На правах рукописи

КИКАВЕЦ ВИТАЛИЙ ВИКТОРОВИЧ

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 12.00.14 – административное право,

финансовое право, информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва – 2010 2

Работа выполнена на кафедре административного и финансового права ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов»

Научный руководитель Кандидат юридических наук, доцент – Писенко Кирилл Андреевич доктор юридических наук, профессор

Официальные оппоненты:

Габричидзе Борис Николаевич кандидат юридических наук, доцент Рагулин Дмитрий Дмитриевич - ГОУ ВПО городской университет

Ведущая организация «Московский управления Правительства Москвы»

Защита состоится «24» марта 2010 г. в 15 часов 30 минут на заседании диссертационного совета Д 212.203.29 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук при ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6, ауд.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул.

Миклухо-Маклая, д. 6.

Автореферат разослан «17» февраля 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент И.Н. Шумский _

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена следующими факторами.

Во-первых, теоретической и практической важностью административно-правового регулирования государственного заказа в Российской Федерации, выполняющего не только задачи по обеспечению государственных нужд, реализации целевых программ и формированию резервного фонда, но и обеспечивающего экономикоправовое и социально-политическое развитие государства.

Во-вторых, состоянием административно-правового регулирования государственного заказа в целом. С начала административной реформы законодательство Российской Федерации о размещении заказов претерпело значительные изменения, позволившие обеспечить единство экономического пространства, расширить возможности участия в размещении заказа физических и юридических лиц, совершенствовать деятельность органов государственной власти. Вместе с тем, представляется, что административно-правовое регулирование государственного заказа сегодня не носит характер системы, некоторые вопросы не получили должной административно-правовой разработки и закрепления в массиве административно-правовых норм, в частности, такие важные элементы государственного заказа, как планирование и прогнозирование.

Отсутствуют законодательно закрепленные принципы административно-правового регулирования государственного заказа. Немало вопросов вызывает административно-правовое регулирование и практика контроля в данной области.

В-третьих, состоянием научной разработанности вопросов административноправового регулирования государственного заказа. Анализ нормативных правовых документов и тематической литературы показывает, что большинство работ по указанным проблемам, к сожалению, акцентируют внимание только лишь вопросам размещения государственного заказа. Возникает необходимость в разработке конкретных научных и практических рекомендаций по развитию административно-правового регулирования иных элементов государственного заказа, в том числе планирования, прогнозирования и формирования.

Недостаточное научное исследование данных вопросов приводит к неудовлетворительному состоянию конкуренции и эффективности в сфере государственного заказа, защите как публичных, так и частных интересов данной области. Недостаточно разработанный инструментарий для осуществления полноценного и оптимального контроля, в совокупности с низким уровнем правовой подготовки большинства сотрудников госаппарата, занятых в сфере государственного заказа создает коррупционные предпосылки. Существующие проблемы в административно-правовом регулировании государственного заказа неизбежно ведут к многочисленным претензиям, спорам и конфликтам сторон, к длительным и сложным судебным тяжбам.

Имеющийся в настоящее время нормативный административно-правовой инструментарий не всегда оказывается достаточным для оперативного и адекватного регулирования государственного заказа, а в ряде случаев не вполне соответствует сущности административных отношений в данной области, оказывая негативное воздействие на функционирование сферы государственного заказа.

Анализ механизма административно-правового регулирования государственного заказа с позиции теории административного права, закономерностей системного регулирования административно-правовых отношений в данной области позволит определить основные принципы и концептуальные походы к оптимизации позитивного административно-правового регулирования государственного заказа, формированию более эффективной и конкурентной его системы, максимально учитывающей и публичные, и частные интересы.

Степень научной разработанности темы.

Вопросы, связанные с размещением заказов для государственных нужд, в том числе правовые, финансовые (бюджетные), социальные, в целом, получили довольно широкое освещение в литературе. Однако, изучение государственного заказа проводилось преимущественно исследователями в области экономики и финансов: А.А. Гладковым, Е.А. Звоновой, К.В. Кузнецовым М.Н. Козиным, А.А.

Макаровым, Н.В. Нестеровичем, А.В. Пикуликом, Ю.П. Панибратовым, К.А.

Перовым, А.Г. Свинаренко, В.И. Смирновым, И.И. Смотрицкой, В.А. Федоровичем и др.

