На правах рукописи

Прохоров Кирилл Вячеславович

РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ

ИССЛЕДОВАНИЕ

Специальность 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва 2012

Работа выполнена на кафедре публичного права ФГБОУ ВПО «Российский государственный гуманитарный университет».

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Лапина Марина Афанасьевна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Мелёхин Александр Владимирович кандидат юридических наук, доцент Ежевский Дмитрий Олегович

Ведущая организация: ФГОБУ ВПО «Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации»

Защита состоится «22» февраля 2012 г. в 14:00 часов, на заседании диссертационного совета Д.212.203.29 при ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, Москва, ул. Миклухо-Маклая, 6, ауд. 347.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, Москва, ул.

Миклухо-Маклая, 6.

Автореферат и объявление о защите диссертации отправлены для размещения на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации в сети Интернет «20» января 2012 г. по электронной почте по адресу: [email protected] Автореферат разослан «» января 2012 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук А.Р.Батяева

I.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Задачи модернизации и успешного развития России требуют соблюдения целого ряда условий, среди которых и необходимость эффективного государственного управления. Исполнительная власть играет в реализации государственно-властных функций ключевую роль. Ее система представляет собой сложный аппарат, включающий в себя множество органов государственной власти. Она располагает широким и многообразным спектром ресурсов и разветвленной системой органов, вследствие чего может оказывать значительное влияние на важнейшие направления жизни общества. Без эффективной исполнительной власти невозможно представить разрешение важнейших политических, экономических и социальных задач. А эта эффективность, в свою очередь, требует четкого правового регулирования.

Федеративное устройство государства значительно усложняет структуру органов исполнительной власти. В условиях федерализма функционируют два уровня государственной власти1 и эффективное осуществление власти в государстве требует поиска их оптимальных взаимоотношений.

В системном и структурном плане исполнительная власть отнюдь не является чем-то статичным. За последние десятилетия система органов исполнительной власти, как на федеральном, так и на региональном уровнях неоднократно претерпевала коренные изменения и продолжает совершенствоваться. Однако, в правовом регулировании данной сферы попрежнему остаются некоторые проблемы. Это касается, в частности, установления системы федеральных органов исполнительной власти, правового статуса Президента Российской Федерации в системе органов исполнительной власти, некоторых вопросов статуса Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, разграничения предметов ведения и полномочий и т.д.

В некоторых случаях система власти может еще более усложняться, например в городах федерального значения Российской Федерации исполнительная власть доведена до районного уровня.

Система органов исполнительной власти анализируется в данной работе как механизм, с помощью которого происходит воплощение конституционных конституционных основ организации и правового регулирования исполнительной власти на всех уровнях государственного управления.

Хотя данной проблеме в различных исследованиях уделяется достаточно большое внимание, сохраняется необходимость соответствующего комплексного анализа, особенно применительно к современному этапу развития.

Именно актуальность данной проблематики и ее правовое значение определили выбор темы настоящего диссертационного исследования.

Степень научной разработанности. Несмотря на то, что тематике исполнительной власти посвящены ряд монографий и значительное количество иных научных публикаций, было бы преждевременно говорить, что изучены все грани и аспекты данной проблемы. Многие вопросы раскрыты еще недостаточно государственного управления. Некоторые работы на нынешнем этапе исторического развития уже устарели, а новых исследований по их темам за последнее время не проводилось. В силу этого, несмотря на широкий спектр уже проведенных исследований, вопрос нуждается в дальнейшей теоретической разработке.

В этом плане, теоретической основой диссертационного исследования являются труды ученых, занимавшихся вопросами конституционного (государственного) и административного права: С.А. Авакьяна, А.С.Автономова, А.Б.Агапова, М.В.Баглая, И.Л. Бачило, К.С.Бельского, В.Г.Вишнякова, М.В.Глигич-Золотаревой, Г.В.Дегтева, Н.М.Добрынина, А.Б.Зеленцова, В.И.Кайнова, В.Ф.Калины, А.П.Коренева, О.Е.Кутафина, М.А.Лапиной, А.А.Муравьева, Г.И.Муромцева, Д.М.Овсянко, И.А.Полянского, Н.А.Сахарова, А.А.Сергеева, Б.А.Страшуна, В.Н. Суворова, Ю.А.Тихомирова, И.А.Умновой (Конюховой), К.В.Черкасова, Т.Я.Хабриевой, Н.Ю.Хаманевой, Ю.Л.Шульженко, Н.М.Чепурновой, А.С.Чеснокова, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева и др.

