«АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ ТЕХНОЛОГИИ ПОДГОТОВКИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ...»

На правах рукописи

МИРОНОВ Анатолий Николаевич

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ

ТЕХНОЛОГИИ ПОДГОТОВКИ

НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Специальность 12.00.14 – административное право;

административный процесс

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Москва 2013 2

Работа выполнена на кафедре административного и финансового права Российского университета дружбы народов.

доктор юридических наук, профессор

Научный консультант:

заслуженный юрист Российской Федерации Дугенец Александр Сергеевич доктор юридических наук, профессор Официальные заслуженный деятель науки Российской Федерации оппоненты:

заведующий кафедрой административного и муниципального права Воронежского государственного университета Старилов Юрий Николаевич доктор юридических наук, профессор заслуженный юрист Российской Федерации заведующая кафедрой конституционного и административного права Московского государственного университета экономики, статистики и информатики Чепурнова Наталия Михайловна доктор юридических наук, профессор заведующий отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере административных правоотношений НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мелехин Александр Владимирович федеральное государственное бюджетное образовательное

Ведущая организация – учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»

Защита состоится «22» мая 2013 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 212.203.29, созданного при ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов», по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 6, ауд. 347. Зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов».

Электронная версия автореферата размещена на сайте http://www.rudn.ru ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» и размещен на сайте ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации по адресу:

http://vak2.ed.gov.ru/catalogue/details/108538 «15» февраля 2013 г.

Автореферат разослан «_» _ 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Батяева кандидат юридических наук, доцент Альбина Рамазановна

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Модернизация, о которой неоднократно говорится в докладах Президента Российской Федерации, затронула все сферы жизни общества, в том числе и сферу государственного управления. Одной из целей административной реформы, которая проводилась и проводится в государстве, является повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти посредством четкой регламентации реализации предоставленных им полномочий.

В настоящее время компетенция многих федеральных министерств, деятельностью которых руководит Правительство Российской Федерации, ограничена нормотворческой функцией. Данная функция составляет более 95 % от всего объема компетенции, но при этом ее процессуальное закрепление не отвечает современным реалиям. Практически отсутствуют единые процедуры реализации указанной компетенции применительно к органам исполнительной власти.

Кроме того, в современный период, на фоне несомненных достижений нормотворческой деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, более явными становятся существенные ее недостатки, ослабляющие эффективное воздействие законодательства на укрепление федеративных основ российской государственности, демократических начал общественной и государственной жизни.

Настоящее исследование посвящено теоретическому осмыслению технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и её опосредование административными процедурами. Тенденции, обусловливающие такого рода исследование, сводятся к следующему:

1) отсутствие в нормотворческой деятельности органов исполнительной власти комплексного подхода к подготовке нормативных правовых актов и как следствие невозможность реализации содержащихся в них нормативных правовых предписаний, возникновение препятствий в осуществлении прав и обязанностей как физических, так и юридических лиц;

2) более широкое применение в осуществляемых видах деятельности различного рода технологий, которые в значительной степени способствуют решению поставленных задач. Использование юридических технологий в сфере государственного управления, особенно в деятельности по подготовке нормативных правовых актов, позволяет: обеспечивать точное выражение содержания нормативных правовых актов, их доходчивость и доступность; систематически и планомерно воздействовать на правотворческую деятельность, не допуская и исправляя юридические ошибки; оказывать влияние на правоприменительную деятельность, способствуя правильному пониманию смысла законодательства; гармонизировать законодательство и согласовывать юридические режимы; обучать основам правотворчества и правоприменения;

';

3) необходимость обращения к юридико-технологической проблематике, которая обусловливается: во-первых, развитием учения о юридической деятельности, которое связано с усложнением общественной жизни, требующей более развитых форм ее юридического опосредования, и, во-вторых, количественным ростом юридико-технических средств, являющимся следствием качественного развития концепции юридической деятельности и соответственно отражением растущей социальной потребности в более детальной разработке прикладных вопросов осуществления различных ее видов;

4) наличие разных по объему и содержанию административных процедур, определяющих отдельные действия субъектов нормотворческой деятельности, закрепление которых не отражает объективно существующую необходимость в них. Существующие в настоящее время процедуры подготовки нормативных правовых актов фрагментарны, не систематизированы, отсутствует их единообразие применительно к системе федеральных органов исполнительной власти, наделенных нормотворческими полномочиями;

5) значение нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в реализации прав, свобод и законных интересов как физических, так и юридических лиц. Однако законодательные акты не могут в полном объеме урегулировать порядок совершения действий соответствующих должностных лиц, и регулирование продолжается на подзаконном уровне. Следовательно, с особым вниманием необходимо подходить к подготовке федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов, учитывая и используя современные достижения и тенденции в сфере нормотворческой деятельности;

6) придание технологичности и четкое закрепление административных процедур, определяющих порядок использования отдельных элементов технологии, применительно к подготовке нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти позволят решить многие существующие проблемы в нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти и сделать их деятельность более открытой и прозрачной, увеличить доверие населения к их деятельности и принимаемым нормативным правовым актам.

Осознание того, что существуют принципиальные вопросы, на которые пока нет четких ответов ни в отечественной, ни в зарубежной юридической литературе, предопределило стремление диссертанта рассмотреть административные процедуры технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти на концептуальном уровне.

Степень научной разработанности проблемы. Преобразования, проводимые в стране, в обязательном порядке предполагают необходимость более внимательного отношения к регламентированию процедур подготовки нормативных правовых предписаний в общем и предписаний, содержащихся в подзаконных нормативных правовых актах, в частности. Однако в настоящее время исследования, проводимые в данном направлении, являются односторонними, без комплексного рассмотрения всех составляющих компонентов подготовки нормативного правового акта. Кроме того, они не предусматривают возможностей технологического подхода к указанной проблеме и взаимосвязи совершаемых в процессе подготовки действий, применяемых средств, методов.

Технология позволяет объединить усилия субъектов подзаконного нормотворчества в целях подготовки действенных и эффективных нормативных правовых актов. Вместе с тем, помимо рассмотрения отдельных элементов технологии подготовки нормативных правовых актов, требуется их процедурное закрепление в соответствующих актах.

В настоящее время можно говорить о наличии исследований по отдельным направлениям как элементов юридической технологии подготовки нормативных правовых актов, так и административных процедур, их опосредующих.

Так, проблемы юридической стратегии рассматривались в работах:

Н. В. Бестужева-Лады, О. А. Гаврилова, Д. А. Керимова, В. Н. Кудрявцева, С. В. Полениной и других ученых; проводились исследования в области криминологического прогнозирования (М. М. Бабаев, М. Д. Волков, К. К. Горяинов, Л. Д. Кондратюк, С. Н. Лицкевич, М. П. Клейменов, А. А. Сидоркин и т. д.), а также отдельных правовых институтов, в частности, института административной деликтности (А. С. Дугенец, Н. П. Мышляев, А. П. Шергин и др.).

Значимый вклад в разработку теории и практики планирования и прогнозирования нормотворческой деятельности внесли: О. А. Гаврилов, А. С. Дугенец, Д. А. Ковачев, Н. П. Колдаева, И. В. Котелевская, А. С. Пиголкин, С. В. Поленина, Т. Н. Рахманина, И. С. Самощенко, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева.

Мониторингу как специфическому механизму сбора, систематизации, анализа, оценки информации посвящены работы: Н. В. Абрамовских, Ю. Г. Арзамасова, А. В. Володина, Д. Б. Горохова, О. Ю. Ереминой, И. В. Жужгова, М. В. Занина, И. В. Колесник, Л. А. Кравченко, Я. Е. Наконечного, А. Ю. Петрова, Н. Ф. Пожиткова, В. М. Саможенкова, Г. Н. Соколовой, Ю. А Тихомирова, Л. В. Туркиной, С. А. Чазовой, Н. Н. Черногора, Т. Я. Хабриевой и др. Однако данными авторами мониторинг рассматривается в большинстве случаев как деятельность, осуществляемая после принятия нормативного правового акта, а его возможности на стадии подготовки проектов нормативных правовых актов остаются без внимания.

