1

На правах рукописи

ХАРИТОНОВА ОЛИМПИАДА НИКОЛАЕВНА

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ФУНКЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ

И ЕЕ ОПТИМИЗАЦИЯ В СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ

ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ:

ТЕОРИЯ, ПРАКТИКА, ПЕРСПЕКТИВЫ

Специальность 12.00.01 – Теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Санкт-Петербург 2008 2

Работа выполнена на кафедре государственного и административного права ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерноэкономический университет»

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Нельговский Игорь Евгеньевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Глущенко Петр Петрович кандидат юридических наук, Пархоменко Ирина Константиновна

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет аэрокосмического приборостроения»

Защита состоится «28» мая 2008 года в « » часов на заседании Диссертационного совета Д 212.219.06 при ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет» по адресу:

191002, Санкт-Петербург, ул. Марата, д. 27, ауд. 324.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет» по адресу: 196084, Санкт-Петербург, Московский пр., д. 103а.

Автореферат разослан « » апреля 2008г.

Ученый секретарь диссертационного совета, к.ю.н., профессор Н.М. Голованов

1.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена важностью вопросов, связанных с правовым реформированием системы государственного управления в России. Государственное управление как основная универсальная функция государства - это важнейшая сфера деятельности всех органов государственной власти, обуславливающая организационноправовые начала обеспечения всех иных функций государства, направленных на удовлетворение жизненно необходимых материальных и духовных потребностей общества, защиты общества и государства от внешних и внутренних угроз.

Реформационные преобразования в России в современный период, осуществляемые в условиях перехода от командно-административной системы управления государством к системе рыночного хозяйствования, сопровождаются изменениями представлений об основополагающих институтах и принципах государственного управления, представляющего механизм государственно-правового регулирования общественных отношений.

Недооценка и недопонимание роли государственного управления в системе общественных наук и в государственно-властных структурах является тормозом для дальнейшего совершенствования государственно-правовых и общественных отношений. Вместе с тем основной проблемой, стоящей перед государством при решении его основополагающих задач и целей, осуществления всех его функций, является отсутствие надежного инструментария государственного управления.

Ст. 1 Конституции РФ, провозглашает Россию правовым государством, обязывает все органы государственной власти, правовые и политические институты соответствовать основным принципам, заложенным в идею формирования социального, правового государства. При этом основными целями проведения в России экономической, правовой и административной реформ являются повышение качества жизни населения, улучшение экономического благосостояния общества, обеспечение безопасности населения.

Общество как «исторически сложившаяся совокупность форм совместной деятельности людей»1 создает государство для решения задач для управления (организации, координации, упорядочению и регламентации) общественными отношениями. Государственное управление, как и управление в целом, – это важнейшая и сложнейшая профессиональная деятельность. Управление является предметом исследования многих наук: социологии, экономики, политологии, психологии, кибернетики, общей теории права. Признавая их несомненные заслуги в этой области, необходимо отметить особую важность взгляда на этот предмет с позиции науки административного права, имеющей тесную связь с теорией Гэлбрейт Джон К. Экономические теории и цели общества. - М.: Прогресс, 1979.

государства и права по трем причинам. Во-первых, в настоящее время еще мало делается в научном плане: недостаточно диссертационных исследований, монографий, учебников уделяющих внимание оптимизации качества государственного управления. Во-вторых, вопросам государственного управления, как важнейшей функции государства и аппарата ее реализации крайне мало уделяется внимания в юриспруденции.

Как справедливо отмечают некоторые политологи, «разнообразие учений о государстве является отражением сложнейшей по устройству, функциям, общественной роли механизма государства»2.

В-третьих, всестороннее изучение функции государственного управления полезно и необходимо не только для управленческой деятельности, но и для поиска путей совершенствования государственного развития, государственного ориентирования на построение в России правового государства.

В настоящем исследовании впервые в контексте правовых отраслей административного права и теории права и государства, рассматривается универсальная функция государства – государственное управление и особенности государственно-правового механизма ее реализации. Изучение государственного управления как основной функции государства позволит устранить пробелы, имеющиеся в теории и практике организации и осуществления данного вида деятельности, более глубоко понять сущность государства с позиции его основного предназначения – организации всех общественных правоотношений как в историческом плане, так и в современных условиях строительства в России правового государства.

Законодательство, регулирующее отношения в сфере государственного управления, является нестабильным, постоянно меняющимся, осложнено противоречиями и коллизиями правового характера, связано с различными дефинициями. В нормативных правовых актах отсутствует ясность по вопросам кадрового содержания и чистоты аппарата государственного управления, об ответственности должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих функциональных обязанностей, за злоупотребления своим властным административно-правовым статусом, что ведет к распространению коррупции в аппарате органов государственной власти.

