На правах рукописи

Годовых Анастасия Сергеевна

ОЦЕНИВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ

КАК ИНСТРУМЕНТ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ РЕГИОНА (НА ПРИМЕРЕ

ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ)

Специальность 08.00.05 – «Экономика и управление народным хозяйством»

(Региональная экономика)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Челябинск – 2014 Диссертационная работа выполнена на кафедре экономической теории, мировой и региональной экономики ФГБОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет» (национальный исследовательский университет).

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор Данилова Ирина Валентиновна (Россия), профессор кафедры экономической теории, мировой и региональной экономики ФГБОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет»

(национальный исследовательский университет), г. Челябинск

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Козлова Ольга Анатольевна (Россия), руководитель Центра исследований социоэкономической динамики ФГБУН Института экономики Уральского отделения Российской академии наук, г. Екатеринбург кандидат экономических наук, доцент Коротина Наталья Юрьевна (Россия) заведующий кафедрой экономики, финансов и бухгалтерского учета Челябинского филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ», г. Челябинск

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный университет», г. Челябинск

Защита диссертации состоится 19 декабря в 12.00 на заседании диссертационного совета Д 212.298.15 по экономическим наукам при ФГБОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет» (национальный исследовательский университет) по адресу: 454080, г. Челябинск, пр. им. В.И. Ленина, 76, Учебно-методический центр кафедры экономической теории, мировой и региональной экономики.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет» (национальный исследовательский университет) по адресу г. Челябинск, пр. им. В.И.Ленина, 87, корпус 3д, с диссертацией и авторефератом на сайте http://susu.ac.ru/ru/dissertation/d-21229815/godovyh-anastasiya-sergeevna Автореферат разослан 21 октября 2014 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор экономических наук, профессор И.В. Данилова

I.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Современный этап реформирования государственного сектора РФ направлен на повышение результативности, оптимизацию расходов органов власти и связан с реализацией «рыночных» принципов в деятельности государственных структур. Это, в свою очередь, повышает требования к инструментам государственного управления социально-экономическим развитием территорий в контексте усиления их аналитических, регулирующих и контрольных функций; а также обеспечения сопряженности ведомственных и общественно-значимых региональных интересов. Таким эффективным инструментом является «оценивание политик и программ», недостаточно востребованное в российском госсекторе на федеральном и региональном уровнях.

Самостоятельность исполнительных структур органов власти субъектов РФ в выборе экономической политики, целевых программ и мер реализации, в планировании деятельности требует системного (как внутреннего, так и внешнего) оценивания достигнутых результатов, их соответствия стратегическим и тактическим целям развития экономики регионов; подтверждения качества государственных и муниципальных услуг потребностям населения территорий. Автономность формирования региональной политики имеет как позитивные, так и негативные последствия, к последним относятся: факты несовпадения ведомственных ориентиров и приоритетов региона; сосредоточение усилий и бюджетных ресурсов органов власти на традиционно благополучных сферах экономики; концентрация деятельности на решении краткосрочных, а не долгосрочных проблем территориальной экономики.

Оценивание политик (программ) органов власти, как объективный инструмент постоянного действия, раскрывающий влияние реализуемой политики на реципиентов региона (в том числе бизнес, население), применение которого обеспечивает снижение противоречий между социально-экономическими интересами территории и исполнительной властью, нейтрализует доминирование ведомственных приоритетов в управлении регионом.

В связи с этим в теоретическом плане актуальным является определение содержания и функциональности нового для сектора государственного и муниципального управления в России инструмента – «оценивания политик и программ».

В методическом плане необходима разработка подходов к реализации инструментального потенциала оценивания, прежде всего, региональной экономической политики, в интересах не только повышения качества деятельности органов исполнительной власти (далее – ОИВ), но и регионально-значимых эффектов (социально-экономического развития территории, предпринимательского и потребительского секторов региона). В прикладном аспекте необходима разработка рекомендаций по «встраиванию» процедуры оценивания в деятельность региональных государственных структур и общественных институтов для обеспечения открытости, транспарентности, субсидиарности интересам населения региона, достижения баланса между самостоятельностью и ответственностью органов власти субъекта РФ за экономику территории.