Вопросы эффективности правовых норм поднимались в работах отечественных юристов как дореволюционного (Е. В. Васьковский, Н. М. Коркунов, С. А. Муромцев, Г. Ф. Шершеневич, А. С. Ященко и др.), так и современного периодов (С. С. Алексеев, В. К. Бабаев, Н. А. Власенко, В. М. Горшенев, В. И. Гойман, В. Г. Графский, И. Я. Дюрягин, О. С. Иоффе, Д. А. Керимов, С. Ф. Кечекьян, Е. И. Козлова, В. В. Лазарев, О. Э. Лейст, Е. А. Лукашева, Г. В. Мальцев, А. С. Пиголкин, А. С. Прудников, Т. Н. Радько, Р. А. Ромашов, В. Д. Сорокин, М. С. Строгович, Ю. А. Тихомиров и др.). Однако в трудах указанных авторов эффективность обычно связывается с конечными результатами, которые наступают уже после принятия нормативного правового акта. Диссертант, напротив, считает возможным говорить об определении эффективности на момент разработки нормативного правового акта.

Различные виды юридической тактики являлись предметом исследования в работах: О. Я. Баева, Р. С. Белкина, А. Н. Васильева, А. И. Винберга, В. П. Власова, Н. Н. Гапановича, Ф. В. Глазырина, А. С. Дугенца, Л. М. Карнеевой, В. Н. Карташова, И. Кертэса, Е. М. Лившица, С. Г. Любичева, Д. П. Поташник, А. С. Прудникова, Б. В. Россинского и др. Как правило, юридическая тактика ими рассматривается применительно к конкретным видам правоприменительной деятельности, а вопросы тактики в рамках нормообразования игнорируются.

Отдельные аспекты проведения экспертиз вообще и отдельных видов экспертиз проектов нормативных правовых актов освещались в работах таких ученых, как: Ю. Г. Арзамасов, С. В. Бошно, М. А. Васильев, Р. Ф. Васильев, Ф. П. Васильев, К. В. Давыдов, А. С. Дугенец, Н. А. Калинина, А. А. Мамедов, Р. К. Надеев, А. С. Прудников, В. Ю. Рагозин, А. А. Разуваев, Е. Р. Россинская, Н. Г. Салищева, Ю. Н. Старилов, Э. В. Талапина, Ю. А. Тихомиров, В. Ю. Туранин, А. В. Филатова, В. Д. Чухвичев, Т. Я. Хабриева и др. Среди зарубежных авторов, чьи подходы, концепции и доводы повлияли на освещение системы методов, принципов, задач экспертизы нормативных правовых актов, следует назвать Дж. Бейтса, Д. Дитемана, У. Карпена, Ст. Магнуссона, Л. Мадера.

Активное участие в обсуждении проблем административных процедур в настоящее время принимают: А. Б. Агапов, В. Н. Баландин, Д. Н. Бахрах, Л. Н. Борисова, В. В. Власенков, А. С. Дугенец, Т. К. Зарубицкая, Ю. В. Кивич, Г. А. Кузмичева, М. В. Никифоров, А. Б. Новиков, В. А. Поликарпов, Ю. Н. Старилов, Н. Ю. Хаманева, А. П. Шергин и другие ученые.

Труды перечисленных авторов позволили сделать значительный шаг в изучении и толковании вопросов, связанных с отдельными административными процедурами технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти. Однако считать проблему модели технологии подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и административных процедур, определяющую порядок их использования в административном праве, исчерпанной и удовлетворительно решенной сегодня нельзя. Высокие темпы развития общества постоянно ставят перед учеными новые вопросы, требующие как теоретического осмысления, так и практического воплощения, поскольку критерием истинности самых различных теоретических концепций всегда была и остается практика. На данный момент анализ административных процедур технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти не стал предметом самостоятельного исследования в связи с новыми политическими, экономическими и правовыми реалиями Российского государства, вследствие чего недостаточно разработан адаптированный понятийный аппарат, реально отражающий современные правовые новеллы. Именно это послужило основанием для избрания автором настоящей темы диссертационной работы.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере реализации нормотворческих полномочий федеральными органами исполнительной власти. Предмет исследования составляют административно-правовые нормы, в которых находят закрепление административные процедуры технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти.

Целью исследования является разработка концепции административных процедур технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, позволяющей на основе единых методологических начал раскрыть содержание и внутреннее строение технологии, что существенным образом повысит эффективность нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Достижение указанной цели обусловило постановку и последовательное решение следующих теоретических и прикладных задач:

– выявить предпосылки актуализации и концептуализации технологической проблематики;

– на основе теоретико-методологического анализа различных подходов к пониманию юридической технологии сформулировать авторское определение данного понятия;

– обосновать сущность и содержание технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти;

– раскрыть значение административных процедур как формы технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти;

– установить место юридической стратегии в структуре технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти;

– определить место мониторинга правоприменения федеральных органов исполнительной власти в юридической стратегии технологии подготовки нормативных правовых актов;

– выработать предполагаемые критерии эффективности проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и показатели, ее характеризующие;

– раскрыть технико-тактические составляющие технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти;

– установить место и значение экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в системе тактических методов технологии подготовки нормативных правовых актов;

– разработать административные процедуры прогнозирования и планирования подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти;

– предложить авторский вариант административных процедур мониторинга правоприменения;

– проанализировать административные процедуры проведения экспертиз проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;

– сформулировать предложения теоретического, практического и дидактического характера;

– наметить перспективы дальнейшего исследования проблемы.

Методология и методы диссертационного исследования. Решение поставленных задач осуществлено при помощи диалектического метода и основанных на нем современных общенаучных и частнонаучных средств и способов познания административных процедур технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти. Особое внимание в рамках системной методологии уделено формальнологическому, социологическому, историческому, сравнительному, статистическому, структурно-функциональному, догматико-юридическому и другим подходам к предмету исследования.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили:

– работы по общей теории науки и права С. С. Алексеева, Ю. Г. Арзамасова, В. К. Бабаева, В. М. Баранова, Н. А. Власенко, О. А. Гаврилова, Л. Г. Джахая, Б. М. Кедрова, В. В. Лазарева, О. Э. Лейста, А. С. Пиголкина, С. В. Полениной, А. С. Прудникова, Т. Н. Радько, Р. А. Ромашова, И. С. Самощенко, Г. Ф. Шершеневича и др.;

– труды ученых-административистов А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, К. С. Бельского, И. И. Веремеенко, Ф. П. Васильева, Б. Н. Габричидзе, И. А. Галагана, В. В. Денисенко, Е. В. Додина, А. С. Дугенца, М. И. Еропкина, А. Б. Зеленцова, Л. В. Коваля, Ю. М. Козлова, Ф. Е. Колонтаевского, М. Н. Копылова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, М. Я. Масленникова, А. В. Мелехина, А. Ф. Ноздрачева, А. В. Оболонского, Л. Л. Попова, Н. Ф. Поповой, В. И. Ремнева, Э. Н. Ренова, Б. В. Россинского, Н. Г. Салищевой, В. Е. Севрюгина, Ю. Н. Старилова, Ю. В. Степаненко, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова, В. А. Тюрина, Т. Я. Хабриевой, Н. Ю. Хаманевой, А. П. Шергина, М. М. Шпилевского, В. А. Юсупова, А. Ю. Якимова и др.;

– исследования в области социологии и статистики Г. А. Аванесова, Ю. М. Антоняна, М. М. Бабаева, К. К. Горяинова, А. И. Долговой, В. П. Казимирчука, В. Н. Кудрявцева, Н. Ф. Кузнецовой, С. Я. Лебедева, Е. М. Лившица, В. П. Лозбякова, В. В. Лунева, Л. К. Савюк, А. Б. Сахарова, Я. Я. Свита, И. Н. Твердой и др.

Нормативную основу исследования составило ныне действующее и ранее действовавшее отечественное законодательство федерального и регионального уровней, официальные документы, статистические данные, обзоры юридической практики. В своем исследовании автор опирался, в частности, на действующую Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, отдельные законы субъектов Российской Федерации, законодательство зарубежных стран и др.

Научная новизна исследования заключается в разработке и обосновании современной научной концепции административных процедур технологии подготовки нормативных правовых актов, основанной на принципиально новых подходах к решению теоретико-практических проблем, связанных с исследованием и совершенствованием нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, что находит концентрированное выражение в положениях, выносимых на защиту.

– логическое объединение и системное решение общетеоретических проблем позволило сформулировать ряд новых научных положений, касающихся понятия, содержания, структуры технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти;

– впервые рассмотрены административные процедуры как форма технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти;

– представлены авторские определения: мониторинга правоприменения, экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, административных процедур экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и др.;

– дана характеристика юридической стратегии технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти.

Мониторинг правоприменения определен как функция федеральных органов исполнительной власти, результаты которого выступают в качестве основы для разработки концепции проекта нормативного правового акта. Определена не только эффективность проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, но и показатели, ее характеризующие;

– раскрыты технико-тактические составляющие технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти.