Именно эти противоречия и обусловили выбор автором исследования теоретических проблем в государственном управлении как основной универсальной функции государства.

Степень разработанности темы. При выборе темы исследования автором учитывалась степень разработанности вопросов о государственном управлении как основной, универсальной функции государства, без которой не может быть реализована не одна другая государственная функПолитология: Учебник. - М.: Дело, 2002. – С. 34.

ция. В этой связи автор рассматривает особенности проявления государственного управления в механизме реализации социально-экономической, политической и культурной функций государства, а также основные факторы, оказывающие влияние на государственную функцию управления:

состояние правовой культуры и правовой идеологии. При этом особое внимание акцентируется на формировании правового сознания и правовом обучении индивидуальных субъектов управления как на непреложных условиях совершенствования системы государственного управления.

Идейно-теоретические источники современных концепций развития государственно-управленческих отношений представлены и обоснованы в трудах известных русских юристов: Градовсого А.Д., Грибовского В.М., Елистратова А.И., Коркунова Н.М., Савича Г.Г., Сперанского М.М., Трубецкого Е.Н., Чичерина Б.Н.

Среди современных отечественных и зарубежных авторов, посвятивших свои исследования проблеме государственных управленческих отношений в развитии государства, следует выделить таких видных ученых, как: Г.В.Атаманчук, Д.М.Бахрах, Д.Н.Бобрышева, А.А.Вихров, Н.И. Глазунова, П.П.Глущенко, Е.Гурней, П.Друкер, Н.А.Захаров, Б.М.Лазарев, Д.С. Львов, В.Н Лопатин, А.Н.Маркова, С.Ф. Мазурин, Л.А.Николаева, А.Ф. Ноздрачев, В.Н. Осадчая, В.В. Полянский, В.С. Пронина, В.И.Ремнев, В.П.Сальников, В.Д.Сорокин, А.А.Старовойтов, Н.Ю. Хаманева, В.М.Чибинев, В.Е Чиркин, Ф. Шамхалов, и др.

Вместе с тем приходится констатировать, что перечисленные авторы рассматривали и исследуют отдельные аспекты проблемы обеспечения правового регулирования государственного управления или те стороны, которые затрагивают общие вопросы правового воспитания, правового сознания и правовой культуры управленческих кадров без их взаимосвязи и взаимозависимости с деятельностью различных органов государственной власти, участвующих в государственно-управленческих правоотношениях.

К сожалению, тематику научных исследований, касающуюся поиска путей оптимизации и эффективности механизма осуществления функции государственного управления, роли, места и значения правового сознания, правового воспитания и правовой культуры субъектов управления в связи с переходом на качественно новый уровень системы государственного управления, пока не представляется возможным признать достаточно разработанной.

Без должного внимания остаются и вопросы, связанные непосредственно с государственной функцией управления. При этом до настоящего времени не проводилось всестороннего комплексного теоретико-правового исследования различных сторон института государственноуправленческой деятельности. Данное диссертационное исследование призвано восполнить этот пробел.

Предметом исследования являются отношения в сфере функционирования системы органов государственной власти, предметы их ведения в процессе реализации основной функции государства –управления.

Объектом исследования являются государственно- управленческие правоотношения, урегулированные российским законодательством, находящимся в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, рассматриваемые как специфическая разновидность государственных правоотношений. Особое место в указанных правоотношениях уделено исследованию проблемы их оптимизации - непременного условия построения в России правового государства.

Целями диссертационного исследования являются: осуществление комплексного сравнительно-правового анализа сущности и содержания идейно-теоретических и организационно-практических предпосылок, этапов становления и эволюции института государственно-управленческой деятельности; показ сущности и особенностей аппарата государственного управления в социально-экономической, общественно-политической и культурной сферах деятельности; выявление и обоснование основных направлений дальнейшего развития российской государственности.

Достижение поставленных целей связывается с решением следующих задач:

- определение роли и места государственного управления в системе общественных отношений, показ соотношения функции государственного управления с иными функциями государства;

- выявление особенностей функции государственного управления, полномочий и предметов ведения субъектов государственноуправленческой деятельности по обеспечению ее реализации в различных исторических условиях развития государственных правоотношений в России;

- установление и обоснование взаимосвязи функции государственного управления с социально-экономической, организационно-правовой, политической и культурной функциями государства;

- определение основных приоритетов и направлений дальнейшего развития государственного управления, согласующегося с целями формирования российского правового государства;

- выявление причин и условий, порождающих дестабилизацию функции государственного управления, наступление негативных последствий, и обоснование путей их предупреждения и устранения;

- обоснование обеспечения основных принципов формирования и деятельности аппарата государственного управления;

- обоснование необходимости разработки новых подходов к роли и назначению кадровой политики в целях обеспечения аппарата государственного управления высококвалифицированными сотрудниками.