Среди правовых работ в сфере государственного заказа имеется ряд комплексных исследований, в частности работы В.А. Власова, А.Б. Золотаревой, Л.М. Давлетшиной, А.А. Демина, А.А. Жука, В.В. Ильюхина, И.В. Карпухина, В.А.

Кныш, В.А. Кощеева, Ю.М. Кузнецова, В.А. Курочкиной, В.В. Мельникова, Е.А.

Поповой, М.М. Тогузаева, Л.К. Фатеевой, Т.В. Файберг, В.А. Щербакова и др.

государственного заказа нашли отражение в диссертационных исследованиях В.С. Гладкова, Я.Б. Гребенщиковой, В.И. Кузнецова.

Особый интерес представляют работы В.И. Кузнецова, показавшего регулирование института государственного заказа сквозь призму существующих отраслей права и В.С. Гладкова, рассматривающего государственный заказ сквозь призму методов правового регулирования и обосновывающего понятие государственного заказа в качестве моноотраслевого административно-правового института, включающего ряд субинститутов, отражающих специфику формирования и удовлетворения государственных нужд в различных областях управления. Следует отметить, что полемизируя с цивилистическими подходами к определению и содержанию регулирования государственного заказа, автор не государственного заказа его финансово-правовую составляющую. Работа Я.Б.

Гребенщиковой отличается тем, что объектом ее исследования является не государственный, а муниципальный заказ. При этом она уделяет внимание преимущественно вопросам порядка заключения и исполнения муниципального контракта.

К сожалению, в указанных выше работах остался неосвещенным ряд концептуальных вопросов административно-правового регулирования государственного заказа, в частности, области планирования, прогнозирования, формирования и контроля, не исследованы принципы административно-правового регулирования государственного заказа. Так, в работе В.С. Гладкова данные принципы не являются объектом исследования, автор говорит лишь о некоторых принципах регулирования, имеющих значение для сферы государственного заказа в контексте изучения методов правового регулирования данной области, при этом не предпринимаются попытки анализа и выявления их правового содержания.

В связи в изложенным диссертант отмечает недостаточную изученность комплекса проблем административно-правового регулирования государственного заказа, исследование которых ограничивается исключительно отдельными, малозначительными и, преимущественно, экономическими аспектами.

Наблюдается недостаточность системного подхода к изучению административноправового регулирования государственного заказа. В трудах отечественных юристов-практиков представлено более общее содержание и основы проведения государственных закупок. Содержание специальной литературы носит исключительно практический, рекомендательный (ситуационный) характер.

Целью исследования является определение механизма административноправового регулирования государственного заказа в Российской Федерации, теоретических и практических проблем в данной области, выявление и систематизация принципов административно-правового регулирования государственного заказа и формирование предложений по его совершенствованию.

Достижению поставленной цели способствует решение следующих основных задач:

• исследовать источники административно-правового регулирования государственного заказа;

• определить административно-правовое содержание понятия «государственный заказ»;

• собрать, обобщить и систематизировать информацию, характеризующую теоретические и практические аспекты административно-правового регулирования государственного заказа, определить его административно-правовую основу и принципы;

• проанализировать опыт регулирования государственных закупок зарубежных стран в целях совершенствования государственного заказа в Российской Федерации;

• раскрыть содержание понятия «механизм административно-правового регулирования государственного заказа»;

• определить актуальные проблемы административно-правового регулирования государственного заказа и сформулировать практические предложения и рекомендации по их преодолению.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере государственного заказа в Российской Федерации, регулируемые нормами административного права.

Предметом исследования являются нормы административно-правового регулирования государственного заказа в Российской Федерации, а также научные труды, исследования, как в области административного права, так и общеправовые и неправовые научные и практические исследования, административная и судебная практика.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, акты международного права, федеральное и региональное законодательство, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, иные подзаконные нормативные правовые акты. Так же в работе использованы материалы типового закона о публичных закупках ЮНСИТРАЛ.

Теоретическую базу исследования диссертационные исследования, монографические издания современных российских, иностранных ученых юристов, экономистов и иных специалистов в области теории права, административного и финансового права, в том числе в сфере регулирования государственного заказа, а так же работы в области управления государственными закупками посвященные актуальным проблемам сферы государственного заказа.

Теоретическую основу работы составили исследования в области теории права С.С. Алексеева, В.И. Гоймана, В.В. Лазарева, В.Е. Усанова, Т.Н. Хабеева;

теории административного права - А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, Б.Н.

Габричидзе, Ю.А. Дмитриева, Ю.М. Козлова, А.Н. Козырина, Н.М. Конина, А.П.