Особое внимание уделено экспертизе проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти как методу юридической тактики;

– впервые в административно-правовой науке рассмотрены административные процедуры прогнозирования и планирования подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти;

– предложен авторский вариант административных процедур мониторинга правоприменения, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти;

– определены пути возможного закрепления административных процедур проведения экспертиз проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в соответствующих административных регламентах;

– предложены пути совершенствования административных процедур подготовки проектов нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и решены другие, значимые в научном и практическом плане, вопросы.

Положения, выносимые на защиту:

1. Авторское определение административных процедур технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти как официально установленных нормативными предписаниями оснований, условий, последовательности и порядка совершения действий федеральных органов исполнительной власти по прогнозированию, планированию, мониторингу правоприменения, экспертизе, подготовке проектов нормативных правовых актов.

2. Вывод автора о том, что процесс может быть представлен как деятельность уполномоченных субъектов, протекающая в рамках установленных процедур по рассмотрению и разрешению различных категорий дел в целях реализации их компетенции, а также прав и законных интересов физических и юридических лиц, в то же время процедура выступает как форма процесса, представляющая собой официально установленный нормативными предписаниями порядок рассмотрения и разрешения дел и основания, условия, последовательность совершения действий.

3. Технология подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти имеет как собственное содержание, так и форму в виде административных процедур, закрепление которых необходимо в соответствующих регламентах, принимаемых федеральными органами исполнительной власти.

В качестве содержания технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти автором выделяются:

– юридическая стратегия как предполагаемые действия федеральных органов исполнительной власти по определению приемов и способов достижения научно обоснованных прогнозов принимаемых нормативных правовых актов, направленных в конечном итоге на повышение качества и эффективности последних;

– юридическая техника как совокупность юридических приспособлений, необходимых для осуществления деятельности по подготовке федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов;

– юридическая тактика как система приемов и способов, а также правил использования технико-юридических средств для выполнения целей деятельности по подготовке федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов, проверки их качества и исполнимости;

– детерминация как совокупность взаимодействующих и взаимозависимых факторов, воздействующих на федеральные органы исполнительной власти в процессе подготовки проектов нормативных правовых актов.

4. Технология подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти является разновидностью юридических технологий и представляет собой совокупность технико-юридических средств, приемов, правил, методов, используемых в рамках нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти на основе установленных процедур, определенных принципов, планов и прогнозов, направленных на разработку эффективных и качественных нормативных правовых актов.

Целью технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти является обеспечение субъектов нормотворческой деятельности необходимым набором технико-юридических средств, приемов, правил, методов, использование которых позволит достичь им оптимального желаемого правового результата.

5. В связи с тем, что подготовка федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов является творческой деятельностью, которая не может быть подвержена административно-правовому регулированию в полном объеме, то установление административных процедур возможно по отношению к следующим элементам технологии: юридическая стратегия, юридическая тактика.

6. Должное административно-правовое регулирование деятельности федерального органа исполнительной власти по прогнозированию процесса принятия нормативных правовых актов позволит определить:

– возможные направления и результаты будущего развития федерального органа исполнительной власти при решении перспективных задач управления;

– области и сферы возможного применения новых приемов и методов при решении новых задач, стоящих перед федеральным органом исполнительной власти;

– наиболее рациональные пути и условия достижения высокого уровня эффективности процесса принятия нормативного правового акта;

– наиболее рациональные методы и средства достижения высокого уровня эффективности процесса принятия нормативного правового акта.

7. Авторское определение мониторинга правоприменения как функции федеральных органов исполнительной власти, представляющей собой систематическую, постоянную деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, связанную со сбором и анализом правовой информации и направленную на наблюдение за развитием права с целью выявления соответствия его состояния ожидаемым результатам и оценки его развития, устранение выявленных в ходе ее осуществления нарушений и применение мер воздействия к нарушителям.

8. Для более эффективного выполнения федеральными органами исполнительной власти функции мониторинга правоприменения автором выделяются этапы, порядок действий на которых должен быть опосредован соответствующими административными процедурами, в рамках которых будут достигнуты цели мониторинга. Обосновывается существование следующих последовательных этапов мониторинга правоприменения:

– определение и конкретизация цели мониторинга правоприменения, выбор его вида, сроков проведения, способа оформления результатов;

– определение объекта мониторинга правоприменения;

– определение круга субъектов мониторинга правоприменения, их полномочий, должностных лиц, ответственных за его проведение;

– разработка, согласование и утверждение плана проведения мониторинга правоприменения;

– непосредственное совершение административных процедур исполнения государственной функции по мониторингу правоприменения;

– подготовка итогового документа по результатам проведенного мониторинга.

9. Авторский вариант административных процедур мониторинга правоприменения, реализация которых позволит установить:

– перечень вопросов, вызывающих трудности в практике правоприменения, пробелы и ошибки в действующем административно-правовом регулировании;

– соответствие полученной по запросам информации фактическому положению дел в предполагаемом объекте административно-правового регулирования;

– неполноту в административно-правовом регулировании общественных отношений, а также необходимость принятия решения по тому или иному вопросу административно-правового регулирования;

– пути решения вопроса без помощи административно-правового регулирования;

– существующее административно-правовое регулирование вопроса за рубежом, а также наличие отечественного исторического опыта;

– возможные последствия административно-правового регулирования.

Данные положения должны быть закреплены в методике осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утвержденной п. 8 постановления Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г.

№ 6941, как показатели мониторинга.

Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации : постановление Правительства Рос. Федерации от 19 авг. 2011 г.

№ 694 // Рос. газ. 2011. 24 авг.

10. Результаты мониторинга правоприменения федеральными органами исполнительной власти должны быть учтены в рамках концепции проекта комплексного нормативного правового акта, обязательность которой доказывается автором. Кроме того, предложен авторский вариант содержания концепции, которое включает:

– составление оценки соответствия предмета проекта целям, для которых он принимается;

– круг лиц, на которых предполагается распространить действие нормативного правового акта, их новые права и обязанности, предусматриваемые меры ответственности;

– характеристику законов и иных нормативных правовых актов, действующих в сфере, относящейся к предмету проекта;

– примерную структуру проекта нормативного правового акта.

Представление в уполномоченный орган или должностному лицу концепции одновременно с проектом нормативного правового акта должно быть закреплено в качестве одного из условий включения данного проекта в план нормотворческой деятельности, а ее отсутствие должно являться основанием для отказа в этом.

11. С учетом специфики нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти предлагается авторское определение экспертизы проекта нормативного правового акта: это проводимое обладающим специальными познаниями специалистом (экспертом), закрепленное в процессуальном порядке исследование, имеющее целью установление необходимой информации об обстоятельствах, существенных для принятия уполномоченными субъектами качественного и эффективного нормативного правового акта.

12. Под административными процедурами экспертизы проектов нормативных правовых актов автор понимает нормативно установленный порядок деятельности: по выявлению дефектов проектов нормативных правовых актов, способных привести к коррупционным проявлениям в процессе правоприменения; выявлению возможных последствий в экологической сфере, представляющих собой угрозу для окружающей природной среды; обнаружению возможных административных барьеров для субъектов предпринимательской деятельности, влекущих за собой действия должностных лиц коррупционной направленности; выявлению расходов бюджетов различных уровней бюджетной системы, не предусмотренных соответствующими статьями, – направленной на исключение (предотвращение включения) или учет указанных положений при принятии нормативных правовых актов.

13. Административные процедуры проведения экспертиз проектов нормативных правовых актов должны предусматривать несколько составляющих:

– аналитическую, необходимую для последующего получения оценок при анализе не только ситуации, но и методов, процедур и операций проектирования и конструирования конечного продукта;

– оценочную, характеризующуюся сравнением того, что анализируется, с имеющимися у эксперта эталонами, для чего выстраивается абстрактная шкала, обладающая количественными, ранговыми, качественными показателями, которые не всегда присутствуют при регламентировании процедур проведения экспертиз;

– организационную, регламентирующую вопросы начала и окончания процедур, включающую порядок оформления результатов и критерии их получения или достижения, ответственность, которая может наступить при нарушении процедур.