Методологической основой диссертации являются общепризнанные научные методы исследования, такие как: логический, исторический, технико-юридический, сравнительно – правовой, статистический, позволившие исследовать проблемы государственного управления в его взаимосвязи и взаимозависимости, целостности и объективности. В ходе диссертационного исследования автором использовались работы ведущих российских, советских и современных ученых – правоведов в области административного права, информационного права, теории государства и права и других отраслей российского права.

Выводы и предложения диссертационного исследования основываются на юридической, источниковедческой базах и результатах практической деятельности субъектов государственной управленческой деятельности.

Научная новизна диссертации. В диссертации впервые представлено обоснование тому, что государственное управление является главной, самостоятельной функцией государства, без которой невозможна реализация не одной иной функции, а потому занимает основополагающее значение в механизме жизнедеятельности государства, однако ей незаслуженно мало уделяется внимания со стороны законодательной и президентской власти.

К научной новизне так же относятся: обоснование исключительного значения правовой культуры, правового образования и правовой идеологии в совершенствовании кадрового состава аппарата государственного управления, без чего само понятие «Государственное управление» является ущербным. Научная новизна заключается и в том, что в работе исследованы наиболее спорные и сложные вопросы, связанные с управленческой деятельностью, правовым положением аппарата государственного управления; раскрыто содержание управленческой функции государства, имеющей особое значение в совершенствовании системы общественных отношений и построении социального, правового государства; по новому раскрыта сущность и назначение механизма государственного управления;

выявлены факторы, негативно влияющие на государственное управление и дестабилизацию общественных отношений, внесены конкретные предложения по их минимизации.

Положения, выносимые на защиту:

1. По своему содержанию и своему назначению государственное управления носит социальный характер в силу того, что воздействует на различные виды общественных отношений и его роль состоит в организации и регулировании всех видов государственной деятельности. Имея двойственный характер, государственная функция управления, во-первых, является средством организационно-правового обеспечения иных функций государства, во-вторых, она призвана обеспечивать удовлетворение социально-экономических, политических и духовно-нравственных потребностей общества.

2. Функция государственного управления должна рассматриваться в теории права как главная функция государства и основополагающая база для определения роли всех иных функций государства, осуществляемых органами государственной власти, при поддержке гражданского общества, в ней наиболее полно проявляется обязанность всех ветвей власти: признавать, соблюдать и защищать права, свободы и интересы личности, общества и государства.

3. Генезис развития государственности в России подтверждает тот факт, что государственная функция управления, возникает и совершенствуется одновременно с государством. На любом этапе исторического развития государства эта функция по существу остается неизменной, не зависит от политического режима и вида правления в государстве, меняется лишь механизм ее реализации (аппарат и формы управления), основные средства и методы государственного управления остаются без существенных изменений.

4. В основе обеспечения государственной функции управления лежат законодательно закрепленные вспомогательные функции, осуществляемые при помощи специального механизма государственного управления (органов государственной власти), от кадрового состояния которого зависит не только состояние управленческой деятельности, но и последующая реализация всех иных функций государства: социальной, экономической, политической и культурной. Каждая из функций государства имеет свой предмет и пределы воздействия, умелое профессиональное использование средств, методов и способов управления способствует прогрессивному развитию общественных отношений. Кадровый прогибиционизм, связанный с допуском к системе государственного управления непрофессиональных кадровых работников приводит к кризису в системе государственного управления и во всех прочих сферах государственной деятельности.

5. Совершенствование государственной функции управления и всех иных функций государства требуют кардинального изменения современной кадровой политики государства, направленной на искоренение коррупции в аппарате государственной власти и выработке государственной воспитательной идеологии, как основного средства формирования надежной управленческой системы общества, обеспечивающей взаимные интересы государства и гражданского общества.

6. Совершенствование государственной функции управления и дальнейшее совершенствование общественных отношений в России предполагает и новые подходы к содержанию правовой культуры в аппарате государственной власти, базовую основу которой должна составлять православная культура, как идеальное и проверенное средство совершенствования общественных отношений в России, исключающее главные общественные противоречия между обществом и государством, развенчивающее демократический произвол, искажающий правосознание населения и правосознание субъектов государственной управленческой деятельности, создающий условия для идеологического экстремизма средств массовой информации, лишающий гражданское общество его нравственных и духовных основ.

7. Оптимизация функции государственного управления требует и кардинального совершенствования самого механизма функционирования всей системы органов государственной управленческой деятельности, социально-правового и надлежащего материального обеспечения сотрудников всех ветвей государственной власти, исключая избирательный характер, порождающий халатное отношение отдельных категорий служащих к выполнению своих функциональных обязанностей, а также массовые нарушения прав человека являющихся причиной дестабилизации общественных отношений.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что выводы и предложения дополняют и развивают различные разделы и правовые институты административного и информационного права, теории государства и права, могут быть основой для дальнейших исследований настоящей проблематики, разработки механизма государственно-управленческой деятельности.