Президента Российской Федерации и его места в системе разделения властей, однако отечественная правовая наука еще не выработала единой позиции по данному вопросу. Одни ученые отстаивают принадлежность Президента РФ к исполнительной власти (М.В.Баглай, М.А.Лапина, С.В.Бородин и В.Н.Кудрявцев, В.А.Четвернин, В.Н.Суворов), другие стоят на позициях выделения его в особый правовой институт, выведенный за рамки системы разделения властей, или самостоятельную, президентскую или арбитражную, власть (В.Е.Чиркин, Л.А.Окуньков, Е.И.Козлова, О.Е.Кутафин, Ю.Л.Шульженко, А.В.Зуйков).

Проблемы федерализма и статуса Президента РФ рассматриваются в целом ряде работ С.А.Авакьяна, среди которых необходимо отметить монографию «Конституция России: природа, эволюция, современность».

Значительное количество трудов посвящено проблемам федерализма, правового положения субъектов РФ, разграничению компетенции и полномочий органов власти. Среди них следует отметить работы В.Ф. Калины, М.В.ГлигичЗолотаревой, А.А.Муравьева, И.А.Умновой (Конюховой) и др.

диссертационные исследования К.В.Черкасова, О.В.Красных, В.Ю.Каткова.

отношения, возникающие в сфере исполнительной власти и государственного управления, регулируемые нормами конституционного права.

правовые акты, регулирующие формирование и деятельность системы органов правоприменения в системе государственного управления и практика, формирующаяся в процессе его реализации.

Целью диссертации является конституционно-правовое исследование развития системы органов исполнительной власти в Российской Федерации и разработка теоретических и практических положений, направленных на совершенствование отрасли действующего законодательства, регулирующей отношения в сфере исполнительной власти и государственного управления.

При реализации поставленной цели решались следующие задачи:

-выявление современной России в контексте эволюции ее федеративного устройства;

-анализ реализации в Российской Федерации принципа разделения властей, выявление проблем и выработка мер по совершенствованию таковой реализации;

-исследование организации и деятельности исполнительной власти, изучение характерных черт системы органов исполнительной власти РФ в период с 1991 г. по настоящее время на основе системного анализа и сравнения с зарубежным опытом, в частности с практикой Республики Казахстан;

-сравнительно-правовой анализ системы органов исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации и определение на его основе возможных направлений совершенствования системы органов исполнительной власти на федеральном уровне;

-рассмотрение современного состояния и перспектив развития системы органов государственной власти, направленных на обеспечение принципа единства власти – Полномочных представителей Президента Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

-выявление проблем правового регулирования в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами и выработка практических рекомендаций по данным проблемам.

Методологические и теоретико-правовые основы исследования.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс общенаучных (анализ, синтез, дедукция, индукция) и частных методов познания. В исследовании применен системный подход, основанный на формально-логических методах исследования, характеризующийся комплексным использованием различных методов научного познания.

использованием формально-юридического метода.

Сравнительно-правовой метод применен для сопоставления системы исполнительной власти в Российской Федерации с таковыми системами ряда зарубежных стран, а также при рассмотрении систем исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях.

Историко-правовой метод использовался при анализе развития федерализма в современной России, института президентства в России и мире, организации исполнительной власти в субъектах РФ и т.д.

Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации и иные нормативные правовые акты, регулирующие объект диссертационного исследования, а также судебная практика Конституционного Суда РФ.

Использованы также нормы законодательства ряда зарубежных стран, которые позволяют в компаративистском плане уточнить параметры государственного управления в России.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем разработаны и представлены основные теоретические и практические положения, связанные с развитием в Российской Федерации системы органов исполнительной власти.

Проведено комплексное исследование различных проблем, связанных с правовым регулированием сферы исполнительной власти и государственного управления. Проанализировано как развитие отрасли конституционного права в целом, так и отдельных ее институтов.

По результатам исследования автором сформированы рекомендации по совершенствованию правового регулирования в указанной сфере.

На защиту выносятся следующие положения:

Российской Федерации, как показывает анализ нормативной правовой базы, характеризуются явным доминированием первой. Полномочия Федерального Собрания по контролю в отношении Правительства Российской Федерации и, в целом, возможности влияния законодательной власти на Правительство РФ крайне незначительны. Такая ситуация небесспорна и негативно сказывается на механизме «обратной связи» между Федеральным Собранием и Правительством РФ. Представляется полезным распространить норму о назначении с согласия Государственной Думы ФС РФ также на заместителей председателя Правительства РФ и членов Правительства, ответственных за ключевые сферы (финансы, оборона, внутренние дела). Нуждаются в усилении и механизмы парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти.