14. В целях совершенствования института экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти аргументируются следующие предложения:

– следует принять статусный закон об экспертизе или экспертной деятельности, в котором нормативно закрепить понятие экспертизы нормативного правового акта, принципы, объекты экспертизы, ее субъектов, процедуру осуществления и другие основы данного вида деятельности;

– вывести проведение экспертизы нормативных правовых актов из ведения органов, осуществляющих их принятие, поручив его экспертам, которые не находятся в какой-либо зависимости от нормотворческих органов;

– исключить использование словосочетания «независимая экспертиза»

в нормативных правовых актах ввиду того, что независимость – это уже характеристика или черта любой экспертизы;

– установить императивность заключения эксперта вместо его рекомендательного характера;

– установить административную ответственность эксперта за заведомо ложное заключение, тем самым увеличив личную ответственность лица, производящего экспертизу;

– необходима не просто декларация принципов проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, но также обеспечение их практического претворения в правовую действительность;

– в связи со спецификой проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов следует осуществлять подготовку специалистов по проведению экспертиз в рамках существующих образовательных программ.

15. В рамках административных процедур подготовки проектов нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти важнейшее место должно занимать предоставление в качестве одного из обязательных документов, вносимых совместно с проектом нормативного правового акта, пояснительной записки, необходимость которой следует закрепить в постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 10091.

16. Авторский вариант содержания пояснительной записки включает в себя следующие сведения:

– об организациях и лицах, заинтересованных в принятии акта;

Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации : постановление Правительства Рос. Федерации от 13 авг. 1997 г. № 1009 // Рос. газ. 1997. 21 авг.

– об инициаторе предложения о разработке проекта;

– о социальных слоях и группах населения, приобретающих новые права или обязанности, льготы или финансовую выгоду;

– о данных антикоррупционной экспертизы проекта;

– о результатах социологических исследований, а также официальную статистическую информацию;

– об анализе сообщений средств массовой информации, касающихся предмета проекта нормативного правового акта, о мониторинге сообщений федеральных и региональных средств массовой информации;

– об анализе обращений граждан, организаций, общественных объединений по теме проекта;

– о финансово-экономической оценке затрат, необходимых для реализации нормативного правового акта в случае его принятия, отраженных в экспертном заключении;

– о прогнозе правовых, социальных, экономических, демографических, политических, геополитических последствий реализации будущего нормативного правового акта;

– об альтернативных, более предпочтительных вариантах урегулирования рассматриваемой проблемной ситуации;

– о зарубежном опыте правового регулирования рассматриваемой в проекте проблемной ситуации;

– о результатах независимых экспертиз, заключений и обращений научных организаций по тематике проекта нормативного правового акта.

Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что в диссертации развиваются и конкретизируются положения административного права, общей теории права и государства, которые сопряжены с анализом проблем правового регулирования, административных процедур, прогнозирования и планирования нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, мониторинга правоприменения, экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, юридической техники, правовой политики, эффективности правовых норм. Комплексный характер исследования обусловливает значимость полученных результатов для отраслевых и специальноприкладных юридических наук. Основные положения и выводы диссертационной работы в дальнейшем могут быть использованы в качестве теоретикометодологической основы при проведении научных изысканий по проблемам административных процедур при осуществлении правотворческой и нормотворческой деятельности как федеральных органов исполнительной власти, так и других государственных органов.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его положения и выводы могут быть использованы в ходе разработки и проведения мероприятий, направленных на совершенствование нормативно-правового регулирования нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, порядка их осуществления, обеспечение эффективности профессиональной подготовки юристов, повышение правосознания и правовой культуры в обществе, в процессе преподавания административного права, теории и истории государства и права, отраслевых и специально-прикладных юридических дисциплин. Сугубо практической направленностью отличаются предложения и рекомендации по установлению административных процедур прогнозирования и планирования деятельности по подготовке проектов нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, по проведению мониторинга правоприменения, экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, по разработке концепций проектов нормативных правовых актов.

Степень достоверности и обоснованности результатов диссертационного исследования. Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлены выбором и применением апробированных методов исследования научной методологии, которые предусматривали системное, комплексное рассмотрение проблемы. Для обеспечения достоверности был использован междисциплинарный подход к проведению исследования, что предопределило привлечение широкого круга источников теоретического и нормативного плана в области административного, гражданского, конституционного, финансового права, философии, логики, социологии, общей теории права.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Научно-теоретические положения и практические выводы диссертации:

– использовались в процессе участия в правотворческой и нормотворческой деятельности. Как член творческого коллектива Уфимского юридического института МВД России диссертант принимал участие: в разработке проекта Федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка», проекта постановления Правительства Российской Федерации «О порядке исчисления выслуги лет, назначения пенсии и выплаты пособий лицам, проходившим правоохранительную службу, и членам их семей»; проекта Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»; в подготовке экспертных заключений по проектам федеральных законов, в частности, проекта Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», ведомственных нормативных правовых актов, таких как: Инструкция об осуществлении административного надзора органами внутренних дел, Инструкция о порядке взаимодействия органов и учреждений уголовноисполнительной системы с органами внутренних дел по вопросам установления административного надзора;

– внедрены в учебный процесс Владимирского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний, Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан, Московского университета путей сообщений, Академии права и управления Федеральной службы исполнения наказаний, Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета, Северо-Западного филиала Российской академии правосудия, что подтверждается соответствующими актами внедрения;

– используются в практической деятельности Департамента финансов, бюджетной и налоговой политики администрации Владимирской области, Договорно-правового департамента МВД России, Межрегионального технологического управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, а также в научной деятельности ВНИИ МВД России, что подтверждается актами внедрения;

– использовались автором при проведении занятий со специалистами правовых управлений Управления Роспотребнадзора по Республике Башкортостан, Управления Ростехнадзора по Республике Башкортостан, Управления Россельхознадзора по Республике Башкортостан, Министерства здравоохранения Республики Башкортостан, Министерства образования и социальной защиты Республики Башкортостан, главами муниципальных образований и управляющими делами муниципальных образований Республики Башкортостан; в процессе проведения занятий со студентами юридического факультета Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан, курсантами и слушателями Владимирского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний;

– докладывались на международных и всероссийских научно-практических конференциях, семинарах и заседаниях «круглых столов», проведенных в таких городах, как: Москва, Санкт-Петербург, Уфа, Владимир, Краснодар, Невинномысск, Нижний Новгород, Йошкар-Ола, Челябинск, Прага (Чехия), Перемышль (Польша), Одесса (Украина);

– отражены в изданных автором монографиях, учебных пособиях, научных статьях общим объемом более 260 печ. л., в том числе в 5 монографических работах и в 21 научной статье, опубликованной в журналах, включенных в перечень рецензируемых научных журналов и изданий, утвержденный Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для опубликования основных научных результатов диссертаций.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, четырех глав, включающих четырнадцать параграфов, заключения, списка литературы и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуется степень ее разработанности, определяются объект, предмет, цель, задачи, методологическая, теоретическая и нормативная основы исследования, раскрываются его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются выносимые на защиту основные положения, приводятся сведения о степени достоверности и об апробации результатов работы.

Первая глава «Методологические предпосылки исследования технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти» включает четыре параграфа и посвящена методологическим подходам к технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, а также конкретизации терминологических значений отдельных правовых понятий, используемых в данной работе.

В первом параграфе «Понятие и содержание категории “технология” в науке» проанализированы существующие подходы к пониманию технологии в философских, экономических, социологических науках, выявлены признаки, характеризующие данное явление.

Производство и использование технологических средств всегда присутствовали во всех сферах человеческой деятельности на протяжении всего хода исторического развития. Технология стала средством, с помощью которого человек перешел от своей биологической эволюции к социальнопсихологическому развитию.

Необходимость точного обозначения технологии подготовки нормативных правовых актов потребовала обратиться к существующим определениям более общих по отношению к ней понятий – технологии, социальной технологии, технологии принятия решений.

Анализ подходов к пониманию технологии позволил диссертанту сформулировать понимание технологии и выделить признаки, ее характеризующие.

Диссертантом отмечается, что начиная с конца XIX в. и по настоящий день, технология из сферы производственной и технических наук внедряется в гуманитарную область. Примером тому служит возникновение социальных, политологических, экономических, лингвистических, педагогических, психологических, а также многих других общественных технологий.

Рассматривая социальные технологии, в частности, технологии принятия управленческих решений, автор представляет социальную технологию в соединении двух составляющих: во-первых, это совокупность знаний, умений, навыков, мастерства, необходимых для использования операциональной системы технологии; во-вторых, это операциональная система, состоящая из совокупности используемых в целях преобразования социальной действительности этапов, операций, процедур, методов, а также действий субъектов технологии.

Кроме того, говоря о социальных технологиях с точки зрения эффективной управленческой деятельности, диссертант вкладывает в их понимание интегративный смысл, заключающийся в единстве трех функциональных значений социальных технологий. Во-первых, они выступают как завершающее звено трансформации теоретического знания в практическое.