Практическая значимость исследования. Основные положения работы, выводы, и предложения, сформулированные в ходе диссертационного исследования и предлагаемые на их основе практические рекомендации по совершенствованию функции государственного управления, механизма осуществления управленческой деятельности, могут быть использованы как в законодательном процессе для разработки нормативной базы, так и для дальнейшего развития теоретико-правовых основ деятельности органов государственной власти. Материалы глав и параграфов могут быть использованы: в учебном процессе по административному и информационному праву, теории государства и права, правоведению, другим учебным дисциплинам, а также в практической деятельности.

Апробация результатов исследования.

Диссертация подготовлена на кафедре государственного права Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета. Основные теоретические положения, выводы и обобщения изложены на научных конференциях и семинарах.

Материалы работы используются при чтении учебных дисциплин «История государства и права», «Теория государства и права», «Конституционное право», «Административное право», спецкурса «Правозащитная деятельность» на юридических факультетах Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета, СПб Академии управления и экономики.

Отдельные положения диссертации отражены в публикациях: научно-практических конференций и сборниках научных статей вузов.

По теме диссертации опубликовано 8 статей и монография общим объёмом 11,0 п.л.

Структура и содержание работы обусловлены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, 2-х глав, содержащих параграфов, заключения и библиографического списка.

II. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цель, задачи, границы, методологическая и теоретическая базы исследования, степень разработанности темы диссертационного исследования, теоретическая и практическая значимость работы, основные положения, выносимые на защиту.

Первая глава – «Институт государственного управления в России» – состоит из четырех параграфов. В ней раскрываются понятие, сущность и назначение института государственного управления, определяются его роль и место в системе общественных отношений, отражается история возникновения и развития института государственного управления в России; раскрывается механизм государственного управления и его место в реализации основных функций государства – социально-экономической, политической, культурной. Дается определение и обоснование функции государственного управления как основанной функции государства, без которой не может осуществляться никакая государственная деятельность, от состояния которой зависит дальнейшее развитие государства и общества.

В первом параграфе – «Понятие сущность и назначение института государственного управления» – автор раскрывает сущность и содержание института государственного управления, его основное предназначение - служить общественным интересам. В институт государственного управления, по мнению автора, входят: парламент, глава государства, правительство, определенная группа министерств, федеральных агентств, государственные службы, центральный (государственный) банк – Банк России и органы судебной системы. При помощи института государственного управления производится оценка состояния объектов управления, определяются основные направления развития отраслевой деятельности государства, проводится планирование, нормотворчество (нормативное регулирование), контроль, проверка, наблюдение, исполнение и др. Данное автором определение государственного управления отличается от всех ранее фигурируемых в юриспруденции определений полнотой своего содержания.

Так автор полагает, что – «Государственное управление – это организационно-координационная систематическая, повседневная деятельность государственных органов, государственных служащих и должностных лиц, наделенных государственно-властными полномочиями, реализуемая при активной поддержке населения, по урегулированию общественных отношений, процессов и связей, складывающихся в различных областях государственной деятельности, направленная на решение стоящих перед государством задач и достижение определенных целей». Значение государственного управления состоит в том, что только через него могут быть реализованы все иные функции государства: социальная, экономическая, политическая, экологическая, культурная, в реализации которых деятельное участие принимают широкие слои общественности и отдельные граждане государства. Автор разделяет существующие в правовой науке точки зрения о том, что сущность государственного управления сводится к решению основных задач государства и достижению поставленных перед государством политических целей, представляющих интересы всего населения, что и принуждает аппарат государственного управления строго руководствоваться законом. При этом управленческая деятельность, определяется не только властью и политикой, а раскрывается через механизм практической реализации процессуально-правового статуса полномочных субъектов, при помощи которого решаются задачи государства и его органов различного уровня.

Второй параграф – «История возникновения и развития института государственного управления в России» посвящен изучению исторического аспекта возникновения института государственного управления.

Здесь автор отмечает, что развитие государственного управления в России шло параллельно развитию государственности, предопределяя уровень материального благосостояния населения и духовного развития общества.

Анализ исторического развития системы государственного управления в России позволил автору последовательно, опираясь на научные исследования известных историков, философов и юристов? раскрыть генезис диалектического развития института государственного управления в различных исторических условиях, определить пределы влияния системы государственного управления на общественные отношения и причины ломки механизма его реализации. В результате исследования автор приходит к выводу о том, что государственная функция управления по своему содержанию остается неизменной, меняется лишь механизм ее практической реализации, что обусловлено не только его организационным несовершенством, но и политической нестабильностью, и духовным состоянием общества.