Степень разработанности проблемы. Проблемы реформирования государственного сектора на рыночно-ориентированной основе рассмотрены в трудах зарубежных (Дж. Бачлер, Х. Вольманн, Н. Мэннинг, Д. Осборн, Н. Парисон, П. Пластрик, К. Поллит, Н. Стам, Дж. Халлиган) и российских (С.Ю. Глазьев, А.Л. Кузенков, В.Л. Тамбовцев и др.) авторов. Теоретические основы механизма управления, ориентированного на результат, в системе органов государственной власти представлены работами Х. Де Брюйна, М.П. Афанасьева, А.С. Бараховского, Е. М. Бухвальда, А.Г. Игудина, В.В. Климанова, А.А Климова, М.П. Придачука, И.А. Соколова и др.; широко исследована проблема бюджетирования, ориентированного на результат, для органов исполнительной власти.

Теоретические аспекты оценивания политик и программ государственного сектора развитых стран раскрыты в экономических публикациях К. Морс, Б. Пере, Г. Хатри, С.А. Батчикова, А.И. Кузьмина и др. В России это направление активно развивают ученые Института оценки политик и программ, Центра оценки регулирующего воздействия Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», а также экономисты Уральского отделения ИЭ РАН РФ. Разработки по данному направлению отражены в работах И.В. Барановой, А.Н. Беляева, Д.В. Визгалова, О.А. Козловой, В.В. Колегова, В.А. Маршакова, А.И. Татаркина, Д.Б. Цыганкова, А.Г. Шеломенцева и др.

Новизна проблем, недостаточная адаптация зарубежного опыта к российским реалиям, отсутствие системного подхода в применении оценивания в системе органов власти субъекта РФ определили цели, задачи, объект и предмет исследования.

Объектом исследования является деятельность органов власти субъектов РФ по реализации региональной экономической политики.

Предмет исследования – оценивание реализации региональной экономической политики как инструмент управления экономикой субъекта РФ.

Цель диссертационной работы состоит в обосновании теоретических и методических подходов для повышения социально-экономической результативности управления экономикой субъекта РФ на основе применения оценивания экономической политики, реализуемой региональными органами власти.

Для достижения цели поставлены следующие задачи:

раскрыть теоретическое содержание, функции и целесообразность применения в практике государственного управления экономикой территориальных образований процедуры оценивания политик;

разработать методический подход к оцениванию реализации региональной экономической политики исполнительными органами власти субъекта РФ;

раскрыть прикладные результаты оценивания реализации региональной экономической политики ОИВ Челябинской области;

разработать рекомендации по использованию инструментальных возможностей оценивания реализации региональной экономической политики для управления экономикой субъекта РФ.

Область исследования. Диссертационная работа выполнена в рамках Паспорта специальности ВАК 08.00.05 – «Экономика и управление народным хозяйством» (Региональная экономика): 3.15. Инструменты разработки перспектив развития пространственных социально-экономических систем. Прогнозирование, форсайт, индикативное планирование, программы, бюджетное планирование, ориентированное на результат, целевые программы, стратегические планы; 3.16.

Региональная социально-экономическая политика; анализ особенностей и оценка эффективности региональной экономической политики в Российской Федерации, федеральных округах, субъектах Федерации и муниципальных образованиях;

3.21. Организация и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных образований; применение таких оценок в системе государственного управления и контроля.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретическую основу исследования составили теория региональной экономики и управления, государственного регулирования национальной и региональной экономики;

использованы системный, эволюционный, функциональный методологические подходы; применены факторный, сравнительный, структурный анализ, экономико-статистические методы исследования.

Информационную базу исследования составили нормативно-правовые акты Правительства РФ и Правительства Челябинской области, справочные данные, обзорно-аналитическая информация, приказы, распоряжения, доклады Министерства регионального развития РФ, Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития, Министерства промышленности и природных ресурсов, Министерства строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства, Министерства образования и науки Челябинской области, материалы сборников Федеральной службы государственной статистики РФ и статистических ежегодников Челябинской области, специальные монографические издания, материалы периодической печати, аналитические разработки автора.

