На правах рукописи

Цыганков Роман Михайлович

Организационно-правовые основы деятельности налоговых органов

в Российском государстве: историко-правовой аспект

Специальность 12.00.01 – теория и история права

и государства; история учений о праве и государстве

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Краснодар – 2008 2 Диссертация выполнена на кафедре теории и истории государства и права Кубанского государственного аграрного университета

Научный руководитель:

Рассказов Леонид Павлович – заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор

Официальные оппоненты:

Малько Александр Васильевич – доктор юридических наук, профессор Бутурлина Елена Степановна – кандидат юридических наук, доцент

Ведущая организация:

Краснодарский университет МВД России

Защита диссертации состоится «19» ноября 2008 г., в «12» час. в ауд. 215 на заседании объединенного диссертационного совета по защите докторских и кандидатских диссертаций по юридическим наукам ДМ 220.038.10 при Кубанском государственном аграрном университете по адресу: 350044, г. Краснодар, ул. Калинина, 13, главный учебный корпус, ауд. 215.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Кубанского государственного аграрного университета (350044, г. Краснодар, ул. Калинина, 13) Автореферат разослан 16 октября 2008 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор Камышанский В.П.

1.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью совершенствования уже существующих и создания новых научных положений, посвященных вопросам становления и эффективного функционирования налоговых органов в России, уточнения их места и роли в структуре государственных органов, необходимостью акцентирования внимания на проблемы использования богатого исторического опыта правового регулирования деятельности отечественных налоговых органов на основе обобщения многовекового исторического опыта, а также проведения правового анализа действующего законодательства Российской Федерации.

По данной проблеме за последние годы высказано немало суждений, опубликовано значительное количество научных трудов.

Тем не менее, вопросы деятельности как дореволюционных, так и советских налоговых органов поныне являются предметом научных дискуссий. Актуальность исследованию добавляют последние изменения в законодательстве России в сфере организационноправовых основ деятельности налоговых органов.

История налоговых органов в России уходит своими корнями в глубину веков. Особенности их функционирования были обусловлены социально-экономической и классовой структурой общества, конкретными историческими условиями. История налогообложения неотделима от истории Российского государства.

Более того, само существование государства и осуществление им своих функций немыслимо без четкой, налаженной и эффективной системы налоговых органов. Экономическая безопасность государства также зависит от их налаженной работы. Среди множества экономических рычагов, при помощи которых государство воздействует на рыночную экономику, важное место занимают налоги. В условиях рыночных отношений налоговая система является одним из важнейших экономических регуляторов, основой финансово-кредитного механизма государственного регулирования экономики. Государство широко использует налоговую политику в качестве определенного регулятора воздействия на негативные явления рынка. Налоги, как и вся налоговая система, являются мощным инструментом управления экономикой страны. От того, насколько правильно построена система налоговых органов, зависит эффективное функционирование всего государства и исполнение им своих обязательств.

На современном этапе применение налогов является одним из экономических методов управления и обеспечения взаимосвязи общегосударственных интересов с коммерческими интересами предпринимателей и организаций, независимо от их ведомственной подчиненности, форм собственности и организационно-правовой формы. При помощи налогов регулируется внешнеэкономическая деятельность, включая привлечение иностранных инвестиций. С помощью налогов государство получает в свое распоряжение ресурсы, необходимые для выполнения своих общественных функций. За счет налогов финансируются также расходы по социальному обеспечению, которые изменяют распределение доходов. Система налогового обложения определяет конечное распределение доходов между людьми.

Происходящие в России преобразования в области политики и экономики, изменение правовых и бюджетных отношений, процесс интегрирования российской экономики в мировую, требуют проведения адекватной налоговой политики, построения эффективной, справедливой, стабильной налоговой системы, четкости формулирования правового положения налоговых органов, а также надлежащей правовой регламентации функций и методов их осуществления.

функционирования налоговых органов принадлежит теоретическим разработкам в этой области. На данном этапе назрела необходимость проведения фундаментальных научных исследований проблематики организации деятельности налоговых органов в Российской Федерации. В специальной литературе уделяется основное внимание, как правило, реализации налоговыми органами отдельных полномочий при осуществлении контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах.

';

Законодательные новеллы последних лет обострили актуальность проведения настоящего исследования.

Многочисленные преобразования организационной структуры и правовой регламентации функционирования отечественных налоговых органов только за последние 15 лет нуждаются в теоретическом переосмыслении и формировании предложений по построению стабильной системы налоговых органов с привлечением богатого исторического опыта.

Таким образом, назрела необходимость обобщения и комплексного изложения всех основных проблем становления, развития и реформирования налоговых органов в свете современных требований, что является весьма актуальным как с научной, так и с практической точки зрения в настоящее время.

На наш взгляд, экскурс в историю теоретических представлений и идей, сформулированных в трудах ученых различных эпох, позволит оценить развитие налоговых органов на современном этапе в период бурных реформ, а также придать практический и теоретический характер проведенному диссертационному исследованию.

Хронологические рамки исследования охватывают временной отрезок от генезиса налоговых органов до последних законодательных актов по вопросам деятельности налоговых органов современной России.

Степень научной разработанности темы диссертации.

Проблемы, касающиеся государственной власти в лице налоговых органов в различные исторические эпохи всегда интересовала виднейших представителей историко-правовой мысли.

Различные вопросы возникновения и развития налоговой системы рассматриваются в трудах ученых и исследователей целого ряда научных дисциплин.

