На правах рукописи

Протченко Антонина Викторовна

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА

НАРУШЕНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН

Специальность 12.00.14 – административное право, финансовое право,

информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Хабаровск – 2009 2

Работа выполнена в ГОУВПО «Тихоокеанский государственный университет».

Научный руководитель доктор юридических наук, профессор Лончаков Алексей Пантелеймонович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Попов Лев Леонидович кандидат юридических наук, профессор Колташов Алексей Иванович

Ведущая организация: ГОУВПО «Дальневосточная академия государственной службы»

Защита состоится 3 ноября 2009 г. в 14.00 на заседании диссертационного совета К 212.294.01 при Тихоокеанском государственном университете по адресу: 680035, Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 136, ауд. 315л.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Тихоокеанского государственного университета.

Автореферат разослан 2 октября 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета А.В. Рябцев

I.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года большое внимание было уделено дальнейшему развитию избирательных правоотношений. Президент подчеркнул, что решающая роль в становлении российской демократии отведена Конституции Российской Федерации, которая определила новый этап формирования избирательного законодательства и заложила основы современного избирательного права. Гарантируемый ею уровень свободы личности, зрелость демократических институтов и процедур - это источник дальнейшего подъема нашей страны. И для дальнейшего этапа развития должно быть обеспечено широкое участие граждан, политических партий и других общественных институтов в их решении. Названные в Послании меры призваны способствовать повышению качества народного представительства, более полному учету интересов людей, укреплению доверия граждан к власти и солидарности общества1.

Анализ современной ситуации свидетельствует о том, что проведение радикальных реформ в административном и избирательном праве обострило ряд вопросов административной ответственности за правонарушение в области избирательного процесса. Укрепление и демократизация в нашей стране правового института «избирательное право» позволило разрешить некоторые проблемы (обеспечило равный статус кандидатов в депутаты, независимость избирательных комиссий и др.), но при реализации законодательства о выборах выявились определенные затруднения практического применения. Проблема административно-правовой защиты избирательных прав граждан относится к числу наиболее острых для российской действительности. В настоящее время в Российской Федерации важное значение имеет реализация гражданами своих конституционных прав избирать и быть избранными в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. В связи с этим, публично-правовая охрана этих прав должна быть достаточно эффективной, чтобы противостоять различного рода противоправным посягательствам.

Актуальность настоящего исследования обуславливается также и тем, что в дальнейшем развитии нуждаются не только вопросы качественного законодательного обеспечения в указанной сфере, согласование процессуальной и См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 05.11.2008 г. // Российская газета. – 2008. - № 230.

материальной частей административного законодательства, касающегося правонарушений, посягающих на права граждан, но и вопросы поиска средств и способов административно-правовой защиты избирательных прав граждан, совершенствование правоприменительной деятельности всех субъектов административно-правовой защиты избирательных прав граждан. Недостатки правового регулирования и правопременительной практики в сфере административной ответственности приводят к ограничению избирательных прав граждан.

Проблема привлечения к административной ответственности за нарушение избирательных прав граждан РФ в настоящее время является одной из приоритетных в связи с тем, что она напрямую связана с вопросами реализации государственных органов власти реализовать свои властные полномочия в сфере применения мер государственного принуждения.

В ходе проведенного диссертантом исследования в Хабаровском крае было установлено, что за период подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления 2009 г. городскими и районными прокурорами было выявлено нарушения избирательного законодательства. В период избирательной кампании в органы прокуратуры Хабаровского края поступило 154 обращения о нарушении избирательных прав, из которых 39 удовлетворено. Количество обращений (жалоб и заявлений) о нарушении избирательного законодательства в избирательные комиссии Хабаровского края составило – 75, из них нарушения подтвердились в случаях1.

Не смотря на то, что административная ответственность является одним из основных институтов правовой защиты избирательных прав граждан, дела об административных правонарушениях избирательного законодательства рассматриваются судами крайне редко. Так, за период избирательных кампаний при проведении муниципальных выборов в Хабаровском крае судами было рассмотрено 27 избирательных споров. Таким образом, анализ практики рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере избирательного законодательства позволяет сделать вывод об усилении процедуры досудебного разбирательства.

Таким образом, проблемы избирательных прав граждан и привлечение к ответственности субъектов отношений за невыполнение, ненадлежащее выполнение предписаний норм избирательного законодательства приобретают все более основополагающее правовое звучание. В этой связи, несомненно, ощущается Исследования проводились в Хабаровском крае.

потребность в научном исследовании вопросов, касающихся административной ответственности за нарушение избирательного законодательства, в выработке теоретических и практических предложений по совершенствованию данного публично-правового института.

