[
На правах рукописи
Ковалева Евгения Алексеевна
МЕХАНИЗМ, ИНСТРУМЕНТЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ЗАКУПОК В ТРАНСФОРМИРУЕМОЙ ЭКОНОМИКЕ
Специальность 08.00.01 – «Экономическая теория»
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Челябинск – 2011
Работа выполнена на кафедре экономики отраслей и рынков Института экономики отраслей, бизнеса и администрирования ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный университет»
доктор экономических наук, профессор,
Научный руководитель – Бархатов Виктор Иванович
Официальные оппоненты: доктор экономических наук Попова Елена Александровна кандидат экономических наук Финько Николай Васильевич ГОУ ВПО Сургутский государственный универ
Ведущая организация – ситет Ханты-Мансийского автономного округа - Югры
Защита состоится 27 октября 2011г., в 12:00 часов, на заседании диссертационного совета ДМ 212.296.06 при ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный университет» по адресу: 454001, г. Челябинск, ул. Молодогвардейцев, д. 70 «Б», ауд. 123.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный университет».
Автореферат разослан 26 сентября 2011г.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Козлов Вадим Николаевич
I.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Процесс становления новой экономики в России до сих пор так и не решил вопроса о роли государства и его функциях. Государственное регулирование экономики является одним из требований современной интеграции и взаимосвязи хозяйствующих субъектов в условиях модернизации экономики. Соблюдение определенных пропорций в производстве и распределении общественного продукта между отдельными отраслями и регионами обеспечивает экономический рост, который может происходить только в масштабах всей страны. Решение многих задач общенациональной значимости из-за их масштабности, уровня издержек производства, длительного времени оборота капитала, низкой рентабельности возможно только при развитых институтах государственного регулирования, одним из которых является институт государственных закупок.
Механизм и инструменты института государственных закупок используется государством для привлечения потенциала частного предпринимательства для обеспечения устойчивого экономического роста и решения актуальных социально-экономических задач. До сих пор четко не определен механизм института государственных закупок и не выявлены его особенности и инструменты.
Институт государственных закупок используется как один из элементов системы поддержки экономической и социальной стабильности, обеспечения поступательного роста экономики. В экономической литературе до сих пор идут дискуссии относительно категории «институт государственных закупок», следовательно, необходимо уточнить данную категорию в соответствии с этапом развития, модифицированными свойствами и приобретенными новыми свойствами вследствие трансформации экономики, разработать методику оценки эффективности института.
Институт государственных закупок в России находится на этапе становления и периодически подвергается трансформациям и модернизациям, и приобретает особое значение вследствие увеличения объемов государственных средств, направляемых на решение различных социально-значимых задач. Недостаточно разработан механизм института государственных закупок и его инструменты. В связи с этим актуальным также является рассмотрение механизма института государственных закупок и его инструментов, которые позволят повысить эффективность государственных закупок.
Степень научной разработанности проблемы.
Проблеме государственных закупок как части государственных расходов посвящены труды как отечественных, так и зарубежных экономистов.
Исходные теоретико-методологические подходы к пониманию сущности государственных закупок восходят к меркантилистам.
Так в концепции меркантилизма, основным представителем которой является Т.Ман, активно использовался государственный заказ, в частности, считалось, что необходимо достичь положительного баланса внешней торговли.
Главной задачей государства являлось активное вмешательство в хозяйственную деятельность через установление высоких ввозных пошлин, предоставление государственных заказов национальным производителям и т.д. Кроме того, создавались монополии, которые наделялись государством определенными правами на монопольное производство на осуществление того или иного вида деятельности. Таким образом, государственный заказ играл роль экономического инструмента, обеспечивающего государству выполнение возложенных на него функций.
Представители классической школы политической экономии А. Смит, У.Петти, П.Буагильбер и неоклассическое ее направление настаивали на невмешательстве государства в экономику. Функциями государственного заказа являлись лишь оборона и защита страны, а также содержание правительства страны.
У.Петти рассматривал государственные доходы через структуру распределения богатства. Богатство государства он делит на три части. Первое – богатство его подданных. Второе – доля богатства, отдаваемая подданными государству для дела защиты, управления и др. Третье – это та часть упомянутой доли, которая идет на содержание короля, его двора. Первостепенную роль играет «первое» – богатство населения, его следует развивать как основу всего.