Теория и практика налогообложения рассматриваются в работах по экономической теории, финансовым дисциплинам, бухгалтерскому учету. Разработана солидная историческая база для проведения научных исследований в данной сфере. Среди исторических источников следует выделить работы ЛаппоДанилевский А. «Организация прямого обложения в Московском государстве со времени смуты до эпохи преобразований». Спб., 1890; Ключевского В.О. «Подушная подать и отмена холопства в России» // Русская Мысль. 1886; Ефремов И. «Управление и земство: повинности и потребности». СПб., 1912; Марьяхин Г.Л.

«Очерки истории налогов с населения в СССР». М., 1964.

Юридические науки активно рассматривают налоги с точки зрения их отражения в общественных отношениях, регулируемых (конституционное, налоговое, административное, финансовое, уголовное, гражданское и др.). Появляются исследования междисциплинарного характера.

Наибольшая активность в исследовании государственноправовых основ налогообложения принадлежит науке теории и истории права и государства. В числе использованных при написании диссертации научных работ следует назвать исследования Чибинева В.М. «Развитие налоговых отношений в контексте эволюции государственно-правовой системы России с IX по XX вв. (Историко-правовое исследование)». Санкт-Петербург.

2004; Маслениковой А.А. «Налоговая политика Советской России в 1917-1929 гг. (Историко-правовой анализ)» Дисс. к.ю.н. Нижний Новгород, 2004; Анджаева А.В. «Развитие государственноправовых основ налогообложения в Российской Империи». Дисс.

к.ю.н. Спб, 2004; Куксина И.Н. «Налоговая политика России (Теорет. и ист.-правовой анализ)». Дисс. д.ю.н. Спб, 1998;

Рязанцева Д.Б. «Налоговая система России во второй половине XIX - начале XX века (Историко-правовой аспект)». Дисс. к.ю.н. Н.

Новгород, 2004.

Особый интерес представляют собой узконаправленные исследования специальных вопросов развития налогового устройства России. Примерами таких работ, в частности, являются труды Толкушкина А.В. «История налогов в России». М., 2002 и Аникеевой А.А. «Эволюция налоговой терминологии и развитие форм налогов». Волгоград. 2002, а также диссертация В.В.

Петращука «Организационно-правовые формы становления и развития института налоговой службы на Дону: историко-правовое исследование». Краснодар, 2006.

Вместе с тем, необходимо отметить, что, несмотря на такое многообразие научных работ, посвященных правовым основам организации деятельности налоговых органов, они полностью не охватывают всех аспектов исследуемой темы, а именно вопроса о взаимосвязи исторических этапов реформирования налоговых органов. В большинстве своем в многочисленных научных исследованиях вопросы, касающиеся организации деятельности налоговых органов, затрагиваются лишь фрагментарно.

Кроме этого, в научных трудах отсутствует единый целостный подход к определению функционального предназначения налоговых органов на том или ином историческом этапе, а также отсутствует единый анализ организационно-правовых основ деятельности налоговых органов с 1991 года по настоящее время.

Комплексный характер проблематики, исследуемой в диссертации, предопределяет необходимость рассмотрения и тщательного анализа организационно-правовых основ деятельности отечественных налоговых органов для определения их места в системе органов государственной власти, а также баланса отношений между государством в лице налоговых органов и местным сообществом на том или ином историческом этапе, что позволит выявить оптимальную модель функционирования налоговых органов.

Таким образом, возникла острая необходимость комплексного исследования генезиса и развития налоговых органов России, взглядов, идей, представлений, концепций ряда ученых, касающихся организации и деятельности налоговых органов в контексте отечественного опыта в свете административной реформы, проводимой в настоящее время в России. Это на наш взгляд, позволит оценить реальность осуществления поставленных задач по оптимизации работы налоговых органов посредством развития законодательной базы, регламентирующей их функционирование, а также скорректировать государственную политику в области налогообложения.

Данные обстоятельства еще раз подтверждают актуальность выбранной темы диссертационного исследования и необходимость рассмотрения предопределенных в работе проблем.

Источниковая база исследования состоит из различных источников, содержащих сведения по изучаемой теме. Весь массив источников состоит из несколько связанных между собой групп:

нормативно-правовые акты, сборники документов и материалов, архивные документы, материалы периодической печати.

Особую значимость для решения поставленных в диссертации задач имеют научные работы А.А. Алексеева, А.А. Аникеева, И.Д. Беляева, Л.В. Бутько, А.Б. Венгерова, Ю.И. Верхотурова, И. Ефремова, И.А. Иллерицкого, В. Ключевского, С.А. Козлова, А.Н. Козырина, П.М. Курдюк, Н.И. Лазаревского, Г.Л. Марьяхина, Г.В. Петровой, Л.П. Рассказова, С.М. Соловьева, С.Г. Струмилина, А.В. Толкушкина, В.К. Цечоева, А.А. Ялбулганова и других.

В процессе диссертационного исследования были также использованы идеи и наработки виднейших философов, социологов, историков и экономистов, среди них: Н.Н. Алексеев, М. Вебер, Г.В. Гегель, Н.Я. Данилевский, Г. Еллинек, И.А. Ильин, Н.М. Карамзин, В.И. Ленин, К. Маркс, Ф.Энгельс и др.

Также при написании диссертации были изучены и проанализированы материалы различных конференций, посвященных проблемам в сфере деятельности налоговых органов;

использованы материалы периодической печати; исследованы политические и правовые документы СССР и РСФСР. Выводы и предложения, содержащиеся в работе, основаны на исследовании норм отечественного законодательства, актов Конституционного Суда Российской Федерации и иных источников. Также в работе отражены результаты социологического исследования, осуществленного среди сотрудников налоговых органов и проведен их анализ.

Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные с формированием и функционированием налоговых органов в Российском государстве на всех этапах его исторического развития.

Предмет исследования составляет совокупность теоретических и концептуальных положений о сущности и правовой природе налоговых органов в генезисе их исторического развития вплоть до наших дней, а также о месте и роли налоговых органов в государстве и их значении при осуществлении государством своих функций. Вместе с тем, сравнительному исследованию подвергаются теоретические взгляды и представления, а также практическая деятельность отечественных налоговых органов, кроме этого, дается анализ организационноправовых основ деятельности налоговых органов на современном этапе развития.

Цель и задачи исследования. Цель работы заключается в том, чтобы на основе комплексного исследования исторического опыта становления и развития отечественных налоговых органов, а также опираясь на выводы ученых выявить основные исторические этапы организации деятельности налоговых органов, а также разработать теоретические и практические способы, рекомендации и предложения для решения проблем оптимальной реализации государством своих функции в сфере налогообложения в современных условиях.

Исходя из намеченной цели, поставлены следующие задачи:

- рассмотреть специфику генезиса организационно-правовых форм налоговых органов;

- проанализировать государственно-правовые реформы налоговых органов второй половины XIX – начала XX века;

- исследовать процессы становления и развития налоговых органов в советском государстве;

- определить роль социально-экономических перемен конца 80-х - начала 90-х гг. XX века в функционировании налоговых органов;

- выявить основные исторические этапы реформирования налоговых органов после 1991 года;

- рассмотреть становление и развитие законодательной основы деятельности налоговых органов на современном этапе;

- провести исследование мнений сотрудников налоговых органов по отдельным аспектам их деятельности.

Для реализации указанных целей обобщен значительный правовой материал и теоретическая база, которые формировались на разных этапах российской истории (от истоков до настоящего времени).

Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных, частно-научных и специальных методов исследования, таких как диалектический, индукции и дедукции, анализа и синтеза, исторический и социологический, описательный, статистический, прогностический, сравнительно-правовой и технико-юридический, системно-структурный и нормативнологический, а также другие методы познания объективной действительности.

Столь обширный спектр методов и эмпирического материала позволил проанализировать и раскрыть сущность предмета диссертационного исследования целостно и всесторонне, а также решить поставленные задачи. В работе автор основывался на сочетании положений законодательства и практики их реализации на различных исторических этапах.

Научная новизна диссертационной работы заключается, прежде всего, в том, что она является первым комплексным и системным историко-правовым исследованием организационноправовых основ деятельности отечественных налоговых органов, охватывающим весь период отечественной государственности.

широкомасштабной административной реформы в современной России, автором предпринята попытка комплексного историкоправового и практического исследования проблем в деятельности налоговых органов, с целью выявления их причин, а также проанализировано отечественное законодательство о налоговых органах на различных исторических этапах. С учетом опыта правотворческой и правоприменительной деятельности, изменений и дополнений действовавших нормативно-правовых актов, произведен сравнительный анализ отдельных этапов правового становления и развития отечественных налоговых органов. В итоге удалось выявить позитивные аспекты, положительный исторический опыт прежних институтов налоговой службы для применения в современных условиях.

Научная новизна заключается также в том, что автор стремится актуализировать проблемы, связанные с местом и ролью налоговых органов в структуре современного российского общества и правовых механизмов стимулирования экономического и социального развития страны, что позволяет вынести на защиту ряд конкретных выводов и рекомендаций.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Система налоговых органов России была упорядочена в царствование Алексея Михайловича, создавшего в 1655 году Счетный приказ. В это время определились основные направления отечественной налоговой политики. Главной ее целью стала организация ресурсов для решения общегосударственных задач и выполнения государством своих функций. Данная налоговая политика отражала объективные предпосылки и общую тенденцию к установлению в России абсолютной монархии и вырабатыванию соответствующей правовой базы.

2. Реформа налоговых органов Петра I расширила сферу действия налоговых органов путем привлечения к налогообложению большего числа субъектов. Двор как единица подворного обложения теперь не играл никакой роли в системе налогообложения. Плательщики, практиковавшие на протяжении ряда лет различные способы утайки дворов, подверглись в ходе реформы серьезному фискальному учету и попали в подушное тягло. Весь порядок проведения податной реформы был направлен на максимальный охват тяглом населения. Таким образом, налоговая реформа Петра I стала и серьезной проверкой численности населения страны.

3. Организация и методы работы налоговых органов царской России заслуживают изучения современными законодателями и самими налоговыми органами с целью восприятия позитивного опыта организации налоговых институтов. Чиновники податных ведомств умели организовать работу в условиях крупных городов с постоянно меняющимся контингентом населения, среди которых были сезонные рабочие, мигранты, в основном проживавшие без регистрации. Податные инспекторы делились опытом службы, передавали его молодым чиновникам. Также весьма интересными могут быть методические рекомендации, доклады и статистические обобщения о позитивном опыте работы налоговой службы и о динамике сбора налогов.

4. Должность податного инспектора была престижной, имела высокий образовательный и квалификационный ценз. Податный инспектор освобождался от воинской повинности, имел должностную печать с малым орлом и горизонтальным шрифтом, вел свое делопроизводство. В соответствии с «Табелью о рангах» он был чиновником VI класса и при наличии высшего образования уже через три года работы получал орден Святой Анны III степени, тогда как чиновники других ведомств в этом случае могли претендовать лишь на орден Святого Станислава III степени.