Наиболее существенные результаты, полученные диссертантом, и их научная новизна 1. Уточнено понятие и определена функциональность «оценивания» региональной экономической политики как аналитического инструмента, включающего внутреннее и внешнее оценивание и направленного на выявление ограничений в деятельности (исполнительной и управленческой) органов власти, идентификацию внешнего воздействия на региональных реципиентов (население, бизнес) и территориальную экономику в целом; способствующего повышению качества, транспарентности, открытости и сопряженности результатов региональной политики, реализуемой государственными структурами, с потребностями населения территориальных образований (п. 3.15, 3.21 Паспорта специальности ВАК РФ).

2. Разработан авторский методический подход к проведению процедуры оценивания реализации региональной экономической политики, а именно: обоснован комплекс взаимосвязанных компонентов и приемов оценивания, содержание которых включает: определение фактически реализуемых приоритетов, стабильности обеспечения ресурсами декларированных направлений деятельности в рамках экономической политики; выявление качества институциональных норм, их нацеленность на стимулирование эффективной работы ОИВ; определение «выходных» результатов ведомственной деятельности и конечного регулирующего воздействия реализуемой политики на параметры экономики субъекта РФ; что позволяет своевременно выявлять те условия и факторы, которые препятствуют достижению запланированных результатов для корректировки деятельности управленческих структур (п. 3.15 Паспорта специальности ВАК РФ).

3. Выявлены ограничения, снижающие результаты деятельности ОИВ по реализации региональной экономической политики (по министерствам Челябинской области): непоследовательность в сохранении иерархии приоритетных направлений; неустойчивость их ресурсного обеспечения; недостаточность действующих институциональных правил (высокие значения эффективности работы ведомств сопряжены со значительными отклонениям в достижении запланированных результатов), что позволило выявить проблемные зоны для принятия управленческих решений ОИВ (п. 3.16, 3.21 Паспорта специальности ВАК РФ).

4. Разработаны рекомендации для региональных ОИВ по повышению качества реализации экономической политики; обоснован и апробирован подход к определению итогового воздействия реализуемой региональной экономической политики на экономику субъекта РФ (на примере Челябинской области) на основе сравнения базового и текущего конечного рейтинга (по результатам внутреннего и внешнего оценивания), мониторинг которого совместно с расчетом тренда развития экономики субъекта РФ (по параметрам зоны воздействия ОИВ) «с» и «без»

регулирующего воздействия со стороны госструктур, позволят согласовать деятельность ОИВ с интересами экономики субъекта РФ (п. 3.16, 3.21 Паспорта специальности ВАК РФ).

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что расширена теория государственного управления региональным развитием в части инструментов регулирования территориальной экономики. Полученные в диссертации выводы и предложения могут использоваться в деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти для практической реализации стратегии устойчивого социально-экономического развития субъектов РФ, повышения качества управления территориальной экономикой, мониторинга эффективности деятельности государственного сектора субъекта РФ.

Основные положения диссертации используются в учебном процессе при преподавании дисциплин бакалавриата («Региональная экономика») и магистерской программы «Система государственного управления» (в курсах «Мониторинг и оценка результативности политик и программ в государственном управлении», «Программно-целевое управление в государственном секторе», «Управление развитием регионов и муниципальных образований»).

Апробация работы. Основные положения и результаты исследования обсуждались на Международной конференции «Государство, политика, социум: вызовы и стратегические приоритеты развития» (г. Екатеринбург, 2011 г.), III международной конференции «Проблемы и перспективы социокультурного и экономического взаимодействия стран-участников и наблюдателей Шанхайской организации сотрудничества» (г. Екатеринбург, 2012 г.), Международной научнометодической конференции «Векторы современного уровневого образования: повышение качества и взаимодействие с работодателями» (г. Москва, 2013 г.), XX Международной научно-практической конференции «Развитие научного потенциала экономических наук в XXI веке» (г. Москва, 2013 г.).

Основные результаты исследования отражены в 7 научных публикациях объемом 4,74 п.л. (авторских – 2,3 п.л.), в том числе четыре в изданиях, рецензируемых ВАК РФ.

Во введении обоснована актуальность, степень разработанности проблемы, определены цель и задачи, сформулированы научная новизна, теоретическая и практическая значимость результатов исследования.

В первой главе «Теоретические основы оценивания экономической политики, реализуемой исполнительными органами государственной власти» рассмотрена эволюция зарубежной практики оценивания политик (программ) государственных органов власти, раскрыто содержание и функции процесса оценивания, проанализированы особенности применения оценивания на региональном уровне в РФ.