Государственные закупки, соответственно, использовались на перераспределение второго и третьего богатства.
П.Буагильбер рассматривал экономическую политику государства в области распределения государственных средств через распределение национального богатства путем налогов и равновесия. Он отрицал ведущую роль государства в росте благосостояния населения. Ради достижения собственного интереса люди создают всеобщее благо без воздействия власти. Следовательно, государственные закупки сводились к минимуму, сам государственный заказ не оказывал существенного влияния на рынок.
Деятельность государства в неоклассической теории в области государственных расходов и в частности государственного заказа также сводилась к минимуму. Государству отводилась роль ночного сторожа, который не должен вмешиваться в действие «невидимой руки рынка». Рынок самостоятельно и эффективно способен обеспечивать производство и распределение всех необходимых благ.
Дж.Мейнард Кейнс отводил особую роль государственным расходам, как инструменту стимулирования недостаточного совокупного спроса в условиях кризиса. В частности, государственный заказ рассматривался им как инструмент, способствующий поддержанию инвестиционной деятельности и увеличению объемов государственных расходов, физических объемов текущего производства, уровня занятости населения посредством выполнения заказов, закупаемых через государственные закупки.
Монетаристы, в частности М.Фридман, рассматривали государственные закупки как вынужденную меру, которую принимают государства при наличии излишка денег. Государству вновь отводилась роль невмешательства в экономику.
Институционалисты Р.Коуз, Р.Познер, С.Пейович, Дж.Стиглиц, А.Алчиан, Г.Демсец, Д.Норт рассматривают государственные закупки сквозь призму взаимовыгодных контрактных отношений. Так Д.Норт государству предоставляет право заключения государственных контрактов с хозяйствующими субъектами только при наличии сложных форм обмена.
Развитие институтов и механизма государственных закупок, повышения эффективности организации и управления государственными закупками нашли отражение в работах таких авторов как Л.Абалкин, М.В.Афанасьев, Н.В. Афанасьева, В.П.Заварухин, А.Аузан, Н.В. Нестерович, Е.Н. Кудряшова, В.А.Кныш, Я. Кузьминов, К. Бенукидзе, М. Юдкевич, А.П. Патрон, И.И. Смотрицкая, В.А.Федорович.
Л. Абалкин выделяет новые функции государства: поддержка отраслей, таких как образование, фундаментальная наука, создание специальных для разработки современных технологий, проведение промышленной политики, решение экологических вопросов. Государственный заказ в свою очередь призван выполнять следующие задачи: поддержание социально-экономической политики, удовлетворение государством определенными качественными товарами, работами и услугами, создание благоприятного инвестиционного климата, ценовое регулирование.
М.В.Афанасьев, Н.В. Афанасьева, В.А.Кныш рассматривают институт государственных закупок с точки зрения поставки общественных благ. Государство и фирма взаимодействуют друг с другом с целью удовлетворения общественных потребностей, которые в силу различных причин фирма самостоятельно удовлетворять не желает.
Е.Н. Кудряшова определяет государство как собственника объектов инфраструктуры, а фирмы, как субъекты, которые принимают часть правомочий от государства на заранее установленный срок. Институт государственных закупок рассматривается через призму институциональных соглашений.
А.Аузан акцентировал внимание на том, что государство вправе как самостоятельно производить необходимые блага, так и делегировать данные полномочия частному сектору, обеспечивая при этом их финансирование.
Я. Кузьминов, К. Бенукидзе, М. Юдкевич определили основные этапы механизма государственных закупок: подготовительный, сбор заявок и заключительный. Авторы рассматривают институт государственных закупок как заведомо неэффективный.
В.А.Федорович, А.П. Патрон, В.П.Заварухин анализируют систему государственных закупок и определяют ее как систему, предназначенную для преобразования действий государства в работу фирм-подрядчиков, направленную на выполнение заказа.
И.И. Смотрицкая рассматривает систему государственных закупок как совокупность взаимосвязанных и взаимозависимых элементов, направленная на удовлетворение общественных потребностей.