Степень научной разработанности темы. С начала 90 – х годов, когда институт выборов превратился из формального института в действенный механизм воспроизводства публичной власти, проблемы избирательного права заняли большое место в трудах ученых – юристов. В основном работы в данной области были посвящены анализу избирательного законодательства, практики его применения, а также путям его совершенствования. Так, вопросы административной ответственности и избирательного права в своих трудах рассматривали А.П. Алехин, А.Р. Акчурин, С.А. Авакьян, М.В. Баглай, А.А.

Белкин, Д.Н. Бахрах, М.И. Брагинский, С.П. Братусь, Н.А. Богданова, А.А.

Вешняков, Ю.А. Веденеев, И.А. Галаган, Л.А. Григорян, В.П. Грибанов, О.В.

Дамаскин, О.Н. Дзюба, А.В. Зиновьев, А.В. Иванченко, В.В. Игнатенко, В.Б.

Исакова, Е.П. Ищенко, А.А. Кармолицкий, И.Ш. Килясханов, Е.И. Колюшин, О.Е.

Кутафин, С.Д. Князев, Ю.М. Козлов, В.А. Кряжков, М.И. Кукушкин, В.В. Лапаева, А.П. Лончаков, В.И. Лысенко, В.В. Маклаков, М.Я. Масленников, Н.И. Михалева, В.В. Невинский, Ю.А. Новиков, Д.В. Орлов, В.Д. Перевалов, Ю.Д. Петров, В.А.

Печеницын, В.В. Полянский, Л.Л. Попов, А.Е. Постников, В.Н. Протасов, Е.Ю.

Радионова, П.И. Савицкий, Р.Р. Сеченова, А.А. Собчак, Б.А. Страшун, М.С.

Студеникина, А.П. Сунцов, Р.В. Третьяков, Б.Н. Топорнин, А.А. Торшенко, В.И.

Фадеев, Р.О. Халфин, Н.Ю. Хаманев, Д.М. Чечота, Г.Н. Чеботарев, С.М. Шапиев, М.К. Юков, О.В. Яковенко и др.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с реализацией гражданами Российской Федерации избирательных прав и права на участие в референдуме, их защитой, а также административной ответственности за нарушение данных прав.

Предметом исследования выступает определение основы и специфики административной ответственности за правонарушения в избирательном законодательстве, а именно за нарушение избирательных прав граждан.

Цель исследования. Основной целью настоящего диссертационного исследования является комплексный анализ административной ответственности за нарушения избирательных прав граждан Российской Федерации, ее понятие, признаки, фактические основания, субъектный состав, обоснование предложений по совершенствованию регулирующих данный правовой институт правовых норм.

Достижение поставленной цели вызывает необходимость решения следующих взаимосвязанных задач:

- определить объект административно-правовой защиты избирательных прав граждан Российской Федерации;

- рассмотреть содержание и особенности административной ответственности за нарушение избирательного законодательства;

- исследовать деятельность избирательных комиссий и органов судебной власти по защите избирательных прав граждан;

- определить предмет и причины возникновения избирательных споров, в сфере административной ответственности за нарушение избирательных прав граждан;

- выявить наиболее характерные нарушения, возникающие в период подготовки и проведения избирательных кампаний на основе изучения практики рассмотрения обращений избирательными комиссиями Хабаровского края;

- выявить основные характеристики состава участников избирательного процесса, использовавших свое право на обращение с заявлением (жалобой) в избирательные комиссии Хабаровского края;

- обобщить предметность и специфику обращений, поступивших в период избирательных кампаний 2008 - 2009 гг. в избирательные комиссии и органы судебной власти Хабаровского края;

- предложить авторские рекомендации по совершенствованию правовой базы института административной ответственности за нарушение избирательных прав граждан, направленные на сокращение числа правонарушений в данной сфере и повышение эффективности функционирования института прямого народного волеизъявления.

Теоретическую базу исследования составили нормы конституционного, административного, избирательного и других отраслей права Российской Федерации, международные документы, нормативно – правовые акты Российской Федерации, законодательство Хабаровского края в сфере избирательного права.

Информационную базу исследования составили отчетные документы органов прокуратуры Хабаровского края, текущее делопроизводство краевой избирательной комиссии Хабаровского и Приморского края, материалы судебной практики, научные труды отечественных ученых, монографические исследования, учебная и научная литература, материалы прессы, публицистики, выявлены мнения авторитетных ученых.

Научная новизна диссертационной работы заключается в комплексном исследовании проблемы применения административной ответственности за нарушение избирательных прав граждан. В работе осуществлена классификация субъектов избирательных правоотношений, права которых обеспечены административно - правовыми средствами защиты, предложены меры по совершенствованию нормативно - правового регулирования административноправовой защиты избирательных прав граждан Российской Федерации, сформулированы конкретные предложения по внесению изменений в нормативные правовые акты. При этом, в работе дан авторский анализ причинно - следственной конструкции избирательных споров в сфере административной ответственности за нарушение избирательных прав граждан, изучены теоретико-проблемные грани системы мер административной ответственности за нарушение избирательного законодательства, регламентированные в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.