Во второй главе «Оценивание реализации региональной экономической политики органами власти субъектов РФ: методические и прикладные аспекты»

проведена систематизация действующих методических подходов, применяемых в оценке деятельности ОИВ; разработана методика проведения оценивания реализации региональной экономической политики, сформирован комплекс компонентов и приемов оценивания, апробирован инструментальный потенциал на примере деятельности министерств Челябинской области.

В третьей главе «Применение оценивания реализации региональной экономической политики в управлении экономикой субъекта РФ» приведена обобщенная оценка резервов повышения результативности управления, ориентированного на результат, разработаны рекомендации по повышению качества и социально-экономической эффективности реализации экономической политики. В заключении представлены выводы и рекомендации.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, 3 глав, заключения, списка литературы из 211 наименований и 2 приложений. Общий объем работы составляет 148 страниц машинописного текста, включая 13 рисунков и 43 таблицы.

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Уточнено понятие и определена функциональность «оценивания» региональной экономической политики, включающего внутреннее и внешнее оценивание, способствующего повышению качества, транспарентности, открытости и сопряженности результатов региональной политики (реализуемой государственными структурами) с потребностями населения территориальных образований.

Сравнение практики реформ в государственном секторе1 стран с федеративным государственным устройством (за рубежом и в России) по внедрению рыночных принципов регулирования и повышению самостоятельности субъектов федерации в формировании и реализации экономической политики, позволили диссертанту сделать вывод о недостаточности применения в РФ контрольных инДиссертант при использовании понятия «государственный сектор» опирается на «Классификатор институциональных единиц сектора государственного управления» (Приказ Федеральной службы государственной статистики от 02.08.2004 № 110), соответственно которому, в структуру государственного (публичного) сектора входит: 1) сектор «государственного» управления или бюджетный сектор ( центральные, региональные органы власти; органы самоуправления и подведомственные им организации);

2) «государственные корпорации и организации, сюда относятся финансовые государственные корпорации (денежно-кредитные и пр.) и нефинансовые государственные корпорации. В работе внимание акцентировано на секторе государственного управления регионального уровня.

струментов, к которым относится «оценивание политик и программ». Активизация применения оценивания, как инструмента управления, в развитых странах обусловлена сменой теоретической парадигмы относительно содержания деятельности государства («государственное администрирование», «государственный менеджмент»), что потребовало механизма проверки эффективности деятельности и адекватности предоставляемых государством благ и услуг реципиентам (налогоплательщикам территорий).

Диссертантом проанализирована эволюция зарубежных методов управления в государственном секторе; необходимость перехода к «управлению по результатам». При этом выявлено, что трансформационные процессы в секторе государственного управления сопровождались обострением противоречий между интересами бизнеса и населения территорий, с одной стороны, и интересами органов власти – с другой, для нейтрализации которых и актуализировано применение оценивания в практике деятельности госструктур.

Россия в течение 2001-2011 гг. также активно использовала новые инструменты государственного управления. Новое «меню» опций при переходе к управлению, ориентированному на результат, потребовало, во-первых, проведения разграничения полномочий по предоставлению государственных услуг и использованию бюджетных ресурсов по вертикали власти; введения индикативных показателей конечных результатов; разработки методических подходов к оценке эффективности деятельности ОИВ. Во-вторых, повышения ответственности государственных структур перед населением территориальных образований как основных реципиентов бюджетных услуг определило необходимость создания реестра расходных обязательств; применения отчетных Докладов о результатах и основных направлениях деятельности ОИВ (ДРОНДов); введения аудита использования бюджетных средств и мониторинга деятельности органов власти. В-третьих, осуществлен переход к программно-целевому формату реализации экономической политики и оценке деятельности ОИВ России с позиции определения ведомственной эффективности.

В то же время, инструментальный потенциал «оценивания политик (программ)» в секторе государственного управления, как показывает практика развитых стран, гораздо шире и востребован в РФ недостаточно. Для систематизации представлений о содержании, видах, функциях и сферах применения оценивания проанализированы труды Х. Вольманна, К. Морс, Б. Перре, Д.В. Визгалова, Н.А. Кошелевой, А.И. Кузьмина, В.А. Маршакова, Е.Р. Ярской-Смирновой, что позволило обосновать необходимость не только внутреннего (повышающего эффективность деятельности ОИВ), но и внешнего оценивания (последний аспект практически не получил развития в РФ), особо значимого для достижения конечных результатов для территориальной экономики. Новизна понятия «оценивания»

потребовала систематизации его видов, рассматриваемых в экономических публикациях (фрагмент представлен в табл. 1).