Ни представители зарубежной экономической мысли, ни российские экономисты не определяли содержание ни института государственных закупок, ни механизма государственных закупок, ни инструментов государственных закупок. Таким образом, в качестве актуальных проблем государственных закупок можно назвать следующие: проблема определения содержания механизма и инструментов института государственных закупок и эффективности института государственных закупок, проблема выявления особенностей института государственных закупок, проблема количественной оценки эффективности института государственных закупок, проблема моделирования института государственных закупок. Анализу и изучению этих проблем и посвящено диссертационное исследование.
Цель исследования – разработать субмодель института государственных закупок в трансформируемой экономике.
Достижение цели требует решения следующих задач:
1. Уточнить категорию «институт государственных закупок» с учетом особенностей субмодели института государственных закупок в трансформируемой экономике России.
2. Выявить особенности института государственных закупок в России.
3. Исследовать механизм и инструменты института государственных закупок в трансформируемой экономике.
4. Разработать методику оценки эффективности института государственных закупок в трансформируемой экономике.
5. Предложить и проверить гипотезы эффективности механизма и инструментов института государственных закупок в трансформируемой экономике.
6. Разработать концептуальные аспекты субмодели института государственных закупок в трансформируемой экономике Область исследования: в соответствии с паспортом специальности ВАК «Экономическая теории» область исследования соответствует содержанию п.
1.1. «Политическая экономия» - а именно: теория государственного сектора в экономике.
Объектом диссертационного исследования является институт государственных закупок в трансформируемой экономике.
Предмет исследования – экономические отношения, возникающие между государством и различными хозяйствующими субъектами по поводу функционирования механизма и инструментов института государственных закупок с целью обеспечения общественных потребностей.
Теоретической и методологической базой исследования послужили работы отечественных и зарубежных экономистов, исследовавших вопросы в рамках государственного регулирования экономических процессов, а также материалы периодической печати, научных конференций.
Решение теоретических задач осуществлялось с использованием общенаучных методов исследования: анализа, синтеза, индукции, дедукции, абстракции, сравнения, группировки, аналогии, обобщения. Расчетная часть работы выполнена с использованием специальных методов графического, корреляционного, регрессионного анализа.
Информационную основу исследования составили отечественная и зарубежная монографическая литература, публикации в периодической печати, законодательные акты Российской Федерации, нормативные документы министерств и ведомств, статистические материалы, использовались материалы отчетов государственных заказчиков, исполнительных органов субъектов Федерации.
Наиболее значимые научные результаты, полученные автором, и их научная новизна. В процессе исследования автором получены следующие результаты, определяющие новизну и являющиеся предметом защиты:
1. Уточнена категория «институт государственных закупок» основе институциональной и неоинституциональной экономической теории с учетом особенностей особенностей субмоделей института государственных закупок в трансформируемой экономике.
Под институтом государственных закупок будем понимать - совокупность экономических отношений между государством и другими субъектами по поводу институциональных правил и норм по процедуре приобретения на бюджетные средства товаров, услуг и работ для удовлетворения государственных нужд в рамках исполнения государственного заказа.
2. Исследованы особенности института государственных закупок в России. Анализ субмоделей института государственных закупок определил ряд особенностей института государственных закупок, которые характерны для каждого этапа его развития. Во-первых, государство выступает агентом института государственных закупок, который формирует институциональные основы и выступает в качестве заказчика, субъекта взаимоотношений с хозяйствующими субъектами. Второй особенностью института государственных закупок является легитимность всех принятых правил и норм в рамках института. В-третьих, государственные закупки делятся согласно институту государственных закупок на три направления: общегосударственное, военно-государственное, внутриведомственное. В-четвертых, происходит деформализация установленных на этапе становления субмоделей правил и норм в ходе их последующего развития.
В–пятых, наблюдается использование унифицированных инструментов государственных закупок.
3. Исследован механизм и инструменты института государственных закупок в трансформируемой экономике. Механизм государственных закупок – это совокупность последовательных действий субъектов института государственных закупок по реализации государственного заказа. В институте государственных закупок выделено два основных субъекта: государство и фирма. Данные субъекты действуют в рамках института государственных закупок посредством механизма государственных закупок с применением различных инструментов. Механизм института государственных закупок предусматривает пять этапов: 1) размещение заказа; 2) выбор товара; 3) заключение контракта; 4) управление контрактом; 5) завершение контракта. Инструментами института государственных закупок являются способы закупок, позволяющие определить субъектам института государственных закупок характер их взаимодействия.