2. Статус Президента Российской Федерации и его соотношение с исполнительной властью остается неопределенным. В научной литературе высказывались мнения как о принадлежности Президента РФ к системе исполнительной власти, так и о его роли, как носителя особого вида государственной власти, выведенного за рамки разделения властей. Этот вопрос необходимо однозначно разрешить путем внесения изменений в Конституцию РФ.

При этом, хотя обе точки зрения по-своему логичны и обоснованы, более предпочтительным представляется включение его в исполнительную власть. В связи с этим, представляется нужным принятие федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации».

3. Обеспечение территориальной целостности Российской Федерации и эффективности деятельности органов государственной власти требуют неукоснительного соблюдения одного из основополагающих принципов принципа единства исполнительной власти. Органы государственной власти, функционирующие на уровне федеральных округов – Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти –занимают важное место в реализации этого принципа, в силу чего их значение возрастает. В связи с этим, представляется полезным повысить статус Полномочных представителей государственной службы РФ в категорию государственных должностей Российской Федерации.

4. Система федеральных органов исполнительной власти, исходя из анализа норм п. «г» ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации, как предмет, отнесенный к исключительному ведению Российской Федерации, должна устанавливаться не Указом Президента РФ, а федеральным законом. Автором диссертационного исследования впервые предлагается законопроект «О системе федеральных органов исполнительной власти», приведенный в приложении к диссертации.

5. Ряд норм Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» значительно совершеннее аналогичных норм, установленных для соответствующих органов власти федерального уровня. Прежде всего, это четкое закрепление статуса высшего должностного лица субъекта РФ как главы исполнительной власти и отнесение установления системы региональных органов исполнительной власти к сфере законодательного регулирования. Кроме того, участие законодательных (представительных) органов власти многих субъектов Российской Федерации в назначении членов правительств (администраций) этих субъектов значительно шире, чем участие Федерального собрания в формировании Правительства РФ.

6. Эффективная работа органов государственной власти требует обеспечения единой и слаженной информационной политики. При информационном обеспечении их деятельности необходимо активно использовать современные информационно-коммуникационные технологии. Должна быть реально обеспечена открытость и прозрачность деятельности органов исполнительной власти, как играющих существенную роль в государственном управлении, в воздействии на общественные отношения во всех сферах жизнедеятельности общества. При этом, различным органам власти необходимо избегать противоречий между данными своих информационных ресурсов.

Теоретическая и практическая значимость. Содержащиеся в работе теоретические положения и аналитические выводы представляют интерес для дальнейших научных исследований правового регулирования исполнительной власти. Основные теоретические положения, рекомендации и выводы могут быть использованы для развития законодательства Российской Федерации о системе органов исполнительной власти и их роли в системе органов государственной власти.

совершенствования механизма правоприменения в системе государственного управления.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы для подготовки учебных материалов и преподавания дисциплин «Конституционное право» и «Административное право».

Апробация результатов исследования. По результатам исследования представлены доклады на VIII и IX Международных научных конференциях «Развитие законодательства на современном этапе» (Москва, 2008 и 2009 гг.), посвященные проблеме единства системы исполнительной власти в Российской Федерации и некоторым проблемам становления исполнительной власти на региональном уровне, а также доклад об опыте субъектов Российской Федерации в сфере исполнительной власти - на международной научной конференции «Проблемы регионального и муниципального управления» (Москва, 21 апреля муниципальное право», «Административное и муниципальное право» и в ряде сборников научных трудов.

Структура диссертации подчинена логике исследования, его целям и задачам. Диссертация включает введение, три главы, состоящие из 6 параграфов, заключение, библиографический список и приложение (законопроект «О системе федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации»).

II.ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи исследования, описываются методологические основы диссертации, формулируются положения, выносимые на защиту.

исполнительной власти в Российской Федерации и их реализация» посвящается анализу ряда ключевых принципов, лежащих в основе исполнительной власти в Российской Федерации и вопросам их реализации.

Параграф посвящен принципу федерализма и носит историкотеоретический характер. Рассматривается история становления современной Российской Федерации. Впервые предпринята попытка максимально широкого освещения «парада суверенитетов», в т.ч. попыток провозглашения Вологодской, Кумыкской, Уральской и Южно-уральской, Ямало-ненецкой, Чукотской и других республик. Обращаясь к Федеративному договору и иным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий, автор анализирует вопрос о правовом характере Российской Федерации конституционном конституционно-договорном) или договорном приходя к выводу, о справедливости первой позиции.