На податных инспекторов возлагалось постоянное наблюдение за соответствием торговли предъявляемым требованиям, участие в качестве представителей казенных палат в генеральных поверках торговли, председательствование в уездных податных присутствиях, образуемых для исчисления дополнительного сбора с торговли и промыслов, содействие казенным палатам в учете получаемых от использования имущества доходов, подлежащих налогообложению, выполнение отдельных поручений Казенных палат, исполнение других обязанностей, возложенных законом.

Податные инспекторы информировали Казенную палату о нарушениях порядка взимания или распределения казенных сборов, а также участвовали с правом голоса в заседаниях местных органов по вопросам своей компетенции. Кроме того, они изучали реальное положение дел в хозяйственной деятельности населения, а также размер получаемых доходов. Они же расследовали факты злоупотреблений по сокрытию доходов от налогообложения, уклонения от уплаты налогов.

5. Налоговая реформа 1930 г. отразила экономическую основу нового этапа исторического развития страны – индустриализации.

В соответствии с генеральной линией реформы множество налогов как общих, так и местных, были отменены. В ходе реализации основных положений реформы была создана единая система областных, районных и городских налоговых инспекций.

6. Основные выводы по результатам проведенного автором в рамках диссертационного исследования опроса сотрудников налоговых органов заключаются в следующем. Правовые основы деятельности налоговых органов нуждаются в изменениях, такие организационно-правовые аспекты деятельности налоговых органов как численность сотрудников и их права нуждаются в существенном реформировании и дальнейших значительных преобразованиях законодательной базы, остальные исследованные показатели, характеризующие деятельность налоговых органов, полностью отвечают главным задачам, стоящим перед налоговыми органами. Автор предлагает концептуальное обоснование необходимости принятия поправок в Положение о Федеральной налоговой службе и в ст. 31 Налогового кодекса РФ, расширяющих перечень прав налоговых органов при реализации ими своих полномочий в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, что проведенное исследование, сформулированные предложения и рекомендации могут способствовать совершенствованию основ деятельности налоговых органов.

Исторические этапы, связанные с изменениями законодательных основ и организации деятельности налоговых органов, являются актуальными и сегодня, так как для выбора оптимальной модели функционирования налоговых органов в наши дни, несомненно, необходимо учитывать исторический опыт. Поэтому автором предпринята попытка обобщить историко-правовой материал, что дает возможность проследить и оценить процесс становления организационно-правовых основ деятельности налоговых органов, позволяет выделить их преемственность и взаимосвязь, а также сущность и место налоговых органов в системе органов государственной власти, охарактеризовать значимые тенденции развития налоговых органов с учетом современной правоприменительной практики и обновляющегося законодательства России.

Полученные результаты могут быть использованы в дальнейшей научной разработке проблем, связанных с деятельностью налоговых органов, а также в процессе преподавания учебных курсов по отечественной истории, теории государства и права, истории отечественного государства и права, административного права. Фактический материал диссертации может быть использован законодателями в работе по совершенствованию нормативно-правовой базы, работниками налоговых органов в целях повышения квалификации, а также студентами, аспирантами, преподавателями при подготовке обобщающих трудов по отечественной истории, теории государства и права, истории государства и права России.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в ряде научных публикаций, получили апробацию в выступлениях автора на международной, всероссийских и региональных научнопрактических конференциях. Результаты исследования обсуждались на кафедре теории и истории государстве и права юридического факультета Кубанского государственного аграрного университета.

Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования, а также необходимостью комплексного исследования деятельности налоговых органов на отдельных этапах истории России.

Работа состоит из введения, двух глав, библиографического списка и приложения.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор темы диссертации, ее актуальность; определяются цель и задачи, объект и предмет исследования; анализируется степень научной разработанности, уточняются проблемные аспекты исследуемых вопросов;

характеризуются методологическая и теоретическая основа, эмпирическая база; формулируются основные положения, выносимые на защиту; содержатся сведения об апробации и внедрении научных результатов работы.

Первая глава «Исторический опыт деятельности отечественных налоговых органов до 1991 года» состоит из трех параграфов и посвящена рассмотрению основных этапов исторического развития налоговых органов Российского государства с момента их генезиса и до государственных преобразований 1991 года.

В первом параграфе «Генезис налоговых органов Руси и дальнейшее развитие организационно-правовых основ их функционирования» реконструировано зарождение отечественных налоговых органов, исследуется процедура сбора податей в период феодальной раздробленности. В ходе анализа обширного историко-правового материала автор пришел к выводу о том, что прообраз налоговых органов окончательно сформировался в княжение Ивана III с появлением финансового управления Казенного приказа. Позже система налоговых органов России была несколько упорядочена в царствование Алексея Михайловича, создавшего в 1655 году Счетный приказ. Проверка финансовой деятельности приказов, анализ приходных и расходных книг позволили довольно точно определить бюджет государства. В период правления царя Алексея Михайловича и его сына Федора Алексеевича определились основные направления налоговой политики, в которых московская администрация действовала более или менее последовательно и удачно. Главной целью этой политики оставалась мобилизация ресурсов для решения общегосударственных задач и укрепление корпоративнослужебной организации общества как основного социального условия такой мобилизации. Такого рода налоговая политика отражала объективно существовавшую тенденцию к установлению в России абсолютной монархии, ее институционализации, формированию соответствующей правовой базы.