Виды оценивания Содержание оценивания политик и программ По субъекту оценки Внутреннее Оценивание политики и программ самостоятельно ОИВ Внешнее Оценивание со стороны некоммерческих организаций, аналитических отделов органов государственного управления, СМИ, научной общественности, По этапам Определение потенциа- Анализ контекста объекта оценивания (содержание политик, программ, мер) ла («оцениваемости») в целях определение информационной достаточности и применимости методов оценивания Предварительное Относится к качеству заложенной проектной идеи политики / программы, предварительное оценивание потенциальных издержек, выгод и эффектов с Сопровождающее Связано с оцениванием стадии реализации политики (программы) для иденпромежуточное) тификации резервов повышения ее результативности и эффективности Суммирующее Определение степени достижения поставленных целей ОИВ и влияния на (обобщающее) социально-экономическое положение реципиентов государственных услуг По цели Ориентированное на Определение степени выполнения задач политики, программы; оценивание ведомственные про- результативности принятых программных мероприятий граммы Ориентированное на Оценивание реализации программы с точки зрения оптимизации управленчеуправление программой ских решений Ориентированное на Оценивание степени достижения целей программы с точки зрения воздейстреципиентов вия (эффекта) на реципиентов, пользователей выгод от политики (программ) Ориентированное на Прогнозное оценивание альтернативных вариантов мероприятий по реализаперспективу ции программы По содержанию Оценивание потребно- Оценивание социально-экономических условий реализации политики (прости в политике или граммы); ее адекватности проблемам экономики территории программах Оценивание результа- Определение степени достижения плановых показателей политики (протов грамм) Оценивание эффектив- Сопоставление результатов программы и ее ресурсов (в статике и динамике) ности Оценивание продуктив- Измерение позитивных результатов и прочих благ, предоставленных проности граммой, в расчете на одного реципиента Оценивание влияния Выявление причинно-следственных связей между параметрами развития («ассессмент») экономики и политикой (программными мероприятиями); оценивание степени воздействия политики (программы) на социально-экономические показатели территориальных преобразований * Заливкой выделены те виды, которые автор адаптирует к объекту диссертационной работы Диссертантом обосновано, что оценивание в государственном секторе (по причине усиления самостоятельности органов власти и развития конкурентных начал) имеет двойственную природу: с одной стороны, это - квазирыночный инструмент проверки соответствия результатов реализуемой политики (программы) потребностям региональной экономики; с другой - инструмент повышения качества исполнительной деятельности. В связи с этим автором выделены функции оценивания: внешние (повышение транспарентности, открытости реализации региональной экономической политики, усиление согласованности с интересами конечных потребителей государственных услуг) и внутренние (повышение качества исполнительной деятельности и управления результатами).

В силу того, что фрагментарность информации о решениях и деятельности государственного сектора дестабилизирует экономическую ситуацию и, как следствие, увеличивает волатильность региональных социально-экономических параметров, усиливаются требования к транспарентности и открытости. Транспарентность предполагает ясность и понятность приоритетов, целей и направлений реализации экономической политики для региональных реципиентов; открытость, в том числе информационная, состоит в прозрачности информации относительно деятельности и результатов ОИВ, предоставлении ее в доступной форме (по аналогии публикации с 2014 г. «Бюджета для граждан»); что в совокупности укрепляет эффективность общественного контроля за деятельностью ОИВ, генерирует доверие, формирует позитивную реакцию и поддержку экономической политики со стороны населения и бизнеса территории, нейтрализует фрикции и конфликты, и, как следствие, обеспечивает более высокий качественный уровень управления экономикой региона. Критерием обеспечения экономической стабильности территориальных образований также является уровень согласованности интересов государства и его граждан, в связи с чем функциональная направленность оценивания на реализацию региональной экономической политики в контексте удовлетворения потребностей реципиентов государственных услуг способствуют совершенствованию управления экономикой региона.