Коренева, И.В. Пановой, Л.Л. Попова, Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова, М.С.

Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, B.C. Четверикова, М.А.

Штатиной, В.А. Юсупова и др.; теории финансового права – Е.Ю. Грачевой, Е.И.

Майоровой, Л.В. Хроленковой, М.Ф. Ивлиевой, В.А. Парыгиной, В.Г. Петровой, Э.Д. Соколовой, А.А. Тедеева и др.

Основу работы составили также специальные правовые и иные научные исследования в области государственного заказа, затрагивающие разнообразные аспекты исследуемой проблемы, отраженные в научных изданиях, специальной литературе и публикациях отечественных ученых – Д.А. Абдрахимова, Л.И.

Андреевой, А.Н. Борисова, Е.С. Бурдаевой, А.А. Гладкова, В.С. Гладкова, Я.Б.

Гребенщиковой, М.Я. Евраева, А.Ю. Жданова, Е.А. Звоновой, Н.А. Краева, В.И.

Кузнецова, В.Д. Мельгунова, Н.В. Нестеровича, О.А. Паршина, А.В. Пикулика, А.Г. Свинаренко, И.И. Смотрицкой, Г.А. Сухадольского, Т.Н. Трефиловой, А.А.

Храмкина и др.; зарубежных ученых – Л. Гарольда, М. Линдерса, Ф. Джонса, А.

Патрона, А. Флина, Г. Фирона, Л. Якобсона и др.

Методологическую основу диссертационного исследования составили методы: комплексного исследования, системного анализа, формальноюридический или догматический, социологический, логический, сравнительный.

Эмпирическую базу исследования составили:

1.Предметное интервьюирование 26 специалистов исполнительных органов государственной власти и государственных органов Московской области, занятых в сфере государственного заказа на тему: «Проблемы правового регулирования государственного заказа».

2. Интервьюирование 30 представителей участников размещения заказа и сотрудников Федеральной антимонопольной службы России, Управлений Федеральной антимонопольной службы по Москве и Московской области на тему:

«Соблюдение государственных заказов».

Научная новизна исследования определяется разработкой недостаточно исследованных вопросов административно-правового регулирования государственного заказа; комплексным подходом и системным анализом к рассмотрению механизма его административно-правового регулирования;

полученными результатами теоретического и практического (прикладного) характера.

В диссертации определено административно-правовое содержание понятия «государственный заказ» и показана специфика его основных элементов, выраженная, в частности, преимущественным регулировании нормами административного права вопросов планирования, прогнозирования, формирования и размещения государственного заказа, использовании большого числа императивных норм и административных процедур в регулировании государственного заказа, в характерных признаках публично-правовой природы государственного контракта, наличия разветвленной системы контролирующих органов, наделенных квазисудебными и иными публичными полномочиями посредством норм административного права.

Новизна работы находит непосредственное выражение в положениях, выносимых на защиту:

1. Государственный заказ регулируется, прежде всего, нормами и методами публичного права, в том числе административного и финансового. При этом специальное законодательство о размещении заказов использует преимущественно административно-правовые регуляторы. Обосновывается позиция необходимости для целей административно-правового регулирования в данной области, а также формирования единообразной правоприменительной практики, использование понятия не государственных закупок, а государственного заказа, под которым предлагается понимать сложный, непрерывный процесс обеспечения государственных нужд путем привлечения внешних исполнителей на возмездной основе и состоящий из совокупности взаимосвязанных и последовательных этапов:

прогнозирования, планирования, формирования, размещения, исполнения и контроля.

2. Анализ системы контролирующих органов в сфере государственного заказа, действующих в соответствии с нормами административного права, выявил наличие ряда пробелов в определении их компетенции. Так законодательно не определено разграничение компетенции между территориальными органами ФАС России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, не решен вопрос возможности пересмотра центральным органом ФАС России решений, принятых как своими территориальными подразделениями, так и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Это негативно сказывается на реализации правовой защиты как публичных, так и частных интересов. Предлагается определить компетенцию территориальных подразделений ФАС России и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе исключения дублирования полномочий в данной области, а так же предоставить полномочия ФАС России по пересмотру решений, принятых своими территориальными подразделениями и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

3. Выявлены и систематизированы принципы административно-правового регулирования государственного заказа, включающие как общеотраслевые административно-правового регулирования, так и внутриотраслевые, специальные принципы административно-правового регулирования, характерные для сферы государственного заказа. Выявлены и исследованы две группы внутриотраслевых принципов: принципы административно-правового регулирования, направленного на обеспечение добросовестной конкуренции в сфере государственного заказа, 2) принципы административно-правового регулирования, направленного на эффективность государственного заказа. В целях развития системного регулирования и правоприменения в сфере административно-правовых отношений государственного заказа, обосновывается необходимость легального закрепления указанных принципов в законодательстве о размещении заказов.