В параграфе 2 рассматривается принцип разделения властей и проблемы его реализации. Прежде всего, это вопросы взаимоотношений законодательной и исполнительной властей в Российской Федерации. Изучив нормы Конституции РФ, регламентов палат Федерального собрания и ряда других нормативных правовых актов и мнения специалистов, а также проведя сравнение с опытом Республики Казахстан, автор приходит к заключению о крайне ограниченных возможностях влияния Федерального Собрания на Правительство Российской Федерации. И контрольные полномочия парламента, и его роль в формировании правительства слишком малы, чтобы поддерживать баланс между законодательной и исполнительной властями. Сложившаяся ситуация ведет к ослабеванию как ответственности исполнительной власти перед народным представительством, так и ответственности представительной власти за проводимую в стране политику.

Поправки, внесенные в Конституции РФ в декабре 2008 г. и наделившие Государственную Думу контрольными функциями в отношении исполнительной власти (ежегодный отчет Правительства России в Государственной Думе по итогам деятельности), представляются положительными, но недостаточными.

Необходимо придать нижней палате более серьезные рычаги влияния на формирование Правительства РФ и контроль над его деятельностью. Так, имеет смысл обязать Председателя Правительства РФ при его утверждении представлять Государственной Думе программу деятельности и кандидатов на основные министерские посты. Было бы полезно, если бы смена министров действующего кабинета производилась после консультаций с профильным комитетом Государственной Думы. Отметим, что даже в Соединенных Штатах Америки, где президент является непосредственным главой исполнительной власти, все кандидатуры министров подлежат утверждению Сенатом. Вероятно, следует увеличить количество членов Правительства, назначаемых с согласия парламентариев за счет заместителей председателя и ряда министров, как это уже имеет место в ряде субъектов Российской Федерации.

Глава вторая «Вопросы развития системы органов исполнительной власти в Российской Федерации» посвящена основным проблемам, связанным с организацией системы и структуры органов исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

В параграфе 1 «Проблемы правового регулирования системы органов исполнительной власти на федеральном уровне» дается анализ ряда вопросов, связанных с системой органов исполнительной власти на уровне Российской Федерации. Прежде всего, речь идет о Президенте Российской Федерации и его правовом положении в системе разделения властей. Конституция Российской Федерации в статье 10 провозглашает разделение государственной власти на осуществляющим федеральную государственную власть, относит четыре вида органов: Президент, Федеральное Собрание (Государственная Дума и Совет Федерации), Правительство и суды. Из дальнейшего содержания Конституции видно, что законодательная власть принадлежит Федеральному Собранию, исполнительная - Правительству, судебная - судам. Таким образом, Президент Российской Федерации остается за пределами принципа разделения властей, провозглашенного в статье 10 Конституции РФ. Можно выделить две основные точки зрения на существующий статус Президента:

1) Президент входит в систему исполнительной власти 2) Президент выведен за рамки разделения властей, либо как властный институт «главы государства», функционирующий за ее рамками, либо как носитель самостоятельной власти (президентской, арбитражной), стоящий «над всеми ветвями» и осуществляющий их координацию.

Сторонники первого подхода считают незыблемой классическую триаду властей - законодательной, исполнительной и судебной - и безоговорочно относят Президента Российской Федерации к исполнительной власти. Сторонники второго полагают, что выделение трех ветвей власти не в полной мере отражает существующие сегодня реалии, и в связи с этим выделяют новые ветви власти (эта тенденция уже отражена в конституциях ряда государств). Обращаясь к истории института президентства, мы видим, что впервые он возник (в США) именно как институт главы исполнительной власти. Учение о четырех властях впервые было разработано французским ученым и писателем Бенджаменом Констаном (1767с целью пересмотра и развития представлений о разделении властей в конституционных монархиях. Его концепция дополняла три классические ветви власти еще одной – умеряющей и уравновешивающей, т.е. заботящейся о бесконфликтном согласованном функционировании других властей. Четвертую власть он считал необходимым предоставить королю для того, чтобы устранять конфликты и сглаживать столкновения между тремя другими властями.

В дальнейшем такая точка зрения распространилась и на республиканскую форму правления и впервые была реализована на практике с принятием в году конституции Пятой республики во Франции. Она оказала значительное влияние на конституционное право многих государств, в том числе и России.