По мнению автора, практическая ценность исследования и предлагаемых рекомендаций базируется на критическом анализе существующих проблемных граней избирательного законодательства, учитывает потребности правоприменительной практики и состоит в конструировании эффективных моделей совершенствования и систематизации норм, регламентирующих избирательные правоотношения.

Основные положения, выносимые на защиту:

- уточнено определение понятия «административной ответственности за нарушение избирательных прав граждан», предполагающее вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного наказания к лицу, совершившему правонарушение, посягающее на права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также права участия во всех избирательных действиях, установленных законодательством РФ в период подготовки и проведения избирательных кампаний;

- определена специфика административной ответственности за нарушение избирательных прав граждан, которая заключается в том, что общественные отношения регулируются нормами конституционного права, а охраняются нормами административного права. Административная ответственность устанавливается как нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, так и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. В целях однообразного применения административно – деликтных норм в ходе организации и проведении как федеральных, так и региональных выборов и референдумов существует необходимость разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Данные обстоятельства вызваны необходимостью унификации избирательного законодательства, результатом чего, административная ответственность за нарушения в данной сфере должна устанавливаться на федеральном уровне и регулироваться Избирательным кодексом Российской Федерации;

- выделена классификация непосредственных объектов административных правонарушений избирательного законодательства. На основе анализа данных избирательных комиссий субъектов Российской Федерации выявлены тенденции административной практики в рассматриваемой сфере правоотношений, выделена правовая классификация административных правонарушений, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Анализ данных показал, что нарушения закона были связаны, прежде всего, с изготовлением, распространением или размещением агитационных материалов с нарушением требований избирательного законодательства;

- уточнено определение понятия «избирательные права граждан», которое предполагает предусмотренные Конституцией Российской Федерации права граждан избирать (активное избирательное право) и быть избранными (пассивное избирательное право) в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также права участия во всех избирательных действиях, установленных законодательством РФ в период подготовки и проведения избирательных кампаний;

- проведен анализ практики участия избирательных комиссий Дальневосточного Федерального округа, который свидетельствует о том, что практически все избирательные комиссии недостаточно активно используют меры административного применения. Проведнные избирательные кампании 2008 – 2009 гг. дали немало оснований для применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

С целью улучшения деятельности избирательных комиссий в сфере применения избирательного законодательства целесообразно было бы членов комиссии с правом решающего голоса, уполномоченных составлять протоколы об административном правонарушении, назначать из числа членов комиссии, имеющих практику работы в правоохранительных органах, а также высшее юридическое образование. Для качественного правового роста кадрового состава избирательных комиссий целесообразным было бы организовать на базе правоохранительных органов (территориальная прокуратура, подразделения внутренних дел) теоретическую и практическую подготовку членов окружной и участковых избирательных комиссий по применению Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

нарушение избирательного законодательства является одним из действенных средств защиты избирательных прав граждан Российской Федерации. Право человека на эффективную защиту его основных прав (к которым относятся и избирательные права) провозглашается во всех основополагающих международных документах. Пункт 9 раздела 4 Декларации о критериях свободных и справедливых выборов уделяет специальное внимание защите избирательных прав: «Государства должны обеспечить меры для того, чтобы случаи нарушения прав человека и жалобы, относящиеся к избирательному избирательного процесса такими независимыми и беспрестрастными органами, как избирательные комиссии и суды»1.

На основе анализа данных избирательной комиссии Хабаровского края, автором выявлены возможные причины возникновения избирательных споров и в целях более эффективного взаимодействия избирательных комиссий и судебных органов автором предлагается законодательно закрепить процедуру привлечения председателя избирательной комиссии в качестве участника судебного процесса как органа, специализирующегося в сфере избирательного законодательства.

Практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в разработке конкретных рекомендаций по совершенствованию избирательного законодательства, направленных на повышение эффективности института прямого народного волеизъявления.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертации изложены в 11 публикациях автора, докладывались на международных и межвузовских конференциях.

Объем и структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, каждая из которых включает по 3 параграфа, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, анализируется степень научной разработанности проблемы, определяются цели и задачи Декларация о критериях свободных и справедливых выборов / Международные избирательные стандарты:

сборник документов / отв. ред. А.А. Вешняков. – М. – 2004. – С. 816.

исследования, излагаются методологические и теоретические основы, научная новизна исследования, положения, выносимые на защиту, приводятся данные об апробации результатов исследования.

Первая глава «Основания административно - правовой ответственности за нарушение избирательных прав граждан» является методологической основой для дальнейшего исследования и практических выводов. В ней характеризуется понятие административной ответственности за нарушение избирательных прав граждан, прослеживаются изменения в законодательстве.