Во-вторых, они раскрываются как совокупность приемов, методов и воздействий, применяемых для достижения поставленных целей в процессе социального планирования и развития решений разного рода проблем.

В-третьих, это способ эффективного функционирования существующей системы управления.

Диссертант считает необходимым рассматривать юридическую технологию подготовки нормативных правовых актов как разновидность технологии принятия управленческих решений, включающую в себя две обязательные составляющие: творческую и организационную. Неучет любой из них приводит к неэффективным и нецелесообразным результатам.

Во втором параграфе «Теоретико-методологические аспекты понимания технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти» конкретизируется понятийное значение термина «технология подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти», исходя из представлений, существующих в юридической литературе, а также учитывая результаты первого параграфа работы.

Диссертантом отмечается, что пока еще сложно говорить о едином научном подходе к пониманию юридической технологии, об отведении ей самостоятельного места в категориальном аппарате современного права. Некоторые авторы если и «дают право» на существование юридической технологии, то говорят, что она возможна в рамках деятельности без использования юридических средств, способов и методов.

Выступая разновидностью технологии вообще, юридическая технология имеет одинаковые с ней черты с учетом особенностей, свойственных юридической деятельности как особой разновидности человеческой деятельности.

Важным является вопрос о соотношении юридической технологии и правовой политики.

Технология подготовки нормативных правовых актов предстает как средство реализации правовой политики, способствует претворению в жизнь ее положений, кроме того, и правовая политика, и технология структурно имеют такой элемент, как юридическая стратегия.

На основе анализа существующих подходов к определению технологии диссертант предлагает понимать под ней основанную на определенных принципах, планах и прогнозах совокупность технико-юридических средств, приемов, правил, методов, установленных процедур, используемых в рамках комплексной деятельности уполномоченных субъектов, направленной на разработку эффективных и качественных нормативных правовых актов, их интерпретацию, применение и систематизацию. Диссертантом также выявляются признаки, ее характеризующие.

Рассмотрение различных видов юридической технологии позволяет диссертанту говорить о таком ее виде, как технология подготовки нормативных правовых актов.

Третий параграф «Сущность и содержание технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти» посвящен составным частям технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти. При этом отмечается, что в настоящее время отсутствует детальная проработка структурных элементов юридической технологии вообще и технологии подготовки нормативных правовых актов, в частности.

Составляющими элементами технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, по мнению диссертанта, являются:

а) юридическая стратегия;

б) юридическая техника;

в) юридическая тактика;

г) детерминанты, воздействующие на технологию подготовки нормативных правовых актов.

Деятельность по принятию нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти будет эффективной, если она станет соответствовать своей основной цели – разрешению экономических, политических, экологических, социальных, этнических и иных задач согласно требованиям Конституции Российской Федерации. Это может быть достигнуто путем, во-первых, постановки четких целей, прогнозов, ради которых принимаются нормативные правовые акты, во-вторых, планирования деятельности по их достижению, чему в условиях постоянного изменения законодательства практически не уделяется внимания. Выполнение обозначенного возможно при помощи юридической стратегии как элемента технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, под которой следует понимать действия уполномоченных федеральных органов исполнительной власти по определению приемов и способов достижения научно обоснованных прогнозов принимаемых нормативных правовых актов, направленных в конечном итоге на повышение качества и эффективности последних.

Высокий технико-юридический уровень правовых документов – один из важнейших показателей общей и правовой культуры общества.

Диссертантом обосновывается необходимость отхода от традиционного понимания юридической техники и предлагается следующее ее определение. Юридическая техника – это совокупность технико-юридических средств, в качестве которых выступают юридические приспособления, необходимые для осуществления различных видов юридической деятельности (правотворческой, правоприменительной, интерпретационной и др.). В качестве технико-юридических средств автор называет: юридическую терминологию, дефиниции, юридические конструкции, юридические фикции, юридические аксиомы, примечания и др.

Грамотному использованию юридической техники будет способствовать юридическая тактика как система приемов и способов, а также правил использования технико-юридических средств для выполнения целей деятельности по принятию нормативных правовых актов, проверки их качества и исполнимости.

Содержание всегда должно иметь форму. И если содержанием технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти выступают обозначенные автором элементы, то в качестве формы, которая обеспечит порядок их использования, выступают, по мнению автора, административные процедуры.

И в качестве последнего важного элемента технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти выступают детерминирующие ее условия и факторы, воздействующие уже на стадии подготовки нормативного правового акта.

Четвертый параграф «Административные процедуры как форма технологии и их правовая регламентация» посвящен значению административных процедур в рамках технологии подготовки федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов.

Административная процедура, по мнению автора, обеспечит возможность претворения в жизнь остальных элементов технологии посредством определения нормативного порядка их реализации. В данной ситуации процедура выступает как форма технологии подготовки нормативных правовых актов, содержание которой составляют юридическая стратегия, юридическая техника, юридическая тактика. Любой предмет, явление или процесс обладает своим содержанием и своей формой. Нет содержания без формы, равно как нет формы без содержания. Существование содержания технологии предполагает определенную структурную организацию, требует своего выражения в определенной форме. Но и форма технологии в виде процедур не может существовать без содержания, поскольку форма должна организовывать и выражать данное содержание, если нет того, что должно быть организовано и выражено (содержания), то естественно не может быть и самой организации, самого выражения (формы).

Без процедур, регламентирующих порядок осуществления прогнозирования, планирования мониторинга, экспертизы и других элементов технологии, отсутствует возможность практического их использования не только в интересах других лиц, но и в собственных интересах, кроме того, возникает опасность зависимости от воли даже не государства, а того или иного чиновника, что способствует развитию коррупции.

Значение административных процедур технологии подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, по мнению автора, состоит в том, что процедура позволяет:

а) установить стабильный правовой порядок деятельности. Для его обеспечения необходимы правовые нормы двоякого рода: либо процедурные правила в тематическом законе (о нормативных правовых актах и т. п.), либо специальные положения о порядке решения тех или иных вопросов (порядок прогнозирования последствий нормативного правового акта, порядок проведения мониторинга правоприменения, порядок подготовки проектов нормативных правовых актов, порядок проведения экспертизы проекта нормативного правового акта и т. п.);

б) определить круг органов, должностных лиц и служащих, обязанных в рамках своей компетенции совершать соответствующие действия. Кроме того, следует установить категории должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, которые вправе действовать в рамках процедур подготовки проектов нормативных правовых актов;

в) предусмотреть виды действий (организационно-технические и иные меры, подготовка документов, принятие решений и т. п.), совершаемых органами, должностными лицами и служащими;

г) определить последовательность совершения действий, включая периодичность и сроки их совершения;

д) обеспечить информированность и гласность всех действий в соответствии с процедурой.

Регламентация административных процедур технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами будет ориентировать органы исполнительной власти на обеспечение:

– полноты, всесторонности и объективности анализа проблем и задачи правильного применения закона;

– необходимых условий для реализации прав, законных интересов и обязанностей граждан и юридических лиц;

– развития демократических начал в управлении, участия в нем структур гражданского общества и учета мнения граждан;

– эффективности взаимодействия с другими государственными органами, гражданами и юридическими лицами;

– экономии сил, средств и служебного времени государственных служащих;

– реализации принципа ответственности каждого органа исполнительной власти, должностного лица за порученное дело.

Анализ нормативных правовых актов, регулирующих порядок подготовки федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов позволил автору сделать выводы о том, что: во-первых, отсутствует законодательное регламентирование процедур технологии подготовки нормативных правовых актов; во-вторых, выявлены некоторые различия в вопросах оснований и порядка подготовки, регистрации и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, особенно отличия заметны в регулировании принятия административных регламентов и других нормативных правовых актов; в-третьих, если об отдельных элементах технологии (например, экспертиза, планирование) в нормативных правовых актах упоминается, то о других (прогнозирование, мониторинг, эффективность нормативных правовых актов) речь не идет вообще, либо отсутствуют процедуры их проведения применительно к проектам нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Вместе с тем для более эффективной деятельности федеральных органов исполнительной власти при осуществлении подзаконного регулирования необходимо обеспечить единообразие по данным вопросам.

Вторая глава «Юридическая стратегия в структуре технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти: элементный состав» объединяет три параграфа, посвященных содержанию юридической стратегии.

В первом параграфе «Прогнозирование и планирование в деятельности федеральных органов исполнительной власти» освещаются прогнозирование и планирование как элементы юридической стратегии технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти.