Третий параграф «Соотношение государственной функции управления и других функций государства в регулировании общественных отношений в России». Механизм практической реализации функции государственного управления автор представляет в виде всех органов государственной власти. В параграфе делается вывод о том, что правовое государство несовместимо с директивно-распределительной экономикой, командно-бюрократическим правлением и протежированием во власть профессионально и морально не состоятельных субъектов. Соответственно и правовое регулирование правового статуса субъектов государственного управления должно менять свой характер, свои цели, задачи;

функции должны быть более гибкими, ориентированными на интересы населения. Вхождение России в рыночные отношения - это сложный и длительный процесс, который должен сопровождаться абсолютно продуманной и научно обоснованной политикой государства по всем направлениям деятельности.

Автором предложено свое видение на имеющуюся в научной юридической литературе классификацию функций государства - на основные и вспомогательные. Все основные и вспомогательные функции государства имеют тесную взаимосвязь и взаимозависимость и не могут существовать изолированно, ибо и само предназначение государства как организации публичной власти потеряет всякое смысловое содержание. Вспомогательные функции государства представляют собою опосредованную деятельность государственных органов, направленную на обеспечение реализации основных функций государства и могут упраздняться по воле государства;

основные функции, включая государственную функцию управления, возникают одновременно с возникновением государства и сопутствуют ему в период всего его существования. Из данного тезиса автор приходит к мнению, что каждая из основных функций государства обеспечивается совокупностью вспомогательных функций, имеющих специфический отраслевой характер. Осуществление основных и вспомогательных функций государственного управления по своему содержанию есть непрерывный процесс, направленный на реализацию отдельными государственными органами, общественными организациями и гражданами задач и целей, стоящих перед государством.

В четвертом параграфе – «Государственное управление в социально-экономической, общественно-политической и культурной сферах деятельности» – автор уделяет внимание некоторым правовым аспектам механизма практической реализации государственного управления в различных сферах государственной деятельности: социальноэкономической, общественно-политической и культурной. По мнению диссертанта, особенности функции государственного управления могут проявляться в зависимости от того, на какую сферу государственной или общественной деятельности распространяются организационные действия субъектов управления, а также в зависимости от того, кто именно является субъектом государственного управления и какова политическая ситуация в стране.

Научное познание государства любого типа предполагает рассмотрение его через призму осуществляемых им функций, представляющих собою важнейшие характеристики его общественно-политического устройства. Одной из таких функций, являющейся основным направлением внутренней деятельности государства, является его экономическая функция.

Именно в ней наиболее полно проявляется роль государственного управления. В основе данной функции лежит жизненная необходимость в удовлетворении первоочередных интересов и потребностей всего общества.

Перед государством встает задача – построения и реформирования рыночной экономики, призванной удовлетворить социальные потребности населения, трансформировав экономический механизм под выполнение поставленной задачи. В содержании экономического механизма особую роль играют институты накопления и распределения финансовых ресурсов – банки, особое место среди которых отведено Банку России как одному из специальных субъектов государственного управления.

Здесь автор приходит к мнению, что никакие функции государства не могут быть реализованы без одновременной реализации экономической функции, лежащей в основе развития государственных начал.

Исторический опыт подтверждает тот факт, что экономические кризисы, возникающие на рынке финансовых услуг, являются препятствием при реализации не только экономической, но и всех прочих функций государства, замедляя его прогрессивное развитие. Вместе с тем никакие функции государства не могут быть реализованы без одновременной реализации экономической функции, лежащей в основе развития государственных начал.

Процесс взаимосвязи и взаимообусловленности государства и экономики, нельзя представлять упрощенно как некий прямолинейный, односторонний процесс. Это весьма сложный, многосторонний процесс, на который оказывают влияние не только экономические, но и политические, духовные, идеологические, культурные, национальные, этнические и многие другие выходящие за рамки прямых взаимоотношений государства и экономики факторы. Обратное воздействие государства на экономику играет при этом чрезвычайно важную роль.

Политика государства, как и его экономика, охватывает все сферы жизни и деятельности населения и прямо зависит от активности и воли субъектов государственного управления. Основными задачами

государственного управления в политической сфере деятельности являются: защита суверенитета и целостности государства, конституционного строя, обеспечение внутренней и внешней безопасности.

В социальной и культурной сферах деятельности государственная функция управления обусловлена самым широким спектром задач, решение которых связано с повышением качества жизни населения. Раскрывая механизм государственного управления в сфере культурной деятельности, автор приходит к мнению о несостоятельности механизма государственного управления и политики государства в области культуры, обоснованием которого является тот факт, что сегодня достаточно трудно найти в программах СМИ источники воспитательной направленности, сочетающие в себе начала духовно-нравственного, эстетического и патриотического характера, вместо того в СМИ культивируется духовное развращение нации, связанное с порновидеопрокатом, сексоманией, исключительной жестокостью и пр.