Дальнейшее развитие организационно-правовых основ функционирования налоговых органов прослеживается автором в реформе Петра I. В 1699 году была учреждена Ратуша, которая стала центральным финансовым органом. К ней перешел сбор налогов, находившихся ранее в ведении 13 приказов. В России стали составлять ежегодные росписи доходов и расходов.

Автор делает вывод о том, что реформа налоговых органов Петра I позволила расширить сферу действия налогообложения путем привлечения к несению налогов значительно большего, чем прежде, числа потенциальных плательщиков. В целом результат был достигнут не только за счет включения в тягло новых групп населения, но преимущественно за счет изменения единицы обложения. Двор как единица подворного обложения теперь не играл никакой роли в системе налогообложения.

Далее диссертант с учетом мнений ряда исследователей делает вывод о том, что в государственной и общественной жизни России XVIII века вопросы налоговой политики и ее реформ занимали особо важное место, что было связано с резким возрастанием расходов государства, обусловленных в свою очередь задачами ведения войны и развития регулярной армии, строительством новой столицы, растущими потребностями императорского двора.

Автор отмечает, что в период становления российского абсолютизма делаются в целом небезуспешные попытки формирования целостной системы налогообложения, характерной для абсолютной монархии. Монарх стремится сконцентрировать в своих руках максимально большие финансовые ресурсы, которые в данную эпоху начинают обладать особенно мощным властным потенциалом. Хотя главной целью является пополнение государственной казны, задача стимулирования экономики также не являлась посторонней для налоговой политики российского государства периода ранней империи. При преемниках Петра I в течение всего XVIII и начале XIX вв. организационно-правовые основы функционирования налоговых органов остаются практически неизменными.

Второй параграф «Государственно-правовые реформы налоговых органов второй половины XIX - начала XX века»

посвящен исследованию преобразований организационно-правовых основ деятельности отечественных налоговых органов на обозначенном историческом отрезке.

Обосновано, что качественно новый этап в развитии налогообложения в России начинается вместе с реформами Александра II, покончившими с системой крепостничества, открывшими дорогу развитию рыночных отношений, сформировавшими в условиях царского самодержавия элементы правового государства.

Реформы Александра II в финансовой сфере были постепенными, сложными и неоднозначными. Преобразование длились несколько лет и затронули целый ряд законов в сфере организации сбора налогов, также были отменены винные откупа.

Не все эти преобразования были успешными, но несомненно, что они дали толчок экономике России для перехода от феодального уклада к капиталистическому.

Далее автор диссертационного исследования, опираясь на обширный историко-правовой материал, раскрывает сущность налоговой реформы Н.Х. Бунге, в рамках которой был осуществлен коренной переход от простейшего налогообложения личного труда к налогообложению дохода, получаемого от имущества, а также введение новых сборов.

Особое внимание диссертант уделяет появлению податных инспекций и должности податного инспектора, а также их правовому статусу. Должность податного инспектора была престижной, имела высокий образовательный и квалификационный ценз. Податный инспектор освобождался от воинской повинности, имел должностную печать с малым орлом и горизонтальным шрифтом, вел свое делопроизводство. В соответствии с «Табелью о рангах» он был чиновником VI класса и при наличии высшего образования уже через три года работы получал орден Святой Анны III степени, тогда как чиновники других ведомств в этом случае могли претендовать лишь на орден Святого Станислава III степени. Податные инспектора изучали реальное положение дел в хозяйственной деятельности населения и размер получаемых доходов. Они же расследовали факты злоупотреблений по сокрытию доходов от налогообложения, уклонения от уплаты налогов.

Продолжая исследование, автор отмечает, что дальнейшее развитие организационно-правовых основ деятельности отечественных налоговых органов связано с расширением сферы деятельности податных инспекций, обусловленным реформированием отдельных направлений функционирования налоговой системы (например, изменение налогов и сборов, порядка их исчисления или взимания). Заслуживает внимания исторический опыт финансовой реформы, проведенный С.Ю.

Витте, и, прежде всего, те его аспекты, которые способствовали стабилизации экономики России. С.Ю. Витте стремился усовершенствовать систему налогообложения промышленности и торговли таким образом, чтобы она обеспечивала поступление необходимых средств в казну и в то же время оставляла предпринимателям достаточную часть дохода.

Определенные преобразования в сфере налогов и сборов произошли благодаря реформам П.А. Столыпина. Его реформы в области налоговой политики предусматривали значительное расширение экономических прав представителей крупного, среднего и мелкого предпринимательства, получавших реальную возможность доступа к освоению природных ресурсов, ранее безраздельно контролируемых государством, созданию разноуровневых структур, ориентированных на защиту интересов предпринимателей (страхование товариществ, отраслевые съезды, советы съездов, арбитражные суды, примирительные камеры и т.

п.). Одной из наиболее действенных мер, призванных способствовать экономического возрождению России и вовлечению в этот процесс формировавшегося среднего класса, Столыпин считал реформирование архаичной налоговой системы и введение рационального налогообложения. В этом направлении принципиальное значение имел законопроект о прогрессивном налоге, который должен был изменить приоритеты налогообложения с целью достижения возможной равномерности обложения и возможного освобождения широких масс неимущего населения от дополнительного налогового бремени, а также стимулировать личную экономическую инициативу. В законе был прописан индивидуальный подход к каждой категории плательщиков, а также дифференцированная система льгот.

Реализация столыпинских реформ позволила стране создать существенный задел на определенную историческую перспективу, без которого революция в России превратилась бы в перманентное состояние. К сожалению, некоторые исследователи ставят в вину Столыпину то, что якобы он подготовил вторую русскую революцию. Абсурдность такого утверждения очевидна: без столыпинских реформ крах политической системы наступил бы задолго до Первой мировой войны.