В контексте внутренних функций: прежде всего, оценивание создает возможность повышения качества исполнительной деятельности и, как следствие, эффективности2 реализуемой политики (программ). Современный этап программно-целевого управления в государственном секторе предполагает, что реализация региональной экономической политики фактически представлена деятельностью ОИВ по направлениям, каждое из которых имеет программный формат. В таком контексте программа – совокупность увязанных между собой по содержанию, срокам и ресурсам мероприятий для достижение целей, запланированных направлений деятельности ОИВ; политика – комплекс программ, направленных на развитие функциональных сфер территориальной экономики, специфицированных по ресурсам, результативным показателям в соответствии с декларированными приоритетами. Поскольку ОИВ самостоятельно формируют направления деятельности, мероприятия и программы, а, соответственно, и технологию реализации экономической политики, внутренние функции оценивания направлены на получение объективной информации, прежде всего об эффективности исполнительной деятельности. Управленческая функция оценивания заключается в аналитике данных о политике (программе) ведомств в контексте совпадения/несовпадения результатов и целей, наличия/отсутствия отклонений фактических показателей от декларированных для определения резервов повышения качества планирования, организации и контроля. Такой спектр функциональности «оценивания» опредеБюджетный кодекс РФ. Статья 34. Принцип эффективности использования бюджетных средств Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности). (в ред. Федеральных законов от 26.04.2007 N 63-ФЗ, от 07.05.2013 N 104-ФЗ) ляет возможность своевременной смены приоритетов, корректировки действующего механизма реализации политики, перераспределения ресурсов.

Таким образом, диссертантом обосновано, что «оценивание» в механизме управления выполняет совокупность внешних (транспарентность, открытость, ориентированность на интересы потребителей) и внутренних функций (повышение эффективности управления и качества работы ОИВ). Содержание оценивания реализации региональной экономической политики определено как аналитический инструмент, обеспечивающий обобщение информации относительно качества реализации действующей политики и направлено на выявление условий и факторов, способствующих или препятствующих достижению запланированных результатов; позволяет идентифицировать воздействие (негативное, нейтральное, позитивное) на потенциальных реципиентов (население, бизнес) и обеспечивает ОИВ информацией о влиянии на развитие экономики регионов. Термин «оценивание» (в отличие от «оценки») фокусирует внимание на перманентности, непрерывности, системности процедуры, а не на дискретном характере, что позволяет позиционировать оценивание как необходимый инструмент управления реализацией региональной экономической политики.

Отсутствие системных исследований технологии проведения оценивания реализации экономической политики определило необходимость разработки методических подходов, адаптированных к региональным исполнительным структурам государственной власти.

2. Разработан авторский методический подход к проведению процедуры оценивания реализации региональной экономической политики, а именно: обоснован комплекс взаимосвязанных компонентов и приемов оценивания, что позволяет своевременно выявлять те условия и факторы, которые препятствуют достижению запланированных результатов и корректировать деятельность управленческих структур.

Органы региональной власти в соответствии с реформой государственного управления имеют достаточную самостоятельность в определении целей, программ, мероприятий и индикаторов реализации экономической политики; распределении и распоряжении бюджетными средствами. Децентрализация механизма формирования региональной политики, автономность ведомств в управлении, дифференциация региональных социально-экономических условий определили необходимость разработки методических подходов, позволяющих применять оценивание реализации региональной экономической политики в целом для развития территориальной экономики.

Анализ действующей нормативной базы, связанной с оценкой деятельности ОИВ РФ, позволил сделать вывод об активизации ведомственного контроля: разработаны общие3 и частные (отдельных сфер: финансы, кредитоспособность и Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (утв. Комиссией при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия от 18 июля 2007 г. протокол № 1); Методика проведения оценки результатов, достигнутых субъектами Российской Федерации в сфере повышения эффективности бюджетных расходов, и динамики данных результатов (утв. Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 29 июня 2011 г. № 73н); Методика оценки финансового положения и качества управления финансами субъектов РФ и муниципальных образований (утв. приказом Минфина РФ от 02.08.2004 № 223) др.) методики оценки деятельности государственных структур (федеральных и региональных). Помимо этого, существуют методики оценки результативности и эффективности деятельности министерств и ведомств субъектов РФ, как распорядителей бюджетных средств, на основе которых формируется их отчетность – ДРОНДы. Формат ДРОНДа предполагает информацию о цели, задачах, направлениях, принятых целевых программах (ведомственных, региональных, софинансируемых с федерацией), индикативных и фактических показателях результатов, объемах бюджетных ресурсов. В то же время, ведомственные методики имеют слабую внешнюю функциональность, ограничена их транспарентность и открытость для региональных реципиентов; не включаются оценки удовлетворенности государственными услугами.