административной ответственности за нарушение избирательных прав граждан» приводится исторический обзор избирательного законодательства.

Избирательные правоотношения, юридически обеспечивая практическое участие граждан в трансформации власти народа в государственную и муниципальную власть при проведении демократических выборов, фактически опосредуют воспроизводство власти в Российской Федерации, выступая тем самым важнейшим элементом юридической основы формирования и функционирования всех институтов системы представительной демократии. Организационное и процедурное обеспечение избирательных прав граждан, равно как и гарантии их процессуальной защиты – одна из основных целей совершенствования избирательной системы. Избирательное право и система организации выборов (избирательная система) являются необходимыми элементами осуществления народовластия – исходного начала функционирования российской государственности. Впервые административная ответственность за нарушение законодательства РФ о выборах и референдумах была установлена в 1990 году, когда в КоАП РСФСР было внесено пять составов административных проступков в этой сфере общественных отношений. К 1995 году их количество было увеличено до тринадцати, а в 2000 году коренному изменению подверглись и сами материальные нормы, закрепленные уже 24 статьями, и процессуальные правила их применения.

Одновременно были устранены некоторые правовые коллизии, недостатки и пробелы в ранее действовавшем законодательстве об административной ответственности. В частности, четко разграничены нормы административной и уголовной ответственности (ст. 141, 142 УК РФ) и разграничены основания их См.: Орлов Д.В. Институт юридической ответственности за избирательные правонарушения в современной России: автореф. дис….канд. юрид. наук – Нижний Новгород: Нижегородской академии МВД России, 2007. – 22 с.

См.: Избирательное право и избирательный процесс в Россиской Федерации: учебник для вузов / отв. ред.

к.ю.н. А.А. Вешняков. – М., 2003. С. 121.

применения. В таком виде нормы об административной ответственности в сфере избирательных отношений просуществовали до 2001 года и были перенесены, почти в неизменном виде, в новый Кодекс РФ об административных правонарушениях1. В связи с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» нормы КоАП РФ в очередной раз претерпели существенные изменения. ФЗ от 04.07.2003 № 94-ФЗ была исключена ст.5.2 КоАП РФ - воспрепятствование работе избирательной комиссии, что явилось отрицательным моментом данных изменений; изменены редакции ст.ст. 5.4 - 5.6, 5.8, 5.10 - 5.12, 5.16 - 5.18, 5.20, 5.21, 5.23; и глава 5 КоАП РФ была дополнена новыми нормами, охраняющими избирательное законодательство - 5.45 - 5.52, 5. КоАП РФ. Таким образом, сейчас административная ответственность за нарушение законодательства о выборах и референдумах регулируется уже более чем тридцатью статьями КоАП РФ и целесообразно было бы выделить данные составы в отдельную главу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях2.

Федеральным законодателем был принят путь ограниченной, целевой систематизации избирательного законодательства, который был применен при разработке и принятии Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан», в котором определены принципы избирательного права, общие для всех выборов в Российской Федерации, и установлены гарантии реализации избирательных прав гражданами3. В дальнейшем это закон изменялся и добавлялся, и сейчас называется: «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Необходимость федерального законодательного регулирования именно основных гарантий избирательных прав граждан Российской Федерации доказала практика выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, проводившихся после декабря 1993 г. Наряду с позитивными тенденциями в организации выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов в 1993 - 1994 гг., этот опыт имел ряд См.: С.В. Фомина Административная ответственность за нарушение законодательства РФ в сфере избирательных отношений / С.В. Фомина // Гражданин и право – 2002. - № 3.

См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ // Российская газета. – 2001. - № 256. ре. От 19.07.2009. // СПС «Гарант».

См.: Федеральный закон РФ от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. - № 24. - Ст. 2253. ред. от 19.07.2009 г. // СПС «Гарант».

отрицательных черт, главная из которых - недостаточная гарантированность избирательных прав граждан Российской Федерации.

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» был разработан с учетом опыта избирательных кампаний и практики проведения референдумов в Российской Федерации (в период 1999-2002 гг.), новейшего законодательства о политических партиях, судебной практики по разрешению избирательных споров, правовых позиций Конституционного Суда РФ и соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права, международным обязательствам Российской Федерации по проведению свободных демократических выборов, обеспечению и защите избирательных прав и свобод человека и гражданина, иных участников избирательного процесса1.