Подводя итог, автор делает вывод о том, что функционирование всей налоговой системы, независимо от исторического периода, равно как и эффективность работы налоговых органов, в конечном счете, определяется суммой собранных налогов. Увеличение налоговых поступлений, среди прочих показателей, отражает рост профессионализма тех субъектов, которые непосредственно осуществляют взимание налогов и сборов. В итоге налоговая система прогрессирует по интенсивному направлению, в аспекте повышения качественных показателей. Применительно к отечественным налоговым органам исследуемого исторического этапа этот тезис находит свое убедительное обоснование. В статистическом отношении, наиболее значимым аргументом является прирост в собираемости налогов.

Так, поступление прямых налогов, взимание которых происходило при непосредственном участии податных инспекторов, с 1884 г. по 1900 г. увеличилось на 169%.

Третий параграф «Становление и развитие налоговых органов в советском государстве» посвящен исследованию коренных преобразований в организации деятельности налоговых органов после 1917 г.

С приходом большевиков финансовая и налоговая системы государства претерпели серьезную трансформацию. Экономическая политика пролетарского государства была направлена на удержание власти, сохранение хозяйственного механизма и создание условий для экономического подъема страны.

Анализ исторических фактов показал, что в то время отмечалось особое значение налогов и в решении других экономических задач, в частности в развитии специальных отраслей хозяйства (животноводство, садоводство, пчеловодство и др.), кустарно-ремесленных промыслов, особенно на селе, в стимулировании роста товарности крестьянского хозяйства, полном охвате обложением тех источников, которые могли являться базой для частнокапиталистических накоплений, в планировании цен на товары, борьбе с непроизводительным потреблением, обеспечении целевого покрытия отдельных расходов.

Продолжая исследование, автор отмечает, что с переходом к новой экономической политике налоговая работа была признана ударной, а организация налогового аппарата – делом первостепенной государственной важности. Это было отмечено в ряде советских и партийных документов. Формирование налогового аппарата шло по линии его комплектования работниками, ранее работавшими в этой системе, и усиленной подготовки вновь влившихся в налоговую систему работников на специальных курсах и в стационарных учебных заведениях.

Далее автор диссертационного исследования, опираясь на обширный историко-правовой материал, раскрывает сущность налоговой реформы 1930 г., ставшую логическим завершением периода НЭПа и отражающая экономическую основу нового этапа развития страны – индустриализации. В ходе реализации основных положений данной налоговой реформы была создана единая система областных, районных и городских налоговых инспекций.

Автор отмечает, что в СССР функции налоговых сборщиков выполняли предприятия, учреждения и организации, которые производили выплату заработной платы рабочим и служащим, заработков гражданам за временные и случайные работы, авторского вознаграждения литераторам и работникам искусств.

При взимании налогов с других групп плательщиков в качестве сборщиков налогов выступали кредитные учреждения, сберегательные кассы, сельские Советы народных депутатов.

В период 60-70-х годов был предпринят ряд попыток нового реформирования налоговых органов СССР. В условиях командноадминистративной системы этот опыт был обречен на неудачу, так как в пределах моноструктуры собственности любые преобразования принимали адекватные ей формы распределения, то есть прямого централизованного изъятия, распределения и перераспределения доходов предприятий.

В дальнейшем отечественная финансовая система эволюционировала в направлении, противоположном процессу общемирового развития. От налогов она перешла к административным методам изъятия прибыли предприятий и перераспределения финансовых ресурсов через бюджет страны.

Полная централизация денежных средств и отсутствие какой-либо самостоятельности предприятий в решении финансовых вопросов лишали хозяйственных руководителей всякой инициативы и постепенно подводили страну к финансовому кризису. Кризис разразился на рубеже 80-90-х годов, его возникновению способствовал и ряд других объективных и субъективных факторов.

В результате обзора исторического опыта становления и развития отечественных налоговых органов, направленного на решение современных проблем организации их деятельности, автор отмечает, что весь предшествующий опыт реформ и преобразований, несмотря на некоторые недостатки, представляет особую ценность в наши дни.

Вторая глава «Совершенствование организации деятельности налоговых органов в постсоветской России»

состоит из трех параграфов и посвящена рассмотрению основных этапов дальнейшего исторического развития налоговых органов после государственных преобразований 1991 года. Рассмотрена роль социально-экономических перемен конца 80-х - начала 90-х гг. XX века в функционировании налоговых органов, исследованы основные исторические этапы реформирования налоговых органов после 1991 года, а также становление и развитие законодательных основ деятельности налоговых органов на современном этапе.

Первый параграф «Роль социально-экономических перемен конца 80-х - начала 90-х гг. XX века в функционировании налоговых органов» посвящен ретроспективному анализу причин и последствий масштабных государственно-правовых преобразований обозначенного периода, отразившихся на деятельности налоговых органов.

Автор отмечает назревшую к середине 80-х годов необходимость перемен. Предложенная в тех условиях М.С.

Горбачевым перестройка нашла живой отклик во всех слоях советского общества. Перестройка означала создание эффективного механизма ускорения социально–экономического развития общества; всестороннее развитие демократии укрепление дисциплины и порядка уважение к ценности и достоинству личности; отказ от командования и администрирования, поощрение новаторства; решительный поворот к науке, соединение научнотехнических достижений с экономикой и многое другое.

