наук. – М., 1997. С. 22.

Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник / Под ред. В.П. Божьева. - М.: Норма, 2000. С. 15.

посягательств на жизнь, право на мирное созидание, легитимное обладание материальными и интеллектуальными ресурсами. Данная задача реализуется через действующую систему правоохранительных органов - каждым в конкретно определенных сферах деятельности и своими специфическими методами. Нет сомнений в том, что правоохранительная деятельность связана непосредственным образом с институтом правоохранительной службы. Артемьев А.М. справедливо полагает, что эти понятия соотносятся как форма и содержание. Этим соотношением определяется место правоохранительной службы в общей системе государственной службы1.

По мнению Беловой Н.В., предназначение государственной службы как комплексного организационно-правового и социального института состоит в обеспечении выполнения государственными служащими конституционно значимых функций государства2.

Федеральным законом от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»3 была установлена принципиально новая система государственной службы с видовой классификацией. Если ранее, согласно Федеральному закону от 31 июля года № 119 «Об основах государственной службы Российской Федерации»4, государственная служба подразделялась только по уровням – на федеральную и субъектов Российской Федерации, то в настоящее время в Артемьев А.М. К вопросу об определении сущности правоохранительной службы и ее структуры // Российский следователь. 2008.

№ 2. С. 29.

Белова Н.В. Административно-правовой статус служащего государственной правоохранительной службы: Дисс… канд. юрид. наук.М., 2007. С. 20.

О системе государственной службы Российской Федерации:

Федеральный закон Российской Федерации от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 07.05.2013 № 99-ФЗ) // Российская газета. 2003. 31 мая. № 104.

Об основах государственной службы Российской Федерации:

Федеральный закон РФ от 31.07.1995 № 119-ФЗ (ред. от 07.11.2000 № 135ФЗ) (Утратил силу) // Собрание законодательства РФ. 31.07.1995. № 31. ст.

2990.

соответствии со статьей 2 Закона «О системе государственной службы Российской Федерации», она классифицируется на три вида:

- гражданскую;

- правоохранительную.

Гришковец А.А. отмечает, что выделение таких видов государственной службы, как гражданская и военная, имеет правовую, и научную основу, а упоминание «правоохранительная служба» появилось в юридической литературе сравнительно недавно1.

Правоохранительная служба в органах внутренних дел Российской несомненно является публичной2 и осуществляется в виде Федерации общественно полезной деятельности сотрудников органов МВД России.

Также в ней присутствует интеллектуальная составляющая, она направлена на объективную реализацию потребностей личности, общества и государства в сфере правоохраны.

Таким образом, правоохранительная служба в органах внутренних дел может рассматриваться в различных смысловых контурах:

1. как совокупность норм, регулирующих однородные отношения;

2. как организационно-структурное образование;

3. как вид общественно полезной деятельности.

применительно к органам внутренних дел термин «служба» употребляется чаще всего в следующих значениях: 1) Как понятие социальное для определения характера и рода деятельности людей, отражая теорию разделения труда; 2) Службой иногда называют структурное подразделение органа (кадровая, юридическая, финансовая и т.д.) или разновидность Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. - М.: Дело и сервис, 2003. С. 30.

Под публичностью в данном случае подразумевается то, что она направлена на достижение общественного (публичного) блага.

деятельности сотрудников органов внутренних дел, определенную часть их служебной деятельности, отличающуюся своей спецификой (служба уголовного розыска, патрульно-постовая служба полиции и т.д.); 3) Под словом служба подразумевается самостоятельное ведомство1.

Определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в статье 7 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» в соответствии со ст. 19 применяется со дня вступления в силу Федерального закона о правоохранительной службе.

Вышеуказанный нормативный правовой акт впервые дал определение правоохранительной службе. Законодатель определил этот вид федеральной государственной службы как профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Однако представленная дефиниция в настоящее время не применяется, поскольку до сих пор не принят и, соответственно, не введен в действие отдельный федеральный закон о правоохранительной службе.

В свою очередь Федеральный закон от 30 ноября 2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Закон о службе в органах внутренних дел) в ст. 1 содержит юридическое определение термина службы в органах внутренних дел как федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях в органах внутренних дел Российской Федерации, а также должностях, не являющихся должностями в Кушнерев В.В. Государственная служба в органах внутренних дел:

Учебное пособие. – Белгород: Белгородский юридический институт МВД России, 2004. С. 7.

органах внутренних дел, в случаях и на условиях, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации.

службы».

Так, А.П. Коренев под прохождением государственной службы подразумевает систему юридических фактов, вызывающих возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных правоотношений:

поступление на государственную службу, аттестация государственных деятельности, ответственность государственных служащих, прекращение государственной службы1.

Д.М. Овсянко отождествляет прохождение государственной службы с фактическими данными, характеризующими служебно-правовое положение служащего (персональные классные чины, ранги, воинские и специальные звания, почетные звания, ученые звания и степени)2.

С динамикой служебного статуса лица, занимающего должность, с его карьерой связывает прохождение государственной службы Д.Н. Бахрах3.

В.М. Манохин рассматривает процесс прохождения государственной службы в двух аспектах: в содержательном – какими юридически значимыми действиями заполняется период прохождения государственной службы (права и обязанности по замещаемой должности, сроки контрактных обязательств, присвоение специальных званий, структура денежного Коренев А.П. Административное право России: Учебник. Ч.1 – М.:

Изд-во «Щит-М», 2002. С. 134.

Овсянко Д.М. Административное право. – М.: Юристъ, 1995. С. 56.

Бахрах Д.Н. Административное право России. – М.: Норма-Инфра, 2000. С.241.

начинающимся со дня документального оформления поступления на государственную службу, продолжающимся непрерывно на время исполнения полномочий по занимаемым должностям и заканчивающимся прекращением государственно-служебных отношений1.

Более того, подтверждением определенного единства взглядов по данной проблематике может служить обобщенный анализ правовой литературы, где в том или ином смысле упоминается термин «прохождение государственной службы», но его определение не дается2.

Анализ предыдущих мнений ученых позволяет сделать вывод о том, что прохождение государственной службы – это длящийся процесс, состоящий из последовательно заменяющих друг друга стадий:

- возникновение государственно-служебных отношений;

- изменение государственно-служебных отношений;

- прекращение государственно-служебных отношений.

При этом, по мнению Гайдова В.Б., каждая стадия выступает как относительно самостоятельная часть прохождения службы, наполняемая отдельными этапами – группами взаимосвязанных действий, такими как поступление на службу, прохождение испытания, профессиональная подготовка, замещение должности, присвоение квалификационных разрядов и специальных званий, перемещение по службе, аттестация, условия осуществления служебной деятельности, меры поощрения и дисциплинарной ответственности, обеспечение социально-правовой защиты и др3.

Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. – М.:Юристъ, 1997. С. 41.

См., напр.: Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы:

история, теория, практика, закон. – М.: Изд-во РАГС, 2008. С.133-140;

Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Учебное пособие. М.:Кнорус, 2007. С.53-62; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. –М.: Статут, 2001. С.43-47.

Гайдов В.Б. Служба в органах внутренних дел как разновидность федеральной государственной службы: Дисс. …канд. юрид. наук. – Омск, 2001. С.115.

На основании вышеизложенного напрашивается вывод о том, что прохождение государственной службы необходимо рассматривать в двух аспектах – с одной стороны - как совокупность юридических фактов, вызывающих изменение служебно-правового статуса, а с другой - процесс пребывания в замещаемой должности, который характеризуется осуществлением оперативно-служебной деятельности.