Инструменты государственных закупок были разбиты на две группы: количественные и качественные.
4. Разработана методика оценки эффективности института государственных закупок в трансформируемой экономике.
Методика основана на совокупности общего и частных показателей. В основу методики положен субъектный подход. Оценка эффективности института государственных закупок осуществляется на основе интегрального показателя рентабельности. Для оценки эффективности инструментов института государственных закупок введен показатель рентабельности инструментов института государственных закупок. Частные показатели оценки ориентированы на оценку эффективности инструментов института государственных закупок. Методика предполагает всестороннюю оценку применения различных инструментов института государственных закупок на различных этапах механизма института государственных закупок.
5. Предложены и проверены гипотезы эффективности института государственных закупок. Выдвинутые гипотезы подтвердили, что институт государственных закупок формирует необходимые условия для увеличения доли участия государства в рыночной экономике, что способствует увеличению объема производства в национальных отраслях, и, как следствие, приводит к экономическому росту. Наиболее эффективными инструментами института государственных закупок является количественные инструменты. Эффективность института государственных закупок обусловлена применением инструментов государственных закупок с высоким уровнем рентабельности. Совершенствование механизма института государственных закупок не способствует повышению эффективности инструментов и института государственных закупок в целом.
Заинтересованность субъектов хозяйствования рынка во взаимодействии с государством в институте государственных закупок не зависит от выбираемого государством инструмента государственных закупок, что требует от механизма института применения дополнительных инструментов мотивации их интереса.
6. Разработаны концептуальные аспекты субмодели института государственных закупок в трансформируемой экономике. Субмодель построена при применении структурно-логической схемы. Субмодель раскрывает сущность института государственных закупок, ее особенности в условиях модернизации, а также условия применения инструментов института государственных закупок.
Научная и практическая значимость исследования. Научную значимость составляют разработанные концептуальные положения, представляющие собой дальнейшее развитие научных исследований сферы государственных закупок. Теоретические и методологические положения могут быть применены при проведении учебного процесса по дисциплинам: «Организация и управление государственными и муниципальными закупками», «Логистика» и в соответствующих разделах учебных курсов «Экономическая теория», «Экономика общественного сектора».
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности использования результатов при разработке программ повышения эффективности функционирования института государственных закупок.
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на научно-практической конференции «Проблемы развития институциональных форм в российской экономике» (Челябинск, 2007), международной научно-практической конференции «Теоретико-практические аспекты модернизации социальных, экономических, психолого-педагогических и информационных технологий»
(г.Шадринск, 2008г.), международной научно-практической конференции «Факторы устойчивого развития права, экономики и исторической науки» (г.
Шадринск, 2008г.),VIII международной научной конференции «Топорковские чтения» (Рудный, 2008), региональной научно – практической конференции «Исследование проблем и процессов социально-экономического развития региона в современных условиях» (РГТЭУ, Челябинск, 2009), XXVII международной научно-практической конференции «Социально-экономическое развитие России в посткризисный период: национальные, региональные и корпоративные аспекты» (УрСЭИ,Челябинск, 2010), I Международной конференции «Экономические, юридические и социокультурные аспекты развития регионов»
(НОУ ВПО ЧИЭП им. М.В. Ладошина, 2010).
Публикации. По теме диссертации опубликовано 11 научных статей и тезисов общим объемом 5,32 п.л. авторского текста.
Структура и объем работы. Диссертационная работа состоит из Введения, двух глав, Заключения и списка литературы. Работа изложена на 130 страницах основного текста, содержит 14 таблиц и 21 рисунок. Список использованной литературы включает 152 наименования.
Во Введении обоснована актуальность проведенного исследования, определены его цель, задачи, предмет, объект; раскрыта научная новизна результатов, выносимых на защиту, а также раскрыта научная и практическая значимость работы.
В первой главе «Теория и методология института государственных закупок в трансформируемой экономике» проанализирована эволюция подходов к институту государственных закупок в экономической литературе, обоснована необходимость уточнения понятия «институт государственных закупок», приведено авторское определение понятия «институт государственных закупок».
Исследованы особенности института государственных закупок в России и зарубежных странах. Определен механизм и инструменты института государственных закупок в трансформируемой экономике.