В связи с перестройкой система платежей в бюджет была подвергнута коренному реформированию. К основным мероприятиям налоговой реформы этого периода автор относит установление платы за патент на право занятия индивидуальной трудовой деятельностью и принятие Закона СССР от 30 июня г. «О государственном предприятии (объединении)».

Далее автор диссертационного исследования, опираясь на обширный историко-правовой материал, раскрывает процесс воссоздания налоговых органов. Постановлением Совета Министров СССР от 24 января 1990 г. "О Государственной налоговой службе" в системе Минфина СССР была создана Главная государственная налоговая инспекция, в республиках, областях и районах - государственные налоговые инспекции. 21 мая 1990 г.

был принят Закон СССР "О правах, обязанностях и ответственности государственных налоговых инспекций". Данный закон определял права, обязанности и ответственность государственных налоговых инспекций при взимании ими налогов и других обязательных платежей в бюджет, осуществлении контроля за правильностью исчисления и уплаты этих платежей, а также за соблюдением налогового законодательства. Главной государственной налоговой инспекции Министерства финансов СССР, государственным налоговым инспекциям министерств финансов союзных, автономных республик, государственным налоговым инспекциям по краям, областям, автономным областям, автономным округам, районам, городам и районам в городах предоставлялись обширные полномочия.

Анализ исследованных источников показал, что аппарат налоговых органов укомплектовался быстро, чему способствовала относительно большая зарплата по сравнению с другими государственными служащими, а в дальнейшем выплата так называемых "пайковых" премий из специального фонда социального развития.

Второй параграф «Основные исторические этапы реформирования налоговых органов после 1991 года» посвящен исследованию основных этапов последовательного реформирования правовых основ деятельности налоговых органов России после 1991 года.

Автор отмечает, что после перестройки, в условиях экономического и финансового кризисов деятельность налоговых органов обеспечивала только минимальные потребности государства, поэтому необходимы были коренные перемены.

В данной части работы автор обозначает основные этапы реформирования отечественных налоговых органов, начиная с года:

1. 21 марта 1991 г. - 21 ноября 1991 г.

2. 21 ноября 1991 г. – 23 декабря 1998 г.

3. 23 декабря 1998 г. – 9 марта 2004 г.

4. 9 марта 2004 г. – по настоящее время.

Выбор данной периодизации сделан автором, основываясь на анализе следующих правовых актов, обозначивших масштабные преобразования отечественных налоговых органов:

1. Закон РСФСР от 21 марта 1991 г. Образована Государственная налоговая служба РСФСР;

2. Указ Президента РСФСР от 21.11.1991 г. Государственная налоговая служба РСФСР выведена из системы Министерства финансов РСФСР;

3. Указ Президента РФ от 23.12.1998 г. Образовано Министерство РФ по налогам и сборам;

4. Указ Президента РФ 09.03.2004 г. Министерство Российской Федерации по налогам и сборам преобразовано в Федеральную налоговую службу РФ.

Далее автор диссертационного исследования, опираясь на обширный историко-правовой материал, делает вывод о том, что в целом практика деятельности налоговых органов до 2002 года выявила бесперспективность работы, направленной на устранение недостатков действующей налоговой системы посредством внесения в нее отдельных изменений, не связанных единой программой. В данном параграфе автор, продолжая исследование, раскрывает основные результаты реализации федеральной целевой программы "Развитие налоговых органов (2002-2004 годы)", в которой были отражены приоритетные направления развития налоговых органов Российской Федерации на три года (до года).

В рамках данной целевой программы предусматривалась ликвидация малочисленных инспекций, создание межрайонных инспекций, переход на функциональный принцип построения организационных структур, внедрение типовых налоговых технологий и процедур, что должно было способствовать рациональному использованию трудовых и материальных ресурсов. Первый шаг предусматривал реорганизацию районных инспекций с небольшим количеством сотрудников в межрайонные.

Вторым направлением работы по повышению эффективности работы налоговых органов являлась оптимизация внутренней функциональному принципу. На практике это означало такое распределение работы, при котором каждое подразделение инспекции профессионально и быстро выполняет свой объем работы, не отвлекаясь на другие направления и не дублируя работу другого подразделения.

законодательной основы деятельности налоговых органов на современном этапе» автором детально исследованы и проанализированы основные организационно-правовые вопросы деятельности современных налоговых органов.

Автор отмечает, что в последние годы в нашей стране ведутся реформы во многих сферах государственной и общественной жизни. Не обошли они стороной и сферу управления.

Административная реформа направлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы государственного управления.

Эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения. Проводимые преобразования должны способствовать сокращению административного давления на предпринимательские структуры, наведению должного порядка в сферах, где присутствует избыточное государственное вмешательство. Эффективность деятельности государства определяется не столько широтой охвата контролируемых им сфер, сколько реальным соблюдением общественных интересов, действенностью политических и правовых механизмов в стране.

В системе налоговых органов автор выделяет четыре уровня:

а) Министерство финансов РФ, поскольку функции бывшего Министерства РФ по налогам и сборам по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, по ведению разъяснительной работы по законодательству Российской Федерации о налогах и сборах переданы именно ему.

б) Федеральная налоговая служба РФ как федеральный орган исполнительной власти.

в) Управления ФНС РФ по субъектам РФ.

г) Инспекции ФНС РФ по районам, районам в городах, городам без районного деления, а также межрайонного уровня.