Автором анализируются возможности применения федеральными органами исполнительной власти в нормотворческой деятельности прогнозирования как явления, используемого представителями различных областей знаний.

Диссертант определяет прогноз так: это результат научного предсказания (предвидения) о возможном наступлении явлений, процессов, событий, основанного на анализе соответствующих данных, характеризующих тенденции и закономерности развития прогнозируемого объекта от прошлого к настоящему и от настоящего к будущему.

В идеале любой значимый проект нормативного правового акта, разрабатываемый федеральным органом исполнительной власти, должен сопровождаться не только финансово-экономическим обоснованием, но и материалами прогнозирования, проведенного по установленным нормативам объективными исследователями. Наличие научного прогноза позволит преодолеть субъективизм авторов проекта, даст возможность субъекту нормотворчества оценить весь комплекс последствий принятия проекта нормативного правового акта, снизит негативные последствия от неудачных нормотворческих решений.

В качестве положительных шагов в сфере правового прогнозирования автором отмечается разработка проекта Закона о стратегическом планировании, где шесть глав посвящены прогнозированию социально-экономического развития.

Результаты прогнозирования должны быть использованы впоследствии при осуществлении еще одного важного элемента юридической стратегии – планирования.

Диссертантом отмечается, что на уровне Российской Федерации нет ни одного нормативного правового акта, в котором бы шла речь о планировании проектной деятельности применительно ко всем субъектам правотворчества и нормотворчества.

Планирование нормотворческой деятельности дает возможность избежать непродуманного нормотворчества, устранить дублирование и рассредоточить усилия с учетом согласования планов работы федеральных органов исполнительной власти, ликвидировать поспешность в работе, создать условия для подготовки документов высокого качества, провести подготовительные мероприятия, включая консультирование с ведущими научными и образовательными учреждениями.

В качестве путей повышения эффективности планирования федеральными органами исполнительной власти нормотворческой деятельности диссертант предлагает следующие:

– составление планов нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти на основе научно обоснованных результатов прогнозов, мониторинга правоприменения и концепций проектов нормативных правовых актов, а не путем механического сведения поступающих нормотворческих предложений;

– разработка критериев эффективности планирования, на основании которых можно говорить о конкретности, срочности, проверяемости и достижении конечных результатов планирования;

– соблюдение гласности, привлечение научного сообщества, общественности при планировании нормотворческой деятельности;

– контроль деятельности по планированию со стороны соответствующих органов, например, органов юстиции, а также установление ответственности за разработку неперспективных или неэффективных планов нормотворческой деятельности;

– закрепление обязательности плана работ по подготовке проектов нормативных правовых актов для федеральных органов исполнительной власти, исключение возможности изменения плана, закрепление плана как «самоограничения» субъекта правотворчества в целях оптимизации его работы по подготовке проектов нормативных правовых актов;

– установление правовой ответственности для разработчиков проектов нормативных правовых актов, например, за несвоевременное согласование планов, за невыполнение плана, за злоупотребление своими правами.

Во втором параграфе «Мониторинг правоприменения как основа разработки концепции проекта нормативного правового акта» проанализированы составная часть юридической стратегии, лежащая в основе прогнозирования и планирования, – мониторинг правоприменения, результаты которого также могут быть положены в основу концепции проекта нормативного правового акта.

Прогнозирование должно опираться на мониторинг правоприменения действующих правовых норм, что необходимо для сохранения оправдавших себя на практике правовых конструкций. Одновременно он является важнейшим определителем сфер правового регулирования, требующих нового правового решения. Мониторинг вскрывает недостатки, прогноз предлагает пути их устранения.

Мониторинг правоприменения является элементом движения права и должен сопровождать нормативный правовой акт от стадии зарождения идеи регулирования общественных отношений до его принятия и реализации.

Нормативное определение мониторинга правоприменения, по мнению автора, не содержит принципиальных ответов на вопросы, связанные с результатами мониторинга и принятием соответствующих мер по ним. Обосновывая свою точку зрения, диссертант предлагает собственное определение мониторинга правоприменения, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти.

Диссертант полагает, что проведение мониторинга правоприменения необходимо на стадии формирования решения о необходимости разработки федеральным органом исполнительной власти нормативного правового акта путем выявления соответствующих интересов (правообразующих интересов) будущих участников общественных отношений.

Главным предназначением мониторинга правоприменения, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, является информационное обеспечение выработки решений в области государственной политики, направленной на государственно-правовое строительство, на совершенствование государственно-правовой системы Российской Федерации, на приведение ее в состояние адекватности задачам социально-экономического развития общества и интересам граждан России.

Проведение мониторинга правоприменения должно осуществляться органами, которые выступают инициаторами принятия нормативного правового акта, кроме того, должно присутствовать документальное подтверждение результатов его проведения.

Помимо мониторинга правоприменения, в рамках прогнозирования может быть использован мониторинг общественного мнения. Общественное мнение – одно из главных средств обеспечения эффективности действия как ненормативных, так и нормативных элементов в системе регулирования.

Учет общественного мнения при разработке правовых норм непосредственно говорит о социальной обусловленности правовых норм, выявлении потребностей участников будущих правоотношений.

В условиях социально-политической нестабильности достоверное научное знание о состоянии и динамике общественного мнения и грамотное использование полученного знания в нормотворческой деятельности – это один из основополагающих факторов обеспечения социальной легитимации принимаемых правовых норм.

Результаты проведенного мониторинга правоприменения могут быть использованы при разработке концепции нормативного правового акта, которая выступает в качестве еще одного элемента юридической стратегии.

Сегодня в российском законодательстве отсутствует определение концепции проекта нормативного правового акта, что, по мнению диссертанта, существенно затрудняет проектную деятельность, поскольку именно концепция проекта нормативного правового акта представляет собой своего рода основной стержень, скелет будущего акта.

Однако в законодательстве Российской Федерации о концепции нормативного правового акта речь ведется только о составлении проектов федеральных законов, остальные же нормативные правовые акты разрабатываются без соответствующих концепций. Кроме того, если концепция проекта федерального закона или закона субъекта Российской Федерации является необходимым условием для включения данного проекта в план законопроектных работ Правительства Российской Федерации, соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации, представительного органа власти субъекта Российской Федерации, то по отношению к другим видам нормативных правовых актов, принимаемых, например, федеральными органами исполнительной власти, концепция или вообще не разрабатывается, или предоставляется вместе с проектом нормативного правового акта, а это необходимо делать до разработки проекта.

Концепция нормативного правового акта, по мнению автора, есть составляющая часть прогнозирования как элемента юридической стратегии, включающая в себя набор научно обоснованных элементов, на основании которых можно сделать вывод о необходимости разработки и принятия нормативного правового акта.

Диссертант считает необходимым регламентировать требования к концепции нормативных правовых актов, что позволит на более раннем этапе нормотворческой деятельности сделать выводы о возможной эффективности нормативного правового акта. Эти требования должны касаться не только определения концепции, ее элементов, но и содержания каждого из элементов, что создаст возможность исключения из плана нормотворческой деятельности проекта нормативного правового акта, принятие которого не позволит улучшить правовое регулирование общественных отношений.

В третьем параграфе «Эффективность проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» анализируются подходы к эффективности принимаемых правовых решений. Одним из важнейших вопросов правового регулирования является его конечный результат, в качестве которого в понимании автора должны выступать не только достижение целей и решение задач, стоящих перед государством, но также и удовлетворение в принимаемых актах потребностей населения, а также возможность реализовать закрепленные права и обязанности в различных сферах общественной жизни.

Эффективность правовых норм традиционно относится к узловым проблемам юридической науки, в которой тесно переплетаются как общетеоретические (философские, социальные), так и отраслевые (административно-правовые, уголовно-правовые, уголовно-исполнительные, уголовнопроцессуальные) компоненты.

На современном этапе в юридической науке не существует единого подхода к определению понятия «эффективность правовых норм», а сама проблема эффективности норм права в специальной литературе именуется «проблемой высшей степени трудности» и является одной из центральных в российской правовой науке.

Несомненно, что об эффективности правовых норм и соответственно нормативных правовых актов следует говорить при наличии количественных и качественных показателей (юридическая эффективность). В то же время автор считает необходимым вести речь об эффективности правовых норм не только при наличии таких показателей, но также и на стадии его разработки (в данном случае социальная эффективность).

Для того, чтобы государственное нормотворческое решение было эффективным, социально легитимным, оно должно в идеале основываться на определенном согласии, компромиссе противоборствующих воль и интересов членов государственно-организованного российского общества, которых затрагивает в той или иной связи правовой норматив.