Одним из наиболее серьезных последствий принятия Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» стали сложности приведения всего массива законодательства о выборах и референдумах в субъектах Российской Федерации в соответствие с федеральными гарантиями избирательных прав и права на участие в референдуме. Субъектам Российской Федерации предстояло практически полностью обновить принятое в 1994 - 1997 гг. законодательство о выборах и референдумах. Такие резкие повороты в федеральной законодательной политике, прямо затрагивающие интересы субъектов Российской Федерации, препятствуют стабилизации регионального избирательного законодательства. Как известно, результатом административно - деликтного законотворчества является принятие законов об административных правонарушениях, их изменение, дополнение, отмена. Действующий КоАП РФ в ст. 1.1. содержит прямое указание на то, какие из законов относятся к числу законов об административных правонарушениях, образующих соответствующую подотрасль законодательства. Законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях2. Вот почему, необходимо разграничить фактические основания административной ответственности: какие могут устанавливаться в федеральном законодательстве, а какие в законодательстве субъектов РФ, ведь правила и нормы избирательного законодательства устанавливаются не только федеральными законами, но и избирательными законами субъектов РФ. Это, с одной стороны поможет восполнять пробелы федерального законодательства об См.: Российская газета. 2002 // СЗ РФ. - 2002. - № 24. - Ст. 2253.

См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ // Российская газета. – 2001. - № 256. ред. от 19.07.2009. // СПС «Гарант».

ответственности за нарушение правил и норм в публично-правовой сфере, в том числе охраны конституционных прав граждан, правил и норм реализации этих прав, правил проведения выборов, референдума возможно только федеральным законодателем.

В настоящее время нормы, устанавливающие административную ответственность за нарушение избирательных прав граждан закрепляются в КоАП РФ, а нормы, устанавливающие многие конструктивные признаки данной группы правонарушений – избирательным законодательством.

Анализ действующего законодательства позволяет заключить, что под нарушением избирательных прав граждан понимается несоблюдение требований Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», федеральных законов о выборах федеральных органов государственной власти, законов субъектов РФ о выборах и референдумах. В настоящее время в субъектах принято более ста законов (кодексов) о выборах, отразившие совершение физическими и юридическими лицами противоправных, виновных, административно наказуемых действий или их бездействие.

Во 2 параграфе «Избирательные права граждан как объект административно – правовой защиты» рассмотрена научно обоснованная классификация объектов административных правонарушений, позволяющая более четко определить объект каждого деяния, его место в общей системе охраняемых административными санкциями отношений1 и предложена классификация непосредственных объектов административных правонарушений избирательного законодательства, представленная в виде четырех групп:

законодательством РФ общих правил организации и проведения выборов, референдума (ст. 5.1, ст. 5.3 – 5.7, ст. 5.45, ст. 5.56 КоАП законодательством РФ общих правил проведения предвыборной агитации в период организации и проведении выборов, референдума (ст. 5.8. – 5.16, ст. 5.48, ст. 5.49, ст. 5.51, ст. 5. См.: Бахрах Д.Н. Административное право России / Д.Н. Бахрах. - М. – 2007.; Печеницын В.А. Актуальные проблемы административной ответственности / В.А. Печеницын // Вестник Омского университета. – 1999.

№ 1. – С. 107 – 110.

законодательством РФ общих правил поступления и расходования средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, законодательством общих правил организации и проведении голосования, подсчета голосов (ст. 5.22 – ст. 5.25, ст. 5.46, ст. 5. Анализ данных избирательных комиссий 72 субъектов Российской Федерации позволил выявить тенденции административной практики за 2005 год в рассматриваемой сфере правоотношений. Всего за указанный период уполномоченными членами избирательных комиссий было возбуждено 263 дела об административных правонарушений, связанных с выборами и референдумами.

Указанный анализ позволил определить общее количество составленных протоколов, которые распределились следующим образом:

131 – по статье 5.12 КоАП РФ (изготовление, распространение или размещение агитационных материалов с нарушением требований законодательства о выборах и референдумах);

64 – по статье 5.5 КоАП РФ (нарушение порядка участия СМИ в информационном обеспечении выборов, референдумов);

60 – по части 1 статьи 5.17 КоАП РФ (непредоставление отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума);

24 – по статье 5.10 КоАП РФ (проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума вне агитационного периода и в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах);

9 – по статье 5.8 КоАП РФ (нарушение предусмотренных законодательством о выборах и референдумах порядка и условий проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума на каналах организаций, осуществляющих теле – и (или) радиовещание, и в периодических печатных изданиях);

8 – по статье 5.18 КоАП РФ (незаконное использование денежных средств при финансировании избирательных кампаний кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума);

6 – по статье 5.47 КоАП РФ (сбор подписей избирателей, участников референдума в запрещенных местах, а также сбор подписей лицами, которым участие в этом запрещено федеральным законом)1.

Таким образом, зафиксированными, по данным избирательных комиссий, распространении или размещении агитационных материалов с нарушением требований избирательного законодательства.

Параграф 3 «Субъект и субъективная сторона избирательных правонарушений в области избирательной системы» посвящен проблемам классификации субъектов административных правонарушений в избирательном законодательстве.

Целесообразно обратить внимание на вопрос о субъектах устанавливает в качестве таковых не только физических лиц (в том числе должностное), но и юридических (организация) лиц.