Приведя краткую характеристику правового статуса современных отечественных налоговых органов, выявив основные элементы данного статуса, а, также изучив огромное количество научной и учебной литературы, а также правовых актов по данному вопросу, диссертант приходит к выводу о том, что сегодня система нормативно-правовых актов, составляющих законодательство о налогах и сборах, включает в себя Конституцию РФ, Налоговый кодекс РФ, федеральные законы, иные законодательные акты РФ, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, а также нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, принимаемые ими в пределах их полномочий по вопросам налогов и сборов.

Кроме этого, в рамках данного параграфа, диссертант раскрывает сущность и результаты проведенного им исследования мнения практиков – работников налоговых органов по основным положениям диссертационного исследования. В рамках исследования было принято решение осуществить сбор информации непосредственно на рабочих местах сотрудников налоговых органов: в Управлении ФНС РФ по Краснодарскому краю, а также в районных и межрайонных инспекциях.

Анкетирование осуществлялось с 2005 по 2007 гг. Для осуществления опроса была разработана анкета, включающая основных вопроса по теме исследования, один из которых включил в себя 8 уточняющих вопросов, и 5 пунктов для идентификации опрашиваемого и для сбора дополнительной информации о нем.

Основные выводы по результатам проведенного автором в рамках диссертационного исследования опроса сотрудников налоговых органов заключаются в следующем. Правовые основы деятельности налоговых органов нуждаются в изменениях, такие организационно-правовые аспекты деятельности налоговых органов как численность сотрудников и их права нуждаются в существенном реформировании и дальнейших значительных преобразованиях законодательной базы, остальные исследованные показатели, характеризующие деятельность налоговых органов, полностью отвечают главным задачам, стоящим перед налоговыми органами. Автор, поддерживая выводы исследования, предлагает концептуальное обоснование необходимости принятия поправок в Положение о Федеральной налоговой службе и в ст. 31 Налогового кодекса РФ, расширяющих перечень прав налоговых органов при реализации ими своих полномочий в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах.

Подводя итог исследованию, диссертант формулирует вывод о том, что на всех исторических этапах развития налоговых органов просматривается логика и преемственное развитие податного института. Организация и методы работы института налоговой службы царской и советской России заслуживает изучения современными налоговыми работниками с целью восприятия их позитивного опыта. Неоспорим доказательством позитивного опыта досоветской налоговой службы является тот факт, что податные инспекторы Российской империи приглашались для обучения советских фининспекторов в годы НЭПа. Кроме того, современная налоговая система России многое восприняла из организационно-правовых форм налоговой службы советского времени, поэтому социалистический опыт должен быть учтен в условиях современного периода развития налоговых органов.

диссертационного исследования, сформулированы основные положения и выводы, намечены перспективы дальнейшей разработки темы.

По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:

В ведущих рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ для опубликования результатов диссертационных исследований:

1. Цыганков Р.М. Некоторые аспекты функционирования налоговых органов на рубеже XX-XXI веков / Р.М. Цыганков // Федерация. – М., 2006. -№5(19). - 0,3 п.л.

2. Цыганков Р.М. Некоторые правовые аспекты взыскания неуплаченных налогов / Р.М. Цыганков // Труды Кубанского государственного аграрного университета. – Краснодар, 2007.

№1(5). - 0,3 п.л.

В иных изданиях:

3. Цыганков Р.М. Роль налоговых органов в деятельности предприятий агропромышленного комплекса / Р.М. Цыганков // Научное обеспечение агропромышленного комплекса: материалы 7-й региональной научно-практической конференции молодых ученых. – Краснодар: КубГАУ, 2005. - 0,1 п.л.

4. Цыганков Р.М. Основные перспективы развития налоговых органов на современном этапе / Р.М. Цыганков // Право и справедливость в социальной практике современной России.

Материалы научной конференции 5 декабря 2005 г. Под общ. ред.

Упорова И.В. - Краснодар: Университет МВД России, 2006, - 0, п.л.

5. Цыганков Р.М. Основные вопросы организации деятельности налоговых органов в РФ / Р.М. Цыганков // Научный журнал КубГАУ [Электронный ресурс]. - Краснодар: КубГАУ, 2006. - Режим доступа: http://ej.kubagro.ru/2006/02/03/ - 0,8 п.л.

6. Цыганков Р.М. О формировании единой системы отечественных налоговых органов / Р.М. Цыганков // Ученые записки. Выпуск III (юбилейный). Сборник научных и научнометодических трудов Северо-Кавказского филиала Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия» (г. Краснодар). В 2 томах. Т. 1. Краснодар, 2006. – 0, п.л.

7. Цыганков Р.М. Организационно-правовые и структурнофункциональные преобразования в системе отечественных налоговых органов после 1917 года / Р.М. Цыганков // Актуальные проблемы юридической науки. Материалы всероссийской научнопрактической конференции 23-24 октября 2006 года (Часть I) / КубГАУ. – Краснодар, 2006. 0,3 п.л.

8. Цыганков Р.М. Влияние современной организации сбора налогов на развитие АПК Краснодарского края / Р.М. Цыганков // Научное обеспечение агропромышленного комплекса: материалы 8-й региональной научно-практической конференции молодых ученых. – Краснодар: КубГАУ, 2006. - 0,1 п.л.

9. Цыганков Р.М. К вопросу об основных принципах организации деятельности налоговых органов России / Р.М.

Цыганков // Социально-гуманитарные знания. – М., 2006. -№12.- п.л.

10. Цыганков Р.М. К вопросу об организации сбора налогов в АПК Краснодарского края / Р.М. Цыганков // Научное обеспечение агропромышленного комплекса: материалы 1-й Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых. – Краснодар: КубГАУ, 2007. - 0,1 п.л.