4. Учитывая, что одним из ключевых этапов государственного заказа является формирование, крайне необходима оптимизация его административноправового регулирования. Исследование зарубежного опыта показало успешное применение в публичном заказе ряда передовых технологий таких, как прокьюремент, в частности, определение оптимальной стоимости заказа.

Предлагается дополнить административно-правовой механизм, регулирующий формирование государственного заказа обязанностью государственного заказчика государственного заказа в целях повышения эффективности удовлетворения государственных нужд.

административно-правового регулирования, в целях его дальнейшего изучения и совершенствования предложено авторское определение «механизма административно-правового регулирования государственного заказа», под которым понимается совокупность взаимосвязанных административно-правовых институтов и правовых средств, воздействующих на общественные отношения в сфере государственного заказа в целях обеспечения ее эффективного функционирования. К таким институтам и правовым средствам, в частности, относятся: административные процедуры размещения государственного заказа, государственный контракт, специальная система контроля за размещением заказа, применение административно-правовых мер принуждения и административной ответственности.

6. Отмечается недостаточность регламентации на законодательном уровне административно-правовых отношений, возникающих на этапах планирования, прогнозирования и формирования государственного заказа. В качестве одного из направлений развития административно-правового регулирования на данных этапах предлагается законодательное установление механизмов вовлечения общественных институтов, в частности, научных организаций в подготовку обоснованных предложений для государственного заказчика по формированию государственного заказа, разработку административных процедур взаимодействия государственного заказчика с заинтересованными субъектами публичного государственного заказа, а также установление административно-правовых механизмов предварительного контроля разрабатываемых заказчиком проектов государственного заказа.

7. Выявлена зависимость эффективности государственного заказа от эффективности административно-правового регулирования кадрового обеспечения управления в данной сфере, в том числе от количества занятых специалистов, уровня их подготовки, квалификации и правовой культуры, материального обеспечения. В целях повышения эффективности административно-правового регулирования государственного заказа диссертантом предложено дополнить «Всероссийский классификатор профессий рабочих, должностей служащих и государственного заказа в целях установления возможности выделения в штатном расписании государственного заказчика соответствующей должности.

конкурентоспособности и прозрачности государственного заказа является несвоевременное получение от компетентных государственных органов ответов на запросы государственного заказчика. Диссертантом предложено повысить эффективность норм административно-правового регулирования действующего механизма, обязывающего государственные органы, в том числе органы исполнительной власти, налоговые инспекции, службу судебных приставов, арбитражные суды и суды общей юрисдикции, предоставлять государственному заказчику запрашиваемую в соответствии с законодательством о размещении заказов необходимую информацию, путем сокращения установленного срока для дачи ответа, который может быть равен трем рабочим дням.

административно-правовых отношений государственного заказа, в совокупности с обилием иных, легально незакрепленных источников, затрудняют осуществление системного подхода к административно-правовому регулированию данной сферы, единообразному и эффективному правоприменению. Кроме того, не получило системного закрепления в законодательстве административно-правовое регулирование таких этапов государственного заказа, как планирование, прогнозирование и формирование, отсутствует легальное закрепление принципов административно-правового регулирования государственного заказа. В этой связи диссертантом обоснована необходимость систематизации норм административного права на уровне закона, оптимальной формой которой является кодификация всего государственного заказа, в том числе планирования, прогнозирования, формирования и контроля, за исключением вопросов административной ответственности, регламентированных в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.

интеграции имеющихся знаний и современных теоретических представлений о сущности административно-правового регулирования государственного заказа, разработка новых теоретических знаний в области административно-правового регулирования государственного заказа, что позволит не только восполнить пробелы относительно малоизученных аспектов регулирования государственного заказа, но и даст возможность применить полученные результаты для дальнейших научных исследований, классификации терминов и понятий, совершенствования законодательной и правоприменительной практики сферы государственного заказа.