Достаточно сравнить полномочия президентов, изложенные в статье конституции Французской республики и статье 80 конституции Российской Федерации, где три функции президентов обеих стран практически совпадают.

Воспринят французский опыт и целым рядом иных государств, в т.ч. и Республикой Казахстан.

Автором приводятся точки зрения ряда специалистов, придерживающихся как первой (М.В.Баглай, В.И.Кайнов, М.А.Лапина, В.Н.Суворов, В.А.Четвернин), так и второй (В.Е.Чиркин, Г.Н.Чеботарев, А.А.Котенков) точек зрения на статус Президента Российской Федерации.

Аргументы обеих сторон по-своему убедительны и следует признать, что пока та или иная точка зрения не будет подкреплена нормой конституционного законодательства, любой вывод будет выглядеть исключительно теоретическим.

Как включение Президента в исполнительную власть, так и выделение четвертой власти, на данном этапе представляется не вполне соответствующими Конституции Российской Федерации. Данный вопрос требует принципиального решения. Как справедливо отмечал С.А.Авакьян, «либо надо отразить в Конституции самостоятельное существование президентской власти как отдельной формы, соизмерить ее с разделением властей, либо определить конкретно положение Президента в системе существующих трех ветвей власти».

Если бы ставилась задача выделить Президента в самостоятельную ветвь власти, для этого потребовалось бы изменение статьи 10, входящей в первую главу Конституции. В противном случае, постановка Президента вне обозначенных в Конституции РФ властей, противоречит закрепленному в ней принципу разделения властей. Включение Президента в систему исполнительной власти значительно проще с технической точки зрения (достаточно изменить статьи 80 и 110 Конституции) и в большей степени соответствовало бы мировому опыту.

Кроме того, существуют примеры, когда президент наделялся координационными полномочиями, одновременно входя в систему исполнительной власти. Так, конституция Греции в ч. 2 ст. 26 относит президента к носителям исполнительных функций (наряду с правительством), а ч. 1 статьи 30 именует его «арбитром институтов республики» (в другом переводе - «регулятором государственного строя»).

Таким образом, возможно либо ввести Президента РФ в систему самостоятельную ветвь власти (согласно духу Конституции), либо отказаться от закрытого перечня ветвей власти в 10-й статье. Второй и третий подходы в данный момент неосуществимы, поскольку указанная статья входит в первую главу Конституции Российской Федерации, пересмотреть положения которой вправе конституционный закон о Конституционном Собрании (ч. 2 ст. 135 Конституции) еще не принят. Ввиду этого, а также с учетом зарубежного опыта наиболее предпочтительным кажется именно первый путь.

Наряду с этим представляется нужным специальный Закон о Президенте Российской Федерации. В настоящее время единый правовой акт на этот счет отсутствует, а соответствующие нормы содержатся в Конституции Российской Федерации, актах Конституционного Суда, ряде федеральных законов, подзаконных актах (например, регламентах палат Федерального Собрания, регулирующих процедуру отрешения Президента от должности) и даже актах самого Президента (в частности, указ о штандарте президента РФ). Такой «разброс» норм неудобен, а ситуацию когда статус главы государства регулируется его же собственными актами нельзя признать нормальной.

Представляется, что нормы данного института нуждаются в систематизации и сосредоточении в едином законодательном акте. Такие законы уже имеются в ряде конституционный закон «О Президенте Республики Казахстан», закон «О Президенте Республики Беларусь», закон «О Президенте Республики Абхазия», закон Литовской республики «О президенте республики» и др. В данных актах закрепляются правовые основы деятельности главы государства, порядок вступления его в должность, символы власти (печать, штандарт и т.д.), социальные гарантии, статус президента прекратившего исполнение своих полномочий.

Федерации» может быть урегулирован следующий комплекс вопросов института президентства:

толкования норм статьи 80 Конституции);

-статус Администрации Президента;

-статус полномочных представителей Президента;

-ответственность, в частности четко определить в нем основания и порядок досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации;

-характер его нормативных актов;

-статус временно исполняющего обязанности Президента РФ;

-статус Президента РФ, прекратившего осуществление своих полномочий.

Что же касается собственно системы органов исполнительной власти, то она (наряду со структурой) по-прежнему устанавливается указом Президента Российской Федерации. Между тем, согласно п. «г» ст.71 установление системы федеральных органов исполнительной власти (как и органов других властей) отнесено Конституцией к ведению Российской Федерации, а такие вопросы решаются федеральными конституционными и федеральными законами (ст.76).

Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 27 января 1999 г. № 2-П признал за Президентом право устанавливать систему федеральных органов исполнительной власти своими Указами, до принятия соответствующего закона.

Различные авторы неоднократно выступали за скорейшее принятие такого закона.

Автор поддерживает это мнение и впервые предлагает проект федерального закона «О системе федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации».

многочисленных примерах конституций и уставов, а также законов ряда субъектов Федерации, показано как в отдельных аспектах региональное законодательство является более совершенным, чем федеральное. Так, в законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодатель решил на уровне субъектов вопросы, остающиеся нерешенными на федеральном уровне. Прежде всего, это однозначное отнесение высших должностных лиц субъектов федерации (президентов, губернаторов, глав администраций и т.д.) к системе исполнительной власти. Также, федеральный закон «Об общих принципах…» предусматривает, что система органов исполнительной власти субъекта РФ устанавливается законом этого субъекта (п. «м» с. 5).

(представительных) органов субъектов Российской Федерации в формировании упомянутого Федерального закона предусматривает, что законодательный орган может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа субъекта. Конкретные же формы такого участия устанавливаются на уровне самих субъектов. Анализ конституций и уставов целого ряда субъектов Российской Федерации показывает, что региональные законодатели участвуют в согласовании кандидатур не только председателей правительств, но также их первых заместителей и заместителей, а также нередко и должностного лица, ответственного за финансовую сферу. В отдельных субъектах согласуются также кандидатуры должностных лиц, ответственных за такие сферы, как управление государственной собственностью, имущественные отношения и социальная защита.

единства исполнительной власти в Российской Федерации» рассматриваются вопросы, связанные с обеспечением единства исполнительной власти в Российской Федерации.

В параграфе 1 «Федеральные округа как центр территориальных органов исполнительной власти» приводится анализ таких правовых институтов, как полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.

Оба этих правовых института призваны обеспечивать единство «исполнительной вертикали» на всей территории страны.

В связи с возрастанием значения федеральных округов, встает вопрос о постепенном преобразовании двухуровневой структуры государственной власти (федеральный центр - субъекты Российской Федерации) в трехуровневую (федеральный центр - федеральные округа - субъекты Российской Федерации).

Образование федеральных округов создало определенные предпосылки для перестройки и оптимизации их системы. Многие ведомства уже сформировали свои органы на уровне федеральных округов, например территориальные управления Федерального агентства железнодорожного транспорта или департаменты Федеральной службы по надзору в сфере природопользования.

Однако организация таких межрегиональных органов зачастую отличается непоследовательностью, а их подведомственность может не соответствовать территории федеральных округов. Так, Федеральная служба по финансовым «региональными отделениями в федеральных округах», а остальные шесть отделениями «в регионах» (Юго-западном, Юго-восточном, Волго-Камском, Прикубанском, Восточно-сибирском, Центрально-сибирском). Таким образом, соответствует их названиям. И это лишь одна из проблем, связанных с оптимальным размещением по стране территориальных структур федеральных органов исполнительной власти.

В рамках повышения значимости окружного уровня государственного управления, целесообразным представляется также включение Полномочных представителей Президента в число государственных должностей Российской Федерации.

Интересно в этом отношении положение А.Г. Хлопонина, назначенного января 2010 г. Заместителем председателя Правительства РФ и Полномочным представителем Президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе. Как известно, Заместители председателя Правительства РФ отнесены Указом Президента РФ «О государственных должностях Российской Федерации» от января 1995 г. № 32 к числу лиц, замещающих государственные должности РФ. В то же время, Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, согласно статье 2 Положения, являются федеральными государственными служащими Администрации Президента РФ. Таким образом, А.Хлопонин одновременно в одной своей должности является лицом, замещающим государственную должность Российской Федерации, а в другой – государственную должность Федеральной государственной гражданской службы РФ. Повышение статуса Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах поможет в дальнейшем избежать таких коллизий.

Параграф 2 «Единство системы органов исполнительной власти и разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации»

посвящен еще одному важному вопросу – взаимодействию федерального и регионального уровней государственной власти.

государственная власть в ней присуща как федерации, так и ее субъектам. Система государственной власти в федерации – это единая система, включающая в себя подсистемы власти субъектов федерации. Таким образом, с одной стороны органы исполнительной власти субъектов самостоятельны, а с другой – входят в определенную иерархию. Если в унитарном государстве единство власти обеспечивается отношениями субординации, то в федеративном государстве система связей базируется на сочетании централизации и субординации с принципиально иным характером отношений децентрализации и кооперации.

разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Будучи одной из наиболее сложных проблем федерализма, разграничение компетенции является фактором динамики федеративных отношений, так как именно оно влияет на систему «сдержек и противовесов»

между федерацией и ее субъектами.

Правовые основы разграничения заложены Конституцией Российской Федерации, которая в статье 5 называет его в качестве одного из принципов федеративного устройства. Часть 3 статьи 11 Конституции РФ устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами.

Помимо этого, правовое регулирование разграничения может также осуществляться посредством:

-постановлений Конституционного Суда РФ, разрешению которым подлежат споры о компетенции между органами власти (п. «б» ч. 3 ст. 125);

-согласительных процедур (ч. 1 ст. 85);

-федеральных законов, что вытекает из смысла ст. 72 и ч. 2 ст. 76;

Конституции и признано в рамках правовой позиции Конституционного Суда в Постановлении от 9 января 1998 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса. Примером практической реализации такой возможности может служить закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ», закрепляющий в главе IV.1 общие принципы разграничения предметов ведения и полномочий. Тот факт, что законы как способ разграничения не названы Конституцией РФ напрямую, является существенным недостатком.

Конституционное регулирование вопросов распределения предметов ведения, закрепленное статьями 71-73, носит предельно общий характер.

Содержащаяся в Конституции РФ схема разграничения является плодом компромисса центра и регионов на определенном этапе развития. Многие авторы отмечают ее недостатки – аморфность, отсутствие системности, размежевание по различным критериям (сферам общественных отношений, объектам, отраслям законодательства, полномочиям), отсутствие действенной процедуры разрешения разногласий в сфере компетенции и т.д.

Общепринятой схемы разграничения полномочий в мире не существует.

Разграничение компетенции конституционно оформляется различными способами, которые предопределяются историческими традициями и современным состоянием конкретного государства. В отечественной правовой литературе определяются различные классификации способов разграничения компетенции.

Разумеется, любые классификации достаточно условны и носят скорее методологический характер, так как способы разграничения компетенции в каждом конкретном федеративном государстве отличаются определенной спецификой, с трудом поддающейся систематизации. Кроме того, во многих федерациях имели место реформы системы разграничения полномочий и их практического осуществления. Таким образом, вопросы разграничения предметов ведения и полномочий и в России, и за рубежом остаются концептуально и практически несовершенными. Любой вариант имеет свои достоинства и недостатки.

Представляется, что при отнесении того или иного вопроса к определенной сфере компетенции, прежде всего следует исходить из следующих позиций:

1) Наличие финансовых и технических ресурсов. Очевидно, что федерализм как правовой институт имеет смысл только в случае, если субъекты федерации в состоянии удовлетворить потребности населения, в них проживающего. Само по себе наделение оптимальной компетенцией еще не гарантирует ее эффективную реализацию. Многое зависит от компетентности должностных лиц, уровня материально-технического обеспечения. Следовательно, полномочиями должен наделяться тот уровень власти, который в состоянии должным образом их осуществить. Интересен в этом отношении опыт Мексики, согласно конституции которой «федерация и штаты могут на основании закона договариваться о передаче федерации осуществления функций штатов, выполнения и производства определенных работ и предоставления общественных услуг, если этого требует экономическое и социальное развитие». При этом качество жизни населения должно быть основным критерием оценки работы органов исполнительной власти.

2) Имеет ли данный конкретный вопрос общегосударственное значение и требует ли он единообразия на всей территории страны. Ярким примером может быть статья 72 Основного закона ФРГ, предусматривающая, что федерация вправе законодательствовать в сфере конкурирующей компетенции если это требуется для защиты общегосударственных интересов (равноценных условий жизни на всей территории страны, сохранения правового и экономического единства). Земли же обладают в этой сфере законодательными полномочиями постольку поскольку по данному вопросу не издан федеральный закон. Там же присутствует и глава VIII-а «Общие задачи федерации и земель», в соответствии с которой «федерация участвует в выполнении задач земель, если эти задачи имеют значение для всей национальной общности, и участие федерации требуется для улучшения условий жизни (общие задачи)» (статья 91а). Таким образом, полномочия федерации определяются в зависимости от того, должны они быть урегулированы единообразно для всех земель или целесообразно оставить регулирование землям.

Германия не единственная федерация, где конституционные оговорки позволяют федеральному центру в определенных случаях изымать полномочия в свою пользу и таким образом значительно расширять свою компетенцию. Так, в Индии решением верхней палаты парламента, принятым квалифицированным большинством, любой вопрос, в том числе отнесенный конституцией к компетенции штатов, может быть передан федерации.