Главный недостаток государственного управления во всех сферах государственной деятельности состоит в том, что оно не является основополагающим в развитии народно-хозяйственного комплекса страны, а подстраивается под условия рыночного хозяйствования, порождающего экономические кризисы и противоречия в общественных отношениях, из-за чего государство вынуждено прибегать к правовым и административным реформам, на которые растрачивается значительная доля национальных бюджетных средств, которые могли бы быть рационально израсходованы на восстановление отечественной промышленности, повышение общественного благосостояния и т.п.

Вторая глава – «Факторы, оказывающие влияние на систему государственного управления и формирование правового государства в России» – состоит из трех параграфов. В ней автор отражает состояние аппарата государственного управления в России в современный период, акцентируя внимание на факторах, способствующих его дестабилизации и деоптимизации функции государственного управления, и основных направлениях дальнейшего совершенствования правовой системы и аппарата государственного управления.

В первом параграфе – «Деоптимизация функции государственного управления в период проведения правовой и административной реформы в России» – дается характеристика факторов, оказывающих существенное негативное влияние на состояние аппарата государственного управления. Прежде всего, к таким факторам автор относит коррумпированность органов государственной власти, на которую неоднократно обращалось пристальное внимание первых руководителей государства.

При рассмотрении данного явления автор дает расширенное понятие коррупции, определяя ее как устойчивое ассоциальное явление, связанное с морально-нравственным разложением кадрового состава структур аппарата государственной власти, обусловленное проникновением в него путем подкупа, обмана или протежирования социально чуждых для общества и государства элементов, систематически нарушающих принципы прогрессивного развития общества, игнорирующих правовую культуру при распределении экономических ресурсов государства, стремящихся к извлечению из занимаемого служебного положения наибольших выгод для себя, для своего родственного окружения или иных лиц, в судьбе которых они заинтересованы. Недооценка влияния коррупции на аппарат государственного управления, по мнению автора, ведет к определенным трудностям в реализации первоочередных программ социальной, экономической, политической и культурной направленности, способствует обострениям общественных противоречий со всеми вытекающими отсюда последствиями:

возникновению экономических и политических кризисов, росту преступности, проявлению фактов терроризма, подрыву авторитета государства в международном сообществе с последующим возведением препятствий для вступления России в ВТО.

Особо подверженными коррупции являются регионы России, обладающие стратегическими запасами природных ресурсов: нефтью, газом, лесами, иными полезными ископаемыми и черноземными землями. Вместе с тем, нельзя признать особенно благополучным в этом отношении и Северо-Западный Федеральный округ РФ, располагающий, кроме указанного, научным, промышленным и оборонным потенциалом, а также национальные регионы государства с устойчивыми родовыми связями и отношениями (род, тейп, клан).

Решению проблем искоренения коррупции на федеральном и межрегиональном уровне препятствует отсутствие: политической воли государства в лице его первого лица – Президента РФ, так как основной удар ему пришлось бы нанести по своему собственному аппарату управления и родственным связям большинства государственных чиновников с риском для собственной безопасности. Существенной причиной, стоящей на пути искоренения коррупции, также является отсутствие научно-обоснованных концепций и программ последовательных мероприятий, направленных на выявление и устранение причин, способствующих ее существованию и распространению, а также отсутствие научно обоснованных юридических и экономических, методик ее профилактики, требующих комплексного подхода и объединения усилий ученых различных отраслей права, общественных и религиозных организаций. В целях предупреждения и пресечения коррупционных правонарушений в сфере функционирования государственно-властных органов, необходимо внедрение правовых инноваций в сферу государственного управления. Прежде всего, необходимо создание механизма, который позволил бы обеспечить информационную прозрачность процесса принятия управленческих решений, затрагивающих интересы всего общества и государства, распределения и использования федеральными органами власти бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. При этом необходимо сформировать и законодательно закрепить способы общественного влияния на деятельность органов государственной власти, а именно формирование независимой правовой и экономической экспертизы общественно значимых проектов подготавливаемых решений.

Одним из негативных факторов в процессе реализации функции государственного управления является сложность структуры органов исполнительной власти, наличие множества формализованных процедур, которые созданы самими государственными служащими, неэффективность, а порой и полное отсутствие внутриорганизационного и внешнего контроля над деятельностью должностных лиц в сфере государственного управления. Одним из основных направлений совершенствования системы государственного управления является более четкое законодательное закрепление оснований для ответственности субъектов государственного управления за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих функциональных управленческих обязанностей. Кроме того, необходимо создать эффективный механизм четкого разграничения функций принятия решений, их реализации, контроля и предоставления услуг в рамках не Указа, а именно Федерального Закона. Данная мера будет способствовать предупреждению и пресечению коррупции в государственном аппарате.