Ради справедливости автор отмечает, что это идеальный вариант. В конечном счете государственная воля, т. е. воля политических сил, стоящих у власти, является решающей и определяющей при принятии соответствующего решения. Оно может выражать и согласованную волю, а может быть далеким от идеала, социальных ожиданий большинства членов общества, однако тогда социальная легитимность нормотворческого решения будет существенным образом подорвана, что, несомненно, повлияет на эффективность правового регулирования.

Автором отмечается, что при оценке эффективности нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти необходимо учитывать многоаспектный, комплексный характер проблемы. Вполне обоснованно представляется возможным говорить о следующих аспектах оценки эффективности: правовой, технический, экономический, социальный.

Возможно выделение и других аспектов эффективности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, но говорить об эффективности нормативного правового акта в целом возможно при их комплексном учете.

Третья глава «Техника и тактика в структуре технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти» включает в себя три параграфа, в которых раскрываются технико-юридические средства, составляющие содержание юридической техники, а также способствующие их использованию в нормотворчестве федеральных органов исполнительной власти приемы, способы, правила.

В первом параграфе «Юридико-технический инструментарий технологии» характеризуются используемые в нормотворчестве федеральных органов исполнительной власти технико-юридические средства. Средства применяются практически в любом виде деятельности, в том числе и в юридической. Это так называемые правовые средства. Но понятие правовых средств включает в себя многие аспекты, которые не следует относить к юридической технике, но которые, в свою очередь, могут сказаться на ее результатах. В качестве таковых можно назвать уровень культуры вообще и правовой, в частности, уровень правосознания как всего общества, так и отдельных индивидуумов, которые принимают участие в подготовке нормативных правовых актов различного плана.

Значение средств в жизни общества определяется следующими обстоятельствами: 1) они образуют собой предметную основу, инструментальную базу любой человеческой деятельности; 2) их основной функцией является достижение поставленных субъектами целей, претворение их в конкретные результаты; 3) применяемые средства сигнализируют о степени развитости общества, уровне его инструментальных возможностей, демонстрируют значение и силу человека в преобразовании окружающего мира; 4) они играют стимулирующую роль, так как осознание субъектами реальной возможности осуществления определенных преобразований побуждает их к активности.

Наиболее распространенной является точка зрения, согласно которой юридическая техника понимается как совокупность средств и способов, методов, правил, приемов и т. п. составления, оформления нормативных и индивидуальных правовых актов и сводится главным образом к правотворческой технике. Причем последняя обычно именуется законодательной (законотворческой) техникой. Подобное понимание юридической техники не отражает в полной мере, по мнению автора, всех аспектов содержания этого понятия, что ведет к необходимости его некоторой корректировки.

Толковые словари русского языка определяют технику как совокупность орудий, средств и приспособлений, необходимых для осуществления какой-либо деятельности. То есть техника – это орудия, средства профессиональной деятельности. Сами по себе эти средства не могут привести к появлению чего-то нового, к изменениям в чем-либо, они лишь могут этому способствовать. А для того чтобы произошли преобразования, необходимо данные средства применить в непосредственной деятельности, для этого нужны соответствующие приемы и способы, а также правила, согласно которым они будут использоваться.

Под юридической техникой диссертант предлагает понимать совокупность юридических приспособлений или технико-юридических средств, необходимых для подготовки нормативных правовых актов, принимаемых в различных видах юридической деятельности (правотворческой, правоприменительной, интерпретационной и др.).

Наиболее распространенными юридическими приспособлениями, составляющими содержание юридической техники, являются:

а) юридическая терминология;

б) дефиниции;

в) юридические конструкции;

г) правовые презумпции;

д) правовые фикции;

е) примечания в нормативных правовых актах;

ж) правовые аксиомы;

з) правовые символы;

и) правовые преюдиции.

Знание технико-юридических средств субъектами нормотворчества при создании проекта нормативного правового акта позволит решить ряд задач практической направленности:

– создать нормативный правовой акт, отвечающий интересам общества и государства;

– создать условия для его эффективной реализации;

– исключить нормотворческие ошибки;

– разработать действенный механизм претворения предписаний правовых норм в реальную действительность.

Во втором параграфе «Юридическая тактика как элемент технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти» освещаются варианты использования технико-юридических средств, раскрываются приемы, способы и правила их отражения в проекте нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти.

Наличие соответствующих юридических приспособлений является необходимым, но отнюдь не достаточным условием для достижения положительного результата правотворческой деятельности. Важно оптимально организовать работу ее субъектов и участников, а также определить условия, при которых средства юридической техники будут использованы наиболее эффективно.

Иными словами, нужно выработать тактику нормотворческой деятельности.

В правоведении понятие юридической тактики практически не встречается. Наиболее обстоятельно проблема тактики исследовалась представителями уголовного и уголовно-процессуального права, криминалистики и криминологии.

Применительно к теме диссертационного исследования автором предлагается понимать в качестве юридической тактики систему приемов и способов, а также правил использования юридических приспособлений или технико-юридических средств в целях принятия нормативных правовых актов, проверки их качества и исполнимости.

Под приемом юридической тактики, по мнению диссертанта, следует понимать наиболее рациональное, эффективное, целесообразное использование технико-юридических средств путем совершения тех или иных действий или операций.

В основе любого приема лежит соответствующее средство техники, и автор не согласен со встречающимся в науке утверждением, что отдельные приемы не имеют в своей основе средств.

В качестве относительно самостоятельных элементов юридической тактики технологии подготовки проектов нормативных правовых актов следует выделить разнообразные правила. По мнению автора, под правилами юридической тактики следует понимать систему научно обоснованных положений, необходимых для разработки и принятия наиболее совершенных по форме и структуре нормативных правовых актов, выполнения над ними юридически значимых нормотворческих операций.

Соблюдение правил юридической тактики обеспечит максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов.

Автором раскрываются правила использования конкретных техникоюридических средств, внешнего оформления нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, относящиеся к содержанию и структуре нормативного правового акта, изложения норм права.

В большей степени, говоря о приемах и правилах юридической тактики, отдельные авторы и диссертант в их числе отмечают лишь те из них, которые можно назвать юридическими, вместе с тем в таком же качестве могут выступать и разнообразные методы, используемые в других областях научных знаний, от которых при создании нормативных правовых актах не стоит отказываться.

Неверное использование технико-юридических средств, несоблюдение правил и требований их использования оказывают негативное влияние на весь механизм правового регулирования. Это и коллизии правовых норм, и нормативные правовые акты, содержащие неточные и расплывчатые предписания, противоречия и двусмысленности, и нарушение стиля изложения, и единство терминологии. Нередко нормативные правовые акты в структурном отношении не унифицированы, не согласованы с действующим законодательством.

Имеют место случаи несоблюдения правил отмены устаревших нормативных правовых актов в целом или в части, противоречащей новым положениям.

В третьем параграфе «Экспертиза проектов нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти» анализируется экспертиза проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти как метод юридической тактики.

В условиях множественности трудностей при реализации принятых и принимаемых нормативных правовых актов значительно возрастает роль проведения их экспертизы, результаты которой показывают, насколько эффективным и качественным является нормативный правовой акт. В частности, по результатам экспертизы можно будет ответить на такие вопросы, как:

соответствует ли нормативный правовой акт актам более высокого уровня, соблюдаются ли правила юридической тактики, возможно ли удовлетворение потребностей будущих субъектов правовых отношений, соответствует ли нормативный правовой акт правилам современного русского литературного языка, необходимы ли финансово-экономическое обеспечение и возникающие в связи с этим расходы соответствующих бюджетов, имеется ли возможность совершения коррупционных правонарушений, существует ли вероятность причинение ущерба окружающей природной среде и др.

Автором отмечается, что в настоящее время ни один нормативный правовой акт не содержит дефиниции «экспертиза нормативного правового акта или его проекта».

Основываясь на анализе подходов к понятию экспертизы в целом и учитывая специфику нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, автор предлагает собственную дефиницию экспертизы проекта нормативного правового акта.

Действенность экспертизы может быть достигнута лишь при наличии соответствующей нормативно-правовой базы, придающей ей необходимый юридический статус.

В большей степени регламентация видов экспертиз нормативных правовых актов и их проектов, процедур их проведения, требований к экспертам и других моментов осуществляется на уровне подзаконных нормативных правовых актов, принятых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, палатами Федерального Собрания Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти.