Практическая значимость исследования заключается в использовании материалов диссертации при формировании конкретных предложений по совершенствованию механизма административно-правового регулирования государственного заказа для федеральных и региональных законодательных и исполнительных органов власти в целях актуализации и дальнейшего применения в законотворческой и правоприменительной деятельности, в практической работе государственных заказчиков. Обобщенные материалы, выработанные теоретические и практические выводы и предложения также могут быть использованы для разработки, составления и чтения специального учебного курса (предмета) «Государственный заказ» и «Административно-правовое регулирование государственного заказа».

Апробация результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение и была рекомендована к защите на кафедре административного и финансового права Российского университета дружбы народов. Основные теоретические положения и выводы диссертации отражены в десяти научных статьях. Сформулированные в статьях предложения вошли в основу изменений, внесенных в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях Федеральным законом от июля 2009 г. № 160-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации»1, а также в законопроект, разработанный СРО НП «САХАЛИНСТРОЙ» по внесению изменений в Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Основные выводы диссертации представлялись автором на конференции «Актуальные предпринимательства в России на современном этапе», проводимой АНО ВПО «Академический международный институт» (г. Москва, 16 мая 2009 г.);

обсуждались в процессе работы интернет-круглого стола, организованного Федерации о госзакупках в 2009 году: спорные вопросы и порядок их разрешения»

(г. Москва, 10 августа 2009 г.); рассмотрены в ходе семинара по теме «Изменения в законодательстве о размещении заказов в 2009 году», проводимым Центром развития конкурентной политики и государственного заказа Академии народного хозяйства при Правительстве РФ (г. Москва, 25 сентября 2009 г.).

Отдельные рекомендации исследования используются государственными заказчиками Калужской и Тверской областей. Материалы исследования используются в преподавании курсов «Административное право», «Финансовое СЗ РФ от 20 июля 2009 г. № 29, ст. 3597.

право», «Предпринимательское право» в Автономной некоммерческой организации институт», а также Государственным образовательным учреждением учебный центр «Нахабино» в учебном процессе для повышения квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих Московской области по курсам «Управление государственными и муниципальными заказами» и «Размещение государственного и муниципального заказа путем проведения аукционов», для методического обеспечения учебного процесса, подготовки и разработки учебно-методической и научной литературы в ГОУ ДПО «Московский областной учебный центр «Нахабино».

Структура и объем диссертации. Исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цель, задачи, объект и предмет исследования, показывается степень научной разработанности темы, определяются научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, указываются методы проведения исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов диссертационного исследования.

В первой главе диссертации «Понятие, сущность и содержание административно-правового регулирования государственного заказа в Российской Федерации»

административно-правового регулирования государственного заказа, анализируются источники и массив норм административно-правового регулирования государственного заказа в Российской Федерации, а также рассматриваются зарубежные подходы к публично-правовому регулированию государственного заказа.

В первом параграфе первой главы «Государственный заказ, как объект Диссертант приходит к выводу, что понятие государственные закупки не в полной мере отражают содержание процесса обеспечения государственных нужд. Также эффективному законотворчеству, не способствует единообразному пониманию государственного заказа. В связи с этим диссертант предлагает для целей формирования единообразной правоприменительной практики использовать понятие не государственных закупок, а государственного заказа, под которым государственных нужд путем привлечения внешних исполнителей на возмездной основе и состоящий из совокупности взаимосвязанных и последовательных этапов:

прогнозирования, планирования, формирования, размещения, исполнения и контроля.

управленческие отношения, возникающие в процессе государственного заказа на протяжении всех его последовательно связанных этапов. Исключение составляют возникающие на данных этапах общественные отношения, связанные с финансовоправовыми аспектами регулирования. Диссертант отмечает, что различные этапы государственного заказа проявляют специфику административно-правового регулирования в соответствии с особенностями возникающих на этих этапах общественных отношений, их содержания, субъектного состава и др. Так, на этапах прогнозирования, планирования и формирования государственного заказа возникают преимущественно управленческие отношения внутри аппарата публичной власти, а на этапах размещения и контроля административно-правовые отношения возникают в значительной степени также между субъектами властной исполнительно-распорядительной деятельности и частными лицами, участниками размещения заказа и исполнителями государственного контракта. В связи с этим, второй группе этапов в большей степени свойственно административно-правовое регулирование, направленное на защиту публичных прав и законных интересов частных лиц, вступающих в правоотношения с публичной властью в сфере государственного заказа.