В заключение автор отмечает, что все вопросы государственного управления должны решаться строго в соответствии с основными принципами, заложенными в нормах международного права, в Конституции РФ и на основании законов, не противоречащих указанным актам, имеющим высшую юридическую силу. Современная система органов государственного управления в России, помимо норм международного права, должна опираться на нормы и принципы православной морали и нравственности.

Здесь, для выработки морально-нравственных требований, предъявляемых к качеству кадрового состава аппарата государственного управления, необходима также политическая воля светской власти к диалогу с властями религиозных конфессий. Недооценка на государственном и научном уровне православной историософии отражает ущербность интеллектуального потенциала нации, ведет к возникновению искаженных представлений об общечеловеческих ценностях, к прогибиционизму в политике государства со всеми вытекающими последствиями.

Во втором параграфе «Формирование правового сознания государственных служащих - необходимое условие совершенствования государственной функции управления» - автор уделяет внимание вопросам, связанным с формированием личных качеств индивидуальных субъектов государственного управления, особое место среди которых отводится правовому сознанию и профессионализму кадрового состава аппарата государственного управления.

По мнению автора, основным правилом кадровой политики государства должно стать правоустановление, предусматривающее обязательное требование профессионального соответствия занимаемой должности, когда каждый чиновник занимается только своим профессионально определенным делом, соответствующим уровню и виду его образования, определенной степени профессиональной грамотности, нравственной чистоты и сформированному правосознанию. Незнание или слабое знание предмета и объекта управленческой деятельности, особенностей развития общественных процессов, нуждающихся в урегулировании, порождает бюрократизацию аппарата государственной власти, тормозит процесс прогрессивного развития государства. Оптимизация функции государственного управления имеет прямую связь с правовым воспитанием и образованием управленческих кадров, позволяя им выработать и необходимое правовое сознание. Знание ими предмета и объекта управленческого воздействия, умение сформировать определенную систему профессионального поведения в рамках закона, благоприятствует прогрессу общественного развития.

В третьем параграфе – «Правовая культура и новая идеология основные направления оптимизации государственной функции управления» Как представляется, особое значение в системе государственного управления на современном этапе проведения правовой и административной реформы приобретает наличие правовой культуры в аппарате государственной власти и состояние общей и правовой идеологии в государстве. Этим вопросам уделяется основное внимание в данном параграфе.

Суть правовой культуры можно выразить краткой формулой: знать и соблюдать закон - уважать окружающих. Как и в случае с правосознанием, это первичный, обыденный уровень правовой культуры, имеющий государственное значение. Проведенные исследования различных взглядов ученых на содержание правовой культуры, позволили автору выработать свою позицию относительно ее содержания, определив правовую культуру как устойчивое отношение человека или группы людей к выработанным обществом нормам права, выраженное в абсолютном выполнении правовых предписаний государства.

Основным субъектом воспитания и формирования правовой культуры является государство, для которого крайне важно сформировать положительное отношение населения к его государственно-властным структурам (органам государственного управления) и действующей системе права.

Правовое обучение и воспитание является частью всего процесса духовного формирования личности, ее убеждений в необходимости следовать правовым предписаниям, прививать умения и навыки реализации права. Однако процесс формирования правовой культуры, по мнению автора, должен осуществляться не в период назначения на управленческую должность, а значительно раньше, в период школьного обучения, что позволит сформировать будущим управленцам определенное позитивное отношение к правовой системе общества. Непростительной ошибкой является представление о том, что формирование правовой культуры субъектов управления осуществляется непосредственно в процессе их функциональной деятельности. Как свидетельствует исторический опыт, человек, имеющий устойчивое отрицательное отношение к правовой системе общества, редко меняет свои убеждения на прямо противоположные. Именно поэтому во власть должны приходить высококультурные и высокообразованные субъекты. Таким образом, правовая культура выступает необходимым условием формирования субъектов государственного управления. Современные проблемы понимания правовой культуры, правового образования, правового сознания и правового воспитания взаимосвязаны с переходом общества к новому варианту социального и культурного развития. Учитывая тесную связь правовой культуры и правовой идеологии автор акцентирует внимание на позитивной и негативной роли СМИ в формировании общественного мировоззрения, отмечая, что культивируемая СМИ информация, имеет определенную цель. Сегодня перед СМИ поставлена цель - трансформировать сознание человека и общества в выгодном для господствующего класса направлении. Иначе говоря, именно СМИ являются тем механизмом, при помощи которого происходит насаждение в государстве идеологий определяющих содержание правовой системы и общественного бытия, удобного классу олигархов.

В заключение второй главы отмечается, что только целенаправленная, всесторонне взвешенная и продуманная внутренняя политика государства, ориентированная на воспитание у населения патриотизма и любви к ближнему, при включении всех механизмов правового, культурного, экономического, религиозного характера, способна изменить аппарат государственного управления привести его в состояние, отвечающее интересам всего общества и государства.