Диссертантом разработана авторская методика оценивания реализации региональной экономической политики ОИВ, компоненты которой обеспечивают внутренние и внешние параметры оценивания. Основные отличия состоят в следующем:

акцентировано внимание на фактически реализуемых приоритетных направлениях деятельности органов власти;

применен системный подход, а именно: выявлены не только внутренние итоги мероприятий, проводимых ОИВ в рамках реализации региональной экономической политики, но и идентифицировано воздействие на параметры региона (внешние итоги).

Методический подход проведения процедуры оценивания реализации экономической политики диссертантом представлен взаимосвязанным комплексом компонентов (этапов) и приемов, каждый компонент обеспечивает достижение одной или нескольких функций оценивания (табл. 2).

Компоненты (этапы) и приемы оценивания реализации экономической политики ОИВ 1. Оценивание фактических приоритетов региональной экономической политики ОИВ Определение иерархии 1. Определение статических и динамических рейтингов направлений деяфактически реализуе- тельности декларированных в рамках региональной экономической политимых направлений дея- ки (средних за период) по показателям доли расходов и темпам роста растельности ОИВ ходов на каждое направление для определения фактически реализуемых 2. Расчет среднеквадратического отклонения (доли расходов на направление) для определения степени стабильности распределения средств по направлениям; определение устойчивости реализации региональной экономической политики на основе оценки частоты смены приоритетов.

3. Сопоставление фактических статических и динамических рейтингов в транспарентной форме («матрица 1») с включением оценки стабильности 2. Оценивание «входного» ресурсного обеспечения направлений деятельности ОИВ по реализации региональной экономической политики Оценивание обеспе- Определение вариации по показателю «полнота использования бюдченности ресурсами жетных средств» для определения устойчивости ресурсного обеспечения направлений деятель- направлений деятельности.

ности (полноты использования бюджетных средств, как отношения фактического финансирования средств к плановому).

3. Оценивание регламентирующих институциональных норм, обеспечивающих эффективность Анализ официальной 1. Рейтингование ведомств по показателям изменения результатов, расхометодики оценки эф- дов, эффективности, полученных при применении официальной методики, фективности деятель- определение наличия/отсутствия квазистимулов эффективной деятельноности ОИВ, ее доста- сти («матрица 2»).

точности для обеспе- 2. Факторный анализ эффективности деятельности ОИВ.

чения стимулов эф- 3. Расчет коэффициента среднеквадратического отклонения ведомстфективной работы. венной эффективности для определения устойчивости деятельности в режиме «наилучшего достигнутого значения эффективности».

4. Анализ коэффициента энтропии для идентификации степени упорядоченности деятельности ведомств при реализации региональной экономической политики.

4. Оценивание «выходных» результатов реализуемой политики Определение резуль- Компаративистика результатов оценивания эффективности деятельности татов деятельности ОИВ по реализации экономической политики по официальной и авторской ОИВ методикам, отличия последней состоит в определении уровня эффективности направлений на основе учета отклонений фактических показателей 5. Оценивание регулирующего воздействия на экономику и конечного эффекта деятельности Оценивание регио- 1. Определение воздействия региональной экономической политики в нальных последствий соответствии с реализуемыми направлениями деятельности на социальнополитики исполни- экономические параметры региона и реципиентов государственных услуг тельных органов вла- на основе корреляции бюджетных расходов и показателей зоны воздействия 2. Определение удовлетворенности потребителей государственных услуг.

3. Сопоставление гипотетического тренда изменения показателей развития региона без программного формирования экономической политики ОИВ и с регулирующим воздействием государственных структур (на основе регрессионной модели временного ряда) 4. Определение конечного рейтинга по реализации региональной экономической политики с учетом внутренних и внешних итогов деятельности ОИВ 6. Корректировка деятельности ОИВ по реализации региональной экономической политики Корректировка меха- Разработка общих и специфических рекомендаций по результатам провенизма реализации ре- денного оценивания.