Во втором параграфе первой главы «Принципы административноправового регулирования государственного заказа» делается вывод о том, что основой административно-правового регулирования государственного заказа являются должны выступать принципы административно-правового административного права диссертант отмечает, что административно-правовое внутриотраслевыми принципами административно-правового регулирования, свойственными сфере государственного заказа. Указанные принципы имеют значение для развития системного нормотворчества и согласованного регулирования административно-правовых отношений в сфере государственного правоприменительной, в том числе судебной практики по делам, возникающим из административно-правовых отношений в данной сфере.

Административно-правовое нормотворчество в сфере государственного административно-правового регулирования. Целесообразно закрепление в сфере государственного заказа принципов административно-правового регулирования данной сферы в совокупности с принципами других отраслей права, нормы которых применяются для регулирования сферы государственного заказа, в частности, нормы финансового права. Однако, реализация такой задачи затрудняется неоднозначностью доктринальных подходов разных авторов и отсутствием достаточно полного концептуального единства по вопросам видов и содержания общеотраслевых административно-правовых принципов. Поэтому, с одной стороны, необходимо активизировать научную разработку в области видов и содержания общеотраслевых принципов административно-правового государственного заказа тех общеотраслевых принципов правового регулирования, в частности, административно-правовых, по которым имеется согласованное мнение авторитетных ученых в данной области, отражающих цели, основные идеи и позитивное содержание административно-правового регулирования в целом, а также специальных внутриотраслевых принципов административно-правового регулирования в сфере государственного заказа.

На основе анализа принципов управления государственным заказом и принципов административно-правового регулирования, а также законодательства о государственном заказе, его нормативного содержания, целей и функций, диссертантом выявлены и систематизированы внутриотраслевые принципы административно-правового регулирования государственного заказа, которые предлагается классифицировать и объединить в две группы: 1) принципы административно-правового регулирования, направленные на обеспечение добросовестной конкуренции в сфере государственного заказа; 2) принципы административно-правового регулирования, направленные на эффективность государственного заказа.

В первую группу входят принципы: создания, обеспечения развития объективности и беспристрастности администрации в сфере государственного заказа; гласности и прозрачности государственного заказа; содействия административных процедур справедливости в сфере государственного заказа;

приоритета конкурентных процедур государственного заказа (принцип ограниченного и обоснованного использования неконкурентных процедур).

максимальной экономичности и эффективности государственного заказа; усиления административного регулирования государственного заказа на основе оптимального сочетания экономических и административных методов.

административно-правовой принцип обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, который одновременно направляет административно-правовое регулирование на решение задач как обеспечения добросовестной конкуренции, так и эффективности государственного заказа.

В третьем параграфе первой главы «Источники административноправового регулирования государственного заказа» делается вывод о том, что многообразие источников административного права, состоящих из нормативных правовых актов различной юридической силы, принятых в различные историкополитические периоды, основанных на разных правовых концепциях, является основной проблемой в вопросе их систематизации и создает проблемы для правоприменения. Кроме того, в качестве проблемы диссертантом отмечается использование на практике в качестве источника регулирования административноправовых отношений в сфере государственного заказа различных официальных документов, в частности, информационных писем, которые по своей природе и формальным признакам не являются нормативными правовыми актами, следовательно выступать носителями норм права и определять регулирование правоотношений.

В настоящее время процесс формирования правовой базы регулирования сферы государственного заказа не завершен и существует острая необходимость проведения работ по систематизации административно-правовых норм, регулирующих данную сферу. Нормативная административно-правовая база, регулирующая сферу государственного заказа, основу которой составляют акты федерального уровня, нуждается в корректировке согласно общим принципами административного права и внутриотраслевым принципам административноправового регулирования государственного заказа, с учетом иерархии нормативных актов, в соответствии с общепризнанными доктринальными подходами административно-правовой науки к понятию, видам, содержанию и юридической силе актов административного права, в том числе различных видов нормативных и ненормативных административных актов. Необходимо учитывать и требования обязательных для России принципов и норм международного права, определяющих стандарты национального административно-правового регулирования.

В четвертом параграфе первой главы «Возможность применения государственного заказа в Российской Федерации» делается вывод о том, что законодательство о публичном заказе в каждой стране имеет свои особенности.

Характерной особенностью подходов многих зарубежных стран в отличие от современного отечественного опыта, является то, что главной целью публичного заказа зарубежных стран является приобретение товаров, работ и услуг надлежащего качества по оптимальной, а не минимальной цене. В процессе разработки и совершенствования административно-правового регулирования государственного заказа в Российской Федерации необходимо учитывать передовой опыт стран, законодательство которых формировалось в условиях идентичных российским.