Вопрос о субъектах права является одним из основополагающих для любой отрасли (подотрасли) права, поскольку с ним связано не только определение круга потенциальных участников соответствующих правоотношений, но и предметное закрепление перечня субъективных прав и юридических обязанностей, составляющих наиболее содержательную характеристику правового режима любого относительно самостоятельного юридического феномена объективного порядка. Именно, определение круга лиц, являющихся субъектами права, представляет собой отправную ступень в процессе воплощения юридических норм в социальную жизнь. Уже здесь нормы права в какой-то мере реализуются: реально определяется круг адресатов, которые могут быть носителями юридических прав и обязанностей. Соответственно этому и современное российское избирательное право одним из самых существенных своих идентификационных признаков имеет специфический круг собственных субъектов, особенности правового статуса которых во многом предопределяют механизм юридического обеспечения выборов в Российской Федерации.

Избирательное законодательство выделяет несколько групп таких субъектов.

Непосредственными и наиболее значимыми субъектами избирательного права являются лица, наделенные избирательными правами. Это, прежде всего избиратели или граждане, наделенные активными избирательными правами. Это наиболее многочисленная группа субъектов избирательного права. Следующую группу составляют граждане, реализующие пассивные избирательные права — кандидаты на выборные должности, а также избирательные объединения и См.: Избирательное право в судебной практике: научно – практическое пособие / отв. ред. С.М. Шапиев, В.В. Игнатенко. – М. – 2008. – 320 с.

избирательные блоки, их уполномоченные представители, инициативные группы граждан по выдвижению кандидата на выборную должность; представители кандидатов, их доверенные лица, наблюдатели на выборах. Особую группу субъектов избирательного права образуют лица и органы, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан. К таковым прежде всего относятся избирательные комиссии, члены избирательных комиссий с правом решающего голоса, а также главы муниципальных образований; в некоторых случаях — суд соответствующего уровня.

Все разнообразие субъектов избирательных правоотношений можно разделить на четыре основные группы: индивидуальные, коллективные, политические и административные. Их сочетание предопределяет сложный состав избирательных правоотношений, их содержание и структуру. Первичную группу составляют граждане как основные носители избирательных прав и свобод, выступающие в избирательных правоотношениях в качестве избирателей, кандидатов, зарегистрированных кандидатов, доверенных лиц, наблюдателей и членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса.

Уяснение особенностей субъектного состава административных правонарушений способно индивидуализировать объем и пределы административной ответственности, а, следовательно, облегчить правоприминительную деятельность юрисдикционных органов РФ.

В этой связи, актуальным становится вопрос выявления признаков, определяющих смысл и содержание нарушений избирательных прав граждан.

Таким образом, исследование признаков состава избирательных правонарушений, как представляется, будет способствовать совершенствованию административно-деликтного законодательства РФ, а также установлению единообразной правоприменительной деятельности избирательных комиссий и органов судебной власти.

Вторая глава «Реализация административно – правовой ответственности за нарушение избирательных прав граждан Российской Федерации»

посвящена исследованию места и роли административной ответственности в сфере избирательного законодательства, а именно в нарушении избирательных прав граждан.

В параграфе 1 «Характеристика административной ответственности за нарушение избирательных прав граждан» рассматриваются вопросы реализации мер административной ответственности за нарушения избирательных прав граждан. Административная ответственность - вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного наказания к лицу, совершившему правонарушение.

избирательные права граждан, предусмотрена более чем тремя десятками статей Кодекса РФ об административных правонарушениях. Со времен КоАП РСФСР 1990 года, объем составов административных правонарушений существенно расширился. Для анализа понятия «административная ответственность»

обозначены основные принципы, на которых данный институт базируется.

Различают следующие принципы административной ответственности: законность, обоснованность, справедливость, целесообразность, неотвратимость наступления.

Основаниями ответственности являются те обстоятельства (нормативное, (необходимой), а отсутствие их исключает ответственность. Административная ответственность возникает только в силу предписаний норм права на основании решения правоприменительного органа.

Законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса об административных правонарушений и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Административная ответственность обладает признаками, свойственными юридической ответственности вообще. В целом основные черты административной ответственности сводятся к следующему: административная ответственность устанавливается как законом, так и подзаконными актами, либо их нормами об административных правонарушениях. Следовательно, она имеет собственную нормативно-правовую основу. Нормы административной ответственности образуют самостоятельный институт административного права.

В параграфе 2 «Административные правонарушения в деятельности избирательных комиссий» автором проанализирован порядок обжалования заявлений (жалоб), поступивших в избирательные комиссии в период подготовки и проведения выборов. Необходимо отметить, что к основным принципам проведения в Российской Федерации выборов относится то, что выборы организуют и проводят избирательные комиссии, работающие открыто и гласно2.