Во второй главе «Субмодель института государственных закупок в трансформируемой экономике» предложены и проверены гипотезы эффективности института государственных закупок в трансформируемой экономике. Разработаны концептуальные аспекты субмодели института государственных закупок в трансформируемой экономике.
В Заключении изложены основные результаты диссертационного исследования, сформулированы выводы и практические рекомендации, вытекающие из проведенного исследования.
II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ,
ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ
1. Уточнено экономическое содержание категории «институт государственных закупок».С целью уточнения понятия «институт государственных закупок» была рассмотрена эволюция подходов к сущности государственных закупок и государственного заказа как части государственных расходов.
Исходные теоретико-методологические подходы к пониманию сущности государственных закупок восходят к меркантилистам.
Меркантилисты рассматривали государственный заказ как инструмент, который обеспечивает предназначен для выполнения государством своих функций и полномочий.
Представители классической школы политической экономии А. Смит, У.Петти, П.Буагильбер и неоклассическое ее направление под функциями государства рассматривали оборону и защиту страны, а также содержание правительства страны. По мнению У.Петти государственные закупки предназначены были для перераспределения богатства, отдаваемое подданными государству для дела защиты, управления и др., а также доли богатства, которая идет на содержание короля, его двора.
П.Буагильбер отрицал ведущую роль государства в росте благосостояния населения. Государственные закупки минимизировались количественно, а сам государственный заказ не оказывал существенного влияния на рынок.
Неоклассики в области государственных расходов государству отводили роль ночного сторожа, который не должен вмешиваться в действие «невидимой руки рынка». Рынок самостоятельно и эффективно способен, по их мнению, обеспечивать производство и распределение всех необходимых благ, в которых нуждаются различные экономические субъекты.
Государственный заказ рассматривался Дж.Мейнард Кейнсом как инструмент, наиболее активно применяемый в период кризиса. Данные инструмент через увеличение государственных расходов на государственные закупки способствовал увеличению объемов производства, снижению уровня безработицы и увеличению инвестиционной привлекательности различных отраслей экономики.
Представитель монетаристов М.Фридман рассматривал государственные закупки как крайнюю меру при вмешательстве государства экономику через рынок. Вмешательство государства могло осуществляться только при наличии излишка денег.
Институционалисты Р.Коуз, Р.Познер, С.Пейович, Дж.Стиглиц, А.Алчиан, Г.Демсец, Д.Норт рассматривают государственные закупки через взаимовыгодные контрактные отношения. Развитие институтов и механизма государственных закупок, повышения эффективности организации и управления государственными закупками нашли отражение в работах таких авторов как Л.Абалкин, М.В.Афанасьев, Н.В. Афанасьева, В.П.Заварухин, А.Аузан, Н.В. Нестерович, Е.Н. Кудряшова, В.А.Кныш, Я. Кузьминов, К. Бенукидзе, М.
Юдкевич, А.П. Патрон, И.И. Смотрицкая, В.А.Федорович.
Л. Абалкин определяет ряд задач, которые призван решать государственный заказ: поддержание социально-экономической политики, удовлетворение государством определенными качественными товарами, работами и услугами, создание благоприятного инвестиционного климата, ценовое регулирование.
М.В.Афанасьев, Н.В. Афанасьева, В.А.Кныш рассматривают институт государственных закупок с точки зрения поставки общественных благ. Государство и хозяйствующие субъекты взаимодействуют друг с другом лишь в том случае, когда контрагенты не согласны или не желают самостоятельно удовлетворять те или иных общественные потребности. Институт государственных закупок в свою очередь упорядочивает эти взаимоотношения и мотивирует путем финансирования субъектов хозяйствования к поставки необходимых благ.
Е.Н. Кудряшова определяет государство как собственника объектов инфраструктуры, а фирмы, как субъекты, которые принимают часть правомочий от государства на заранее установленный срок на основе институциональных соглашений. А.Аузан акцентировал внимание на том, что государство вправе как самостоятельно производить необходимые блага, так и делегировать данные полномочия частному сектору, обеспечивая при этом их финансирование.
Я. Кузьминов, К. Бенукидзе, М. Юдкевич определили основные этапы механизма государственных закупок: подготовительный, сбор заявок и заключительный. На государственные закупки, по их мнению, влияют различные негативные факторы, которые являются основной причиной их заведомой неэффективнсоти. В.А.Федорович, А.П. Патрон, В.П.Заварухин анализируют систему государственных закупок в зарубежных странах. Государство посредством данной системы перекладывает свои действия по поводу выполнения заказов на других хозяйствующих субъектов.