Предложено рассмотреть также возможность заимствования отдельных положительных моментов организации торгов в зарубежных странах в государственном заказе Российской Федерации, например таких как:

осуществление нормативно-правового регулирования государственного заказа Федеральным казначейством России (по опыту Великобритании); введение профессии – специалист государственного заказа с перечнем функциональных и этических обязанностей (по опыту Италии); внедрение определенных типов государственных контрактов (по опыту США); обязательные квалификационные требования к участникам размещения заказа (по опыту Республики Казахстан) и т.д.

Вторая глава диссертации «Механизм административно-правового регулирования государственного заказа в Российской Федерации» посвящена анализу содержания механизма административно-правового регулирования государственного заказа. Показаны основные актуальные проблемы административно-правового регулирования государственного заказа, а так же даны практические предложения и рекомендации по их преодолению.

административно-правового регулирования государственного заказа» делается вывод о том, что понятие «механизм административно-правового регулирования» в юридической науке не получило однозначного и единообразного толкования, не выявлены его элементы и основное административно-правовое содержание. В целях научного изучения и совершенствования административно-правового регулирования государственного заказа предложено авторское определение «механизма административно-правового регулирования государственного заказа», под которым понимается совокупность взаимосвязанных административноправовых институтов и правовых средств, воздействующих на общественные эффективности, обеспечения прав и законных интересов его участников. К основным административно-правовым институтам и правовым средствам в данной области диссертант относит административные процедуры планирования, прогнозирования и формирования и размещения государственного заказа, государственный контракт, специальную систему контроля за размещением государственного заказа, применение административно-правовых мер принуждения и административной ответственности. В исследовании также выявлена специфика функций административно-правового регулирования применительно к сфере государственного заказа.

административно-правового регулирования государственного заказа»

выявляется практическое отсутствие законодательного закрепления административно-правового регулирования этапов планирования, прогнозирования и формирования государственного заказа, что приводит к многочисленным административным и судебным спорам, а так же создает предпосылки коррупционных проявлений и не позволяет реализовать своевременное обеспечение государственных нужд в товарах, работах и услугах в достаточном количестве и надлежащего качества по оптимальной цене. В качестве одного из направлений развития административно-правового регулирования на данных этапах предлагается законодательное установление механизмов вовлечения общественных институтов, в частности, научных организаций в подготовку обоснованных предложений для государственного заказчика по формированию государственного заказа, разработку административных процедур взаимодействия государственного заказчика с заинтересованными субъектами публичного государственного заказа, а также установление административно-правовых механизмов предварительного контроля разрабатываемых заказчиком проектов государственного заказа.

Далее в работе исследуются административно-правовые вопросы кадрового обеспечения управления государственным заказом. Отмечается, что эффективность государственного заказа также в значительной степени зависит от эффективности административно-правового регулирования кадрового обеспечения сферы государственного заказа. Это проявляется не только в количестве занятых в сфере государственного заказа специалистов, но и в уровне из подготовки, квалификации, правовой культуры и материального обеспечения. В целях повышения эффективности административно-правового регулирования государственного заказа и дальнейшей возможности выделения в штатном расписании заказчика соответствующей должности, диссертантом предложено дополнить «Всероссийский классификатор профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов» новой специальностью – специалист в сфере государственного заказа.

В исследовании также рассматриваются проблемы несвоевременности получения от компетентных государственных органов ответов на запросы государственного заказчика, что негативно сказывается на эффективности, конкуренции и прозрачности государственного заказа. В целях преодоления данной проблемы предлагается оптимизация административно-правового регулирования в данной области путем сокращения сроков дачи ответа заказчику уполномоченными государственными органами до трех рабочих дней.

Далее с учетом выявленных в первой и второй главе диссертации теоретических и практических проблем административно-правового регулирования государственного заказа диссертантом обосновывается необходимость систематизации норм административного права, предпочтительной формой которой, по мнению диссертанта, является кодификация всего комплекса норм административного права, оформляющих все этапы государственного заказа, в том числе планирования, прогнозирования, формирования и контроля, за исключением вопросов административной ответственности, регламентированных в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.

Обосновывается следующая содержательная структура Кодекса государственного заказа: основные понятия и принципы административно-правового регулирования государственного заказа, административно-правовое регулирование планирования, прогнозирования и формирования, административные процедуры и требования к размещению и информационному обеспечению государственного заказа, административно-правовой контроль сфере государственного заказа, административные права и обязанности субъектов государственного заказа.