гиональной экономической политики ОИВ Детализация применяемых подходов состоит в следующем.

1. Оценивание фактических приоритетов региональной экономической политики ОИВ. Проводится по данным ДРОНДов на примере деятельности министерств субъекта РФ; идентифицируются фактические приоритеты с помощью рейтингования, включая: а) рейтинг направлений деятельности по показателю «доля фактических расходов в общей сумме расходов ведомства»; б) рейтинг направлений по показателю «темп роста расходов» на каждое направление; для каждого направления на основе анализа вариации доли расходов определялась стабильность финансирования; для министерства в целом анализируется устойчивость реализуемых направлений через определение соответствия уровней статистических и динамических и изменений в структуре расходов.

2. Оценивание «входного» ресурсного обеспечения направлений реализуемой региональной экономической политики. Оценивается степень устойчивости ресурсного подкрепления приоритетных направлений деятельности ОИВ по показателю среднеквадратического отклонения (далее - СКО) полноты использования бюджетных средств.

3. Оценивание регламентирующих институциональных норм, обеспечивающих эффективность деятельности. Проводится анализ официальной методики и ее потенциала стимулирования эффективной работы ведомств по реализации экономической политики: а) расчет и определение сопряженности рангов изменения эффективности, достижения индикативных показателей и полноты использования бюджетных средств по направлениям (по отчетности ведомств); б) анализ факторов, определяющих динамику показателя эффективности; в) расчет устойчивости позиции ведомства в разрезе наилучшего достигнутого значения эффективности; г) определение степени упорядоченности деятельности (уровень энтропии использования бюджетных расходов).

4. Оценивание «выходных» результатов реализуемой политики, что предполагает совершенствование расчета эффективности деятельности ОИВ. Анализ конечных результатов с позиции степени совпадения запланированных и фактических показателей деятельности.

5. Оценивание регулирующего воздействия предложено определять как итоговое воздействие (ассессмент) на экономику в целом (на социальноэкономические параметры региона в зоне воздействия ОИВ) и региональных субъектов. В связи с этим использован корреляционный анализ и предложен подход к расчету конечного итога деятельности ОИВ (внутреннего и внешнего) для региональной экономики.

Для повышения стимулов к эффективной деятельности ОИВ (компонент методического подхода) разработана авторская методика, основанная на измерении величины отклонений фактических результатов деятельности ОИВ от запланированных. Использован балльно-рейтинговый подход при оценке полученных значений разных по диапазону отклонений; разработаны критериальные интервалы для позиционирования данных. Подобный подход применяется в практике регионального программирования республики Башкортостан4. Авторская методика оценки включает следующие компоненты:

Блок I. Определение величины отклонений фактических значений показателей результатов от планового уровня (по индикативным показателям). Для Рплан – плановое, Рфакт – фактически достигнутое значение индикативного показателя. Шкала оценки индекса отклонений с позиции качества планирования (перевод в баллы): 1) низкое качество: в случае более 10% (перевыполнение) соответственно присваивается минус один балл; 9–10% – плюс один; 8–9% – два; 7–8 % – три балла; 6–7% – четыре; 2) высокое качество: 5–6% – пять баллов; 4–5% – Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования Республики Башкортостан на 2013-2015 годы (Приложение № 2 к письму Министерства финансов Республики Башкортостан от 31 мая 2012 года № 01-03-246) шесть; 3–4 % – семь; 2–3% – восемь; 1–2% – девять; 0–1% – десять; 3) низкое качество (отсутствие достижения плановых показателей): 0–(–0,5)% – три; (–0,5)–(– 2)% – два; (–2)–(–5) % – один; < 5% – ноль. Поскольку наиболее высоко оценивается точность планирования, то наличие отклонений предполагает последующую идентификацию причин (экзогенных, находящиеся вне контроля ОИВ; эндогенных, обусловленных низкой результативностью, занижением плановых показателей результатов и др.).

Блок II. Определение эффективности по каждому направлению ( I n ) с учетом индекса отклонений ( I o ), на основе формулы: I эфф ( I o * wi ) * k расх, где wi – весовой коэффициент показателя ( wi, где m - количество показателей в рамm ках направления); k расх – коэффициент соотношение фактического (Ф) и планового (П) объема бюджетных расходов на направление (если Ф=П, то k равен 1, если