Рассматривая виды экспертиз проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, автор отмечает, что их проведение – это важное направление их деятельности в рамках проводимой административной реформы, которое способствует: во-первых, обеспечению высокого качества, обоснованности, законности принимаемых нормативных правовых актов; во-вторых, выявлению возможных негативных социальных, экономических, экологических, юридических и других последствий действия принимаемого акта; в-третьих, созданию научно обоснованной системы взаимосвязи принимаемых нормативных правовых актов.

В работе рассматриваются виды экспертиз проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, возможность проведения которых находит правовое закрепление, определяются принципы ее проведения.

В главе четвертой «Форма технологии подготовки нормативных правовых актов», состоящей из четырех параграфов, находят освещение административные процедуры, регламентирующие деятельность федеральных органов исполнительной власти по подготовке нормативных правовых актов.

В первом параграфе «Административные процедуры прогнозирования и планирования подготовки нормативных правовых актов» рассмотрены процедуры, определяющие порядок прогнозирования и планирования нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Автор согласен с существующей точкой зрения о том, что в настоящее время главным недостатком организационно-процессуальной стороны современного правотворчества и нормотворчества на всех его уровнях является отсутствие нормативно закрепленной научно обоснованной концепции перспективного развития отечественной системы права в его взаимосвязи с экономическими, политическими и социальными преобразованиями в обществе, который непосредственно зависит от отсутствия процедур планирования и прогнозирования.

Составление юридического прогноза представляет собой сложный процесс, выполнение которого возможно усилиями различных субъектов.

Непосредственными субъектами деятельности по прогнозированию должны выступать научно-исследовательские организации и научные организации образовательных учреждений, специализирующихся на научных исследованиях в области права, соответствующие структурные подразделения в органах власти и иных организациях, а также специально сформированные для составления прогноза группы. Данная особенность вызвана спецификой прогнозного исследования, предусматривающего привлечение широкого круга специалистов на разных этапах построения прогнозного сценария. Однако в российском законодательстве отсутствуют положения, регламентирующие полномочия субъектов в сфере юридического прогнозирования.

Процедуры прогнозирования могут быть сгруппированы по следующим этапам с учетом результатов действий, совершаемых на них.

1. Составление характеристики предпрогнозной ситуации и определение предпрогнозного фона: идентификация объекта, его квалификация, экспликация потребности, выявление проблемы, формулирование основной цели, определение частных задач, выбор средств, методов и методик достижения частных задач и основной цели, формулирование рабочих гипотез, определение рабочей методики прогнозирования.

2. Осуществление непосредственного прогнозирования (наиболее важный по сложности этап).

3. Определение результатов прогнозного исследования, предложение возможных варианты развития объекта прогнозирования.

4. Техническое оформление результатов прогнозного исследования и их использование.

Прогнозирование конкретизируется в практике нормотворческого планирования в рамках соответствующих процедур.

Планирование нормотворческой деятельности должно складываться из следующих последовательно сменяемых процедур:

а) сбор и анализ информации, необходимый для разработки планирующего документа;

б) сбор предложений от заинтересованных органов и подразделений;

в) подготовка проекта плана;

г) согласование проекта плана с исполнителями;

д) утверждение плана;

е) доведение плана до исполнителей;

ж) организация выполнения планируемых мероприятий.

Автор считает, что необходимо изменить отношения в области планирования нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти. С этой целью следует установить ответственность за невыполнение планов работы, но для этого планирование должно основываться на принципах обоснованности, объективности, профессионализма и компетентности, конкретизированности субъектов разработки и др.

При этом в качестве приоритетов нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти должны выступать следующие:

а) приведение нормативных правовых актов, регулирующих деятельность федерального органа исполнительной власти, в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации;

б) урегулирование основных видов деятельности федеральных органов исполнительной власти в нормативных правовых актах Российской Федерации;

в) сосредоточение усилий на разработке комплексных нормативных правовых актов, сведение до минимума количества частных нормативных правовых актов;

г) устранение пробелов и других недостатков, имеющихся в правовом регулировании деятельности федерального органа исполнительной власти.

К проекту плана должны предъявляться следующие требования:

– законность (соответствие нормативным правовым актам);

– актуальность, конкретность, обоснованность планируемых мероприятий и ожидаемых результатов;

– равномерность распределения нагрузки по выполнению мероприятий плана между различными подразделениями органа исполнительной власти;

– ритмичность распределения исполнения запланированных мероприятий в течение всего планируемого периода;

– целесообразность выбранных средств и форм для достижения запланированных целей.

Во втором параграфе «Административные процедуры мониторинга правоприменения» автором рассматриваются административные процедуры осуществления федеральными органами исполнительной власти мониторинга правоприменения как функции государственного управления.

Мониторинг правоприменения является одной из общих функций, осуществление которой возлагается на все федеральные органы исполнительной власти. Практика регулирования исполнения государственных функций идет по пути их регламентирования в подзаконных актах органов исполнительной власти, которые закрепляют конкретные административные процедуры, необходимые для исполнения функций. Основываясь на мнениях большинства юристов и результатах сложившейся практики, диссертант делает вывод, что административные процедуры реально могут и будут устанавливаться разными способами, в том числе и административными регламентами.

Автором обосновывается необходимость разработки административного регламента исполнения государственной функции мониторинга правоприменения. В процессе разработки административных регламентов по вопросам регулирования управленческих функций, в частности мониторинга правоприменения, следует учитывать требования, определенные в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 3731.

Принципиально важно, чтобы были нормативно предусмотрены формы реагирования на результаты проведенных мониторинговых исследований (внесение изменений в законодательство, корректировка правоприменительной практики, проведение преобразований в системе органов государственной власти и т. д.), а также вопросы установления юридической ответственности за неисполнение и ненадлежащее исполнение функции по проведению правового мониторинга.

Нормативные правовые акты, определяющие необходимость проведения мониторинга правоприменения, практически не содержат административных процедур, которые могут быть реализованы органами исполнительной власти.

Автором предлагаются административные процедуры мониторинга правоприменения. Одна часть процедур (большая из них) предполагает совершение процедур организационного плана, направленных на подготовку к проведению мониторинга. Другая часть процедур будет состоять из действий, непосредственно направленных на исполнение государственной функции по мониторингу правоприменения и оформление результатов мониторинга.

В связи с этим диссертант полагает административные процедуры мониторинга правоприменения разделить на два вида – подготовительные и непосредственные.

После выполнения подготовительных, или организационных, процедур сложнейшими процедурами, требующими затрат субъектов мониторинга, будут являться непосредственные процедуры.

Первой процедурой, от выполнения которой будет зависеть весь исход дела, являются действия по сбору информации об объекте мониторинга.

Следующая непосредственная административная процедура состоит в действиях по обработке, анализу и обобщению собранной и полученной информации.

О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг (вместе с «Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций», «Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг», «Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг») : постановление Правительства Рос. Федерации от 16 мая 2011 г.

№ 373 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 22, ст. 3169.

В качестве последней непосредственной административной процедуры выступают действия по оформлению результатов мониторинга правоприменения и их учету.

В третьем параграфе «Административные процедуры проведения экспертиз проектов нормативных правовых актов» автором предлагается комплексное решение проблем процедур организации и проведения экспертиз проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Экспертиза проводится весьма широко применительно к разным проектам различными органами и лицами и чаще всего в произвольной форме.

Обращает на себя внимание большой удельный вес «самоорганизации» экспертизы, когда она организуется органами, готовящими и принимающими нормативный правовой акт по избранной схеме анализа. До сих пор отсутствуют общие или согласованные процедуры и критерии изучения нормативных правовых актов, которые могли бы быть сопоставимы для получения системной оценки проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Между тем нарастающая сложность подготовки проектов нормативных правовых актов, потребность прогнозирования последствий их действия побуждают к постановке вопроса о целесообразности существенного совершенствования экспертной работы в правовой сфере силами высококвалифицированных специалистов и в особенности установления единообразных процедур их проведения.

Анализ нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, регламентирующих порядок подготовки проектов нормативных правовых актов, позволяет сделать вывод о том, что они предусматривают некоторые виды экспертиз, которых нет в постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Если в отношении видов экспертиз проектов нормативных правовых актов на законодательном уровне наблюдается некоторая определенность, то процедурам их осуществления уделяется недостаточно внимания.

Автором дается понятие процедур экспертизы проектов нормативных правовых актов, рассматриваются процедуры осуществления различных видов экспертиз проектов нормативных правовых актов, а также предлагаются конкретные меры, направленные на их совершенствование.

Четвертый параграф «Административные процедуры подготовки проектов нормативных правовых актов» посвящен анализу административных процедур наиболее важной части нормотворческой деятельности – подготовки нормативных правовых актов.