В третьем параграфе второй главы «Административно-правовые административно-правовые аспекты контроля в сфере государственного заказа, административно-правовых институтов и механизмов контроля в сфере государственного заказа, в том числе в сравнении с системой финансового контроля в сфере государственного заказа. Отмечается, что основным предметом административно-правового контроля в сфере государственного заказа являются процедуры размещения заказа, выявляются проблемы и даются рекомендации по оптимизации административно-правового регулирования контроля в данной области.

Также отмечается недостаточность административно-правовой регламентации контроля заказчиком исполнения государственного контракта, а также защиты прав исполнителей контракта от неправомерных действий заказчика и/или иных публичных органов власти, действия которых приводят к нарушению прав и законных интересов исполнителя контракта.

практические предложения соискателя по рассмотренным в исследовании проблемам.

В приложении приведена структура Кодекса государственного заказа.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией:

1. Кикавец В.В. Закон против государственного заказчика // Современное право. 2009. № 1. 0,5 п.л.

2. Кикавец В.В. Принципы административно-правового регулирования государственного заказа в Российской Федерации // Современное право. 2009. № (1). 0,6 п.л.

Работы, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:

3. Кикавец В.В. Административно-правовое регулирование размещения государственного заказа; развитие и проблемы // Право и жизнь. 2008. № 122 (5).

0,6 п.л.

4. Кикавец В.В. Административная ответственность члена конкурсной (аукционной, котировочной) комиссии за нарушения в сфере размещения государственного заказа в Российской Федерации // Право и жизнь. 2009. № (1). 0,5 п.л.

5. Кикавец В.В. Регламент ФАС и ГОСЗАКАЗ // Право и жизнь. 2009. № (4). 0,6 п.л.

6. Кикавец В.В. Госзаказ: неопределенное понятие – недостижимый результат // Право и жизнь. 2009. № 133 (7). 0,6 п.л.

7. Кикавец В.В. Административно-правовая реформа государственного заказа // Право и жизнь. 2009. № 136 (10). 0,6 п.л.

8. Кикавец В.В. Госзаказ: вчера, сегодня, завтра...// Право и жизнь. 2009. № 137 (11). 0,5 п.л.

9. Кикавец В.В. Принципы административно-правового регулирования государственного заказа в Российской Федерации // Право и жизнь. 2009. № (12). 0,6 п.л.

10. Кикавец В.В. Развитие и становление государственного заказа в Российской Федерации // Право и жизнь. 2010. № 139 (1). 0,5 п.л.

Работы, опубликованные в электронном издании СПС Консультант Плюс:

11. Кикавец В.В. Государственный заказ или государственные закупки:

неопределенность понятий и целей – основная причина правовых коллизий сферы государственного заказа в Российской Федерации.

КИКАВЕЦ ВИТАЛИЙ ВИКТОРОВИЧ

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Работа посвящена исследованию проблем административно-правового регулирования государственного заказа в Российской Федерации. Изучая отечественный и зарубежный опыт, автор приходит к выводу о необходимости совершенствования нормативной административно-правовой базы, регулирующей сферу государственного заказа в Российской Федерации. В работе выявлены и систематизированы принципы административно-правового регулирования государственного заказа, анализируется механизм административно-правового регулирования государственного заказа, предложено заимствование и применение в России правовой культуры государственного заказа, передовых подходов, успешных тендерных технологий и прокьюремента, используемых в зарубежных странах. В рамках проведенного исследования сформулированы предложения о дополнении «Всероссийского классификатора профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов» новой специальностью менеджер государственного заказа, по разработке Кодекса о государственном заказе в Российской Федерации, а так же иные предложения по совершенствованию административно-правового регулирования государственного заказа.

KIKAVETS VITALY

ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION OF STATE ORDER IN

RUSSIA

Work investigates the problems of administrative and legal regulation of public order in Russia. Studying the domestic and foreign experience, the author concludes that it should improve the legal and administrative regulatory framework governing the scope of the state order in Russia. The paper identified and systematized the principles of administrative and legal regulation of the state order; we analyze the mechanism of administrative and legal regulation of public order and the legal position of the proposed borrowing and use in Russia, the legal culture of the state order, innovative approaches, successful bidding and procurement of technologies used in foreign countries. As part of the study makes proposals add «All-Russia classification of occupations of workers, positions of employees and wage categories of» new specialty manager, public order and to develop the Code of the state order in Russia, as well as other proposals to improve the administrative and legal regulation of public order.