При этом законодателем было специально отмечено, что вмешательство в деятельность комиссий со стороны органов государственной власти и местного См.: Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации // Российская газета - 2001. ред. от 30.12.2008 г. // СПС «Консультант Плюс».

См.: Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2002. - № 24. Ст. 2253, ред. от 19.07.2009 г. // СПС «Консультант Плюс».

самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается.

Этим положением подчркивается особая роль избирательных комиссий в обеспечении конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Работу такого ключевого механизма, который реализует свободу волеизъявления народа, обеспечивают избирательные комиссии, независимость которых провозглашена в числе основных принципов проведения в Российской Федерации выборов и референдума. На избирательные комиссии законодателем возложена обязанность обеспечения реализации и защиты избирательных прав граждан. Несмотря на наличие такого статуса у избирательных комиссий, в Законе не содержится ни одной обязывающей нормы в отношении главного субъекта – гаранта избирательных прав, то есть в отношении избирательной комиссии. Все нормы, предусматривающие санкции за нарушения, содержат фразу «комиссия вправе». Автором предлагается в ст. 20 Федерального Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан на участие в референдуме граждан Российской Федерации» внести дополнения в части установления санкций за конкретные нарушения, посягающие на избирательные права граждан.

В соответствии с избирательным законодательством РФ в систему избирательных комиссий, действующих в Российской Федерации, входят:

Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов РФ, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные (районные, городские и др.) комиссии, участковые комиссии. При этом федеральные законы о выборах устанавливают соподчиненность и распределение полномочий между комиссиями только применительно к проведению выборов в федеральные органы государственной власти. Автором предложено, что было бы целесообразным действия и решения избирательных комиссий и их должностных лиц сделать предметом обжалования только в вышестоящих соответственно уровню проводимых выборов избирательных комиссиях, а всю их деятельность сделать объектом контроля со стороны судебных органов.

В диссертационной работе проведен анализ практики участия избирательных комиссий Дальневосточного федерального округа в выборах года, на основании которого автором выявлены основные нарушения избирательного законодательства, которые заключаются в следующем:

несоблюдение сроков назначения членов территориальных избирательных комиссий, порядка и сроков представления в избирательные комиссии сведений об избирателях, опубликования сведений об участковых избирательных комиссиях.

В 3 параграфе «Обжалование нарушений избирательных прав граждан в судебном порядке» рассмотрен порядок обжалования избирательных споров в судебном порядке. Процедура обжалования подразумевает собой непосредственно подачу жалобы в соответствующую избирательную комиссию, комиссию референдума, орган государственной власти, местного самоуправления, орган общественного объединения, политической партии или подачу заявления о нарушении избирательных прав в соответствующий суд общей юрисдикции.

Нарушения избирательных прав граждан по выбору заявителя могут быть обжалованы в суд либо в непосредственно вышестоящую избирательную комиссию. При этом предварительное обращение в вышестоящую избирательную Центральную избирательную комиссию Российской Федерации не является обязательным условием для обращения в суд, то есть заявитель вправе самостоятельно определять, какой механизм защиты избирательных прав ему целесообразно использовать1. Вместе с тем следует иметь в виду, что судебный порядок решения избирательных споров имеет приоритетный характер по сравнению с рассмотрением этих споров избирательными комиссиями. Этим и объясняется то обстоятельство, что рассмотрение всех наиболее серьезных избирательных споров переносится из избирательных комиссий в суды.

Круг лиц, которые вправе обратиться в суд с соответствующей жалобой на нарушение избирательного законодательства, был также определен, и в него входят:

- избиратели, участники референдума;

- кандидаты, их доверенные лица;

- избирательные объединения и их доверенные лица;

- иные общественные объединения;

- инициативная группа по проведению референдума и ее уполномоченные представители;

- наблюдатели;

- соответствующие избирательные комиссии.

Важно отметить, что роль судов общей юрисдикции особенно усиливается на таких стадиях избирательного процесса как регистрация кандидатов и установление итогов голосования, определение результатов выборов. Это обусловлено тем, что данные стадии имеют определяющее значение для См.: Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2002. - № 24. Ст. 2253, ред. от 19.07.2009 г. // СПС «Консультант Плюс».

реализации активного и пассивного избирательного права и избирательной кампании в целом1.

Автором выявлены основные причины возникновения избирательных споров. К наиболее характерным, типичным причинам относятся:

- несовершенство избирательного законодательства, наличие в нем пробелов, противоречий, коллизий;

- нарушение требований избирательного законодательства избирателями, избирательными объединениями, кандидатами, их представителями, доверенными лицами, наблюдателями и членами избирательных комиссий с правом решающего голоса;

участниками избирательного процесса, недостаточно высокий уровень правовой культуры избирателей – прямых участников избирательного процесса, отсутствие у них глубоких познаний и навыков применения современного избирательного законодательства, а в некоторых случаях просто нежелание изучать требования законодательства о выборах;

- нарушение требований избирательного законодательства средствами массовой информации и их работниками;

- неоднозначное толкование норм избирательного законодательства судебными органами (неодинаковая судебная практика разрешения отдельных избирательных споров в различных регионах страны)2.