В Заключении подводится общий итог исследования и формулируются выводы, основными из которых являются:

1. Современное социальное, экономическое и политическое положение в России, требует от государства конкретных мер, направленных на реорганизацию аппарата государственного управления и совершенствование законодательства в данной сфере. Аппарат государственного управления призван служить политике государства, направленной на улучшение благосостояния и безопасности населения, а не интересам отдельных лиц.

2. Недостатки правового регулирования государственных управленческих правоотношений, порождают кризис при реализации социальной, экономической, политической и культурной функций государства, нанося существенный ущерб государству, обществу и отдельным социальным группам граждан.

3. При реализации основной функции государства – государственного управления, разработка политических установок должна исходить из общественных проблем. Важное значение для рационального решения проблем имеет состояние аппарата государственного управления.

3. Содержание функции государственного управления закрепляется в Конституции Российской Федерации и нормативных правовых актах, часто имеющих определенные недостатки, связанные с неточностью формулировок в постановке целей и задач государственного управления, а также ответственности за неисполнение своих функциональных обязанностей субъектами управления. Конституционные нормы, защищая гражданское общество и права человека, состояние которых предопределяет возможность построения государства нового типа – правового государства, по сути, содержат ответ на вопрос, ради чего в обществе организуется и функционирует система государственного управления. Именно поэтому дальнейшее ее развитие должно сопровождаться совершенствованием законодательства о кадровом составе органов государственной власти, в котором на первый план должны быть выдвинуты принципы профессионализма и моральной профессиональной пригодности, ставящие барьер к протежированию во власть случайным лицам.

4. Формирование правового государства в России и интересы населения ставят перед всеми правовыми, административными и общественными институтами основную задачу - реформирования системы государственного управления, которая отвечала бы требованиям, заложенным в нормах международного права, приближающих ее к системам передовых европейских государств, с учетом сложившегося в России исторического менталитета, базирующегося на истоках православной морали.

5. Основополагающим фактором оптимизации функции государственного управления является наличие правовой культуры в аппарате государственного управления, формируемой в процессе правового обучения персонала органов государственного управления при непременном пересмотре отношения государства к общей и правовой идеологии, оказывающей влияние на правосознание индивидуальных субъектов управления.

III. ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Статьи, опубликованные в рекомендованных ВАК изданиях:

1. Харитонова О.Н. Проблемы правового регулирования управления в России XVII – XVIII вв. / История государства и права № 11, 2006.

С. 21 – 22 – 0,5 п.л.

Статьи, опубликованные в прочих научных изданиях:

2. Харитонова О.Н. Роль и значение государственной идеологии в совершенствовании общественных отношений и аппарата государственного управления в России. Ученые записки. Вып. 3. СПб.: СПб академия управления и экономики. 2006. - 0,5 п.л.

3. Харитонова О.Н. Роль и место государственного управления в системе общественных отношений. Сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 23. Ч. 1 \ Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: СанктПетербургский университет МВД России, 2005. - 0,2 п.л.

4. Харитонова О.Н. Перспективы государственного управления в современной России. Региональные аспекты управления, экономики и права Северо-западного федерального округа России. Выпуск 3. Межвузовский сборник научных трудов/ Под ред. д-ра экон. наук, академика МАНЭБ А.Д. Макарова, д-ра экон. Наук, проф. М.Д. Медникова, д-ра воен.

Наук, проф. А.А. Целыковских. - СПб.: Издат-во ВАТТ, 2006. - 0,25 п.л.

5. Харитонова О.Н. Правовая культура и правовая идеология как необходимые факторы совершенствования правосознания субъектов управления и оптимизации государственных управленческих отношений в России. Региональные аспекты управления, экономики и права Северозападного федерального округа России. Выпуск 4. Межвузовский сборник научных трудов/ Под ред. д-ра экон. наук, академика МАНЭБ А.Д. Макарова, д-ра экон. наук, проф. М.Д. Медникова, д-ра воен. Наук, проф. А.А.

Целыковских. - СПб.: Издат-во ВАТТ, 2006. - 0,5 п.л.

6. Харитонова О.Н. Проблемы государственного управления правозащитной деятельностью в период проведения правовой и административной реформы в России. Проблемы дальнейшего совершенствования механизма управления правозащитной деятельностью. Материалы международной научно-практической конференции 19-20 апреля 2007. СПб Санкт-Петербургская академия управления и экономики, 2007. - 0,5 п.л.

7. Харитонова О.Н. Организация правового регулирования управления в Российской империи // Управление персоналом. Проблемы экономики и права. Сборник научных трудов / Под ред. д.и.н., проф. Петрова В.В. СПб.: СПбИУП, 2004. – 0,5 п.л.