В то же время нужен и определенный механизм защиты интересов субъектов в сфере совместного ведения и своего исключительного ведения. Современная российская практика сложилась таким образом, что исходя из «буквы»

Конституции федеральный законодатель вправе регулировать степень детализации предметов совместного ведения по своему усмотрению. Если он сочтет необходимым, то он вправе принять исчерпывающую правовую норму по предмету совместного ведения, не оставив субъектам пространства для собственного правового регулирования.

Еще более сложная ситуация сложилась в отношении исключительных предметов ведения субъектов РФ. Уставы ряда субъектов (Ивановская, Ростовская и Тверская области) предусматривают перечень предметов исключительного ведения, но перечни эти крайне невелики и закрепляют в основном нормы связанные с функционированием субъекта как такового (принятие Устава, формирование органов власти, собственность субъекта и т.д.).

Актов Конституционного Суда, относивших бы какую-либо сферу к исключительной компетенции субъектов, пока не издано (имели место лишь особые мнения отдельных судей). Передача субъекту тех или иных полномочий в рамках совместного ведения, как указал Конституционный Суд в определении от 11 июля 2006 г. № 353-О, не означает их отнесения к исключительному ведению.

Кроме того в сегодняшней правовой системе любые нормативные положения можно оценить как относящиеся или к гражданскому, административному и т.п.

законодательству, или к регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина, или к установлению общих принципов организации системы органов государственной власти, или еще к какой-либо сфере, включенной в перечни статей 71 и 72 Конституции РФ. Такой подход вкупе с закреплением исключительного ведения субъектов по остаточному признаку приводит к тому, что сфера, обозначенная в части 4 статьи 76 Конституции РФ, превращается в формальность. Таким образом, конституционное право субъектов на обладание исключительными предметами ведения практически не реализуется.

обобщающие выводы и предложения по совершенствованию законодательства и практики его применения.

правовых актов и литературы.

Основные положения, выводы и рекомендации диссертации отражены в следующих работах автора:

Научные статьи, опубликованные в изданиях, указанных перечнем ВАК:

1. Прохоров К.В. Становление исполнительной власти в Российской Федерации в условиях федерализма//Административное и муниципальное право.

2009. № 4 (16). С. 31-40 - 0,5 п.л.

Правительства Федеральному Собранию//Конституционное и муниципальное право. 2010. № 6. С.52-54. 0,4 п.л.

территориальных органов государственной власти.//Юридический мир. 2010. № 6(162). С. 58-60. 0,3 п.л.

Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:

1. Прохоров К.В. Проблема единства системы исполнительной власти в Российской Федерации//Развитие законодательства на современном этапе:

доклады и сообщения VIII Международной научной конференции. Москва, апреля 2008 г. М., 2008. С. 50-56. 0,4 п.л.

2. Прохоров К.В. Некоторые проблемы становления исполнительной власти на региональном уровне//Юность науки: труды студенческих научно-практических конференций Института экономики, управления и права. М., 2009. С. 137-143. 0, п.л.

3. Прохоров К.В. Опыт субъектов Российской Федерации в сфере исполнительной власти// Проблемы регионального и муниципального управления.

Сборник докладов международной научной конференции. М., 2010. С. 223-228. 0, п.л.

4. Прохоров К.В. Актуальные проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации// Материалы VII международной научнопрактической конференции «Инновационный потенциал России: проблемы и перспективы». Домодедово, 2011. 0,4 п.л.

Развитие системы органов исполнительной власти в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование.

Диссертация представляет собой комплексное исследование основных проблем развития исполнительной власти в Российской Федерации с 1991 г. по настоящее время. Исследовано законодательство РФ в области организации и деятельности системы органов исполнительной власти и ее характерные черты. На основе анализа определены основные направления совершенствования ее нормативной базы на всех уровнях государственной власти. Выявлены проблемы в правовом регулировании указанной сферы и выработаны практические рекомендации по их преодолению.

Development of system of executive power in the Russian Federation:

The dissertation represents the integrated research of the key problems of the executive power developing in the Russian Federation from the year 1991 to the present day. The research of the Russian law with regard to organization and activity of executive power bodies and its particularities has been done. On the basis of analysis the main trends of the regulatory system improvements at all levels of state authorities have been laid down. The problems in legal regulation of the specified area have been brought to light and the practical recommendations on their overcoming have been worked out.