В целях более эффективного взаимодействия избирательных комиссий и судебных органов, а также правильного правоприменения, автором предлагается внести дополнения в ст. 20 гл. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» в части привлечения председателя избирательной комиссии в качестве участника судебного процесса как органа, специализирующегося в сфере избирательного законодательства.

Таким образом, хотя избирательные комиссии и суды обеспечивают два независимых механизма защиты избирательных прав – административный и судебный, их деятельность имеет много точек соприкосновения и должна служить См.: Акчурин А. Р. Совершенствование механизов защиты избирательных прав граждан в Российской Федерации / А. Р. Акчурин, О. Н. Доронина // Конституционное и муниципальное право. – 2007. - № 4. – С.

15 - 20.

Текущее делопроизводство Избирательной комиссии Хабаровского края.

одной базовой цели – защите и обеспечению реализации избирательных прав граждан1.

предложения, сформулированные в результате проведенного исследования.

Основные положения диссертации нашли свое отражение в следующих публикациях:

1. Протченко А.В. Юридическая ответственность в избирательном процессе / А.В. Протченко// Власть и управление на Востоке России. - 2007. С. 160-166.

2. Протченко А.В. О деятельности избирательных комиссий / А.В.

Рябцев, А.В. Протченко // Власть. - 2009. - № 8. – С. 125-127.

3. Протченко А.В. Актуальные проблемы по вопросам нарушения избирательных прав граждан / А.В. Протченко // Право и образование. - 2009. С. 160-165.

4. Протченко А.В. Роль избирательных комиссий в организации и проведении выборов / А.В. Протченко// Социальные практики и институциональные изменения: сборник научных статей аспирантов и соискателей.

– Хабаровск: изд-во Тихоокеан. гос. ун-та, 2007. – С. 34-42.

5. Протченко А.В. Правовые последствия деятельности избирательных комиссий / А.В. Протченко // Проблемы социально-экономической устойчивости региона: сборник статей Ш Международной научно-практической конференции. – Пенза, 2007. – С. 128-131.

6. Протченко А.В. Историко-правовой аспект возникновения избирательных комиссий / А.В. Протченко // Сборник научных трудов по материалам международной научно-практической конференции «Перспективные инновации в науке, образовании, производстве и транспорте 2007». Том 8. Юридические и политические науки. – Одесса: Черноморье, 2007. – С. 83-87.

7. Протченко А.В. Проблема достоверности выборов / А.В. Протченко // Актуальные проблемы судебно-правовой политики: Сборник статей IY Международной научно-практической конференции. – Пенза, 2007. – С. 298-300.

8. Протченко А.В. Ретроспекция Федерального закона РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан См.: Акчурин А. Р. Совершенствование механизов защиты избирательных прав граждан в Российской Федерации / А. Р. Акчурин, О. Н. Доронина // Конституционное и муниципальное право. – 2007. - № 4. – С.

15 - 20.

Российской Федерации» / А.В. Протченко // Сборник научных трудов по материалам научно-практической конференции «Современные направления теоретических и прикладных исследований 2007». Том 11. Юридические и политические науки. – Одесса: Черноморье, 2007. – С. 3-8.

9. Протченко А.В. Юридическая ответственность за нарушение избирательного законодательства при выборах Президента Российской Федерации / А.В. Протченко // Избирательная система в структуре механизма реформирования государственной власти: реальность и перспективы: сб. ст. научн.-практ. конф. – Хабаровск: изд-во Тихоокеан. гос. ун-та, 2008. – С. 131-145.

10. Протченко А.В. Избирательные правоотношения как основной механизм правового регулирования выборов / А.В. Протченко // Социальные практики и социальное прогнозирование: сб. науч.тр. – Хабаровск: изд-во Тихоокеан. гос. унта, 2009. – С. 141-144.

11. Протченко А.В. Взаимодействие избирательных комиссий с правоохранительными органами / А.В. Протченко // Сборник научных трудов по материалам международной научно-практической конференции «Современные направления теоретических и прикладных исследований 2009». Том 20.

Юридические и политические науки. – Одесса: Черноморье, 2009. – С. 22-24.

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА

НАРУШЕНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН

Подписано в печать 25.09.09. Формат 60 84 1/16. Бумага писчая. Гарнитура «Таймс».

Печать цифровая. Усл. печ. л. 1,3. Тираж 100 экз. Заказ Отдел оперативной полиграфии издательства Тихоокеанского государственного университета.