И.И. Смотрицкая рассматривает государственные закупки как систему взаимосвязанных и взаимозависимых элементов, направленную на удовлетворение общественных потребностей.
Таким образом, под институтом государственных закупок будем понимать совокупность экономических отношений между государством и другими субъектами по поводу институциональных правил и норм по процедуре приобретения на бюджетные средства товаров, услуг и работ для удовлетворения государственных нужд в рамках исполнения государственного заказа.
2. Исследованы особенности института государственных закупок в России.
Выявление особенностей института государственных закупок происходило на основе выделения субмоделей института государственных закупок в трансформируемой экономике (табл. 1).
В условиях трансформации экономики происходило поэтапное изменение субмоделей института государственных закупок, был упразднен институт централизованного распределения ресурсов, обязательных государственных заказов. Сложившиеся до этого централизованные институты перестали работать эффективно, что вызвало также неэффективность института государственного регулирования материально-технического обеспечения общественных нужд.
Особенности субмоделей института государственных закупок дель 1 1992- Институт образован для реализации инвести- Упразднены все формы 1994 ционных и целевых программ; проведения гео- государственного обеспелогоразведочных работ по воспроизводству чения материальноминерально-сырьевой базы, топографо- техническими ресурсами и геодезических и картографических работ, а их централизованное растакже природоохранных мероприятий; выпол- пределение.
нения международных экономических обяза- Обязательное участие для тельств; создания и поддержания государст- агентов, которые занимают венных резервов и резервов для ликвидации доминирующее положение последствий стихийных бедствий, чрезвычай- на товарном рынке, обланых ситуаций и выполнения непредвиденных дают технологической моработ; поддержания необходимого уровня обо- нополией на производство роноспособности и безопасности страны; обес- отдельных видов продукпечения устойчивого функционирования сис- ции.
темы образования, здравоохранения, социаль- Наличие обширного ного обеспечения, агропромышленного ком- спектра льгот для субъекплекса, транспорта общего пользования, куль- тов института (участников) туры, искусства, туризма и физической культу- Возможность ведения ры, гидрометеорологической службы, органов переговоров между субъекгосударственного управления Российской Фе- тами дерации; обеспечения программ развития и Не определены сроки функционирования городского хозяйства сто- реализации закупок через Основными инструментами являются: Участие в закупках тольконкурс (открытый и закрытый), ко отечественных субъекзакупка из единственного источника. тов 2 1994- Институт предназначен для создания и под- Ориентация института 1997 держания государственных материальных исключительно на федерезервов Российской Федерации; поддержа- ральный уровень власти.
ния необходимого уровня обороноспособно- Отсутствие института сти и безопасности Российской Федерации; контроля.
обеспечения экспортных поставок продукции Наличие льгот в виде для выполнения международных экономиче- льготы по налогу на приских, в том числе валютно-кредитных, обязабыль (доход), целевые дотельств Российской Федерации; реализации тации и субсидии и предофедеральных целевых программ. ставления кредитов на Основными инструментами являются: льготных условиях 3 1997- Институт предназначен для обеспечения по- Институт рассматривает 2005 требности Российской Федерации в товарах взаимоотношения между его 4 2006- Институт предназначен для осуществления Обязательное использонастоя функций и полномочий Российской Федера- вание торгов как инструстоя- ции, субъектов Российской Федерации госу- мента реализации механизщее дарственных заказчиков (в том числе для ма закупок время реализации межгосударственных, федераль- Электронная торговля ных и региональных целевых программ); ис- (аукционы) полнения международных обязательств; ре- Отсутствие льгот для шения вопросов местного значения и осуще- большинства субъектовствления отдельных государственных полно- участников (кроме учрежмочий. дений уголовноОсновными инструментами являются: исполнительной системы, Особенностями I субмодели института государственных закупок является то, что заказчик лишь определяют основную концепцию процесса закупок, а выбор и последующее заключение государственного контракта осуществляет заказчик вместе с экспертной комиссией на основе определения наиболее выгодных экономических условий исполнения контракта. Сроки реализации механизма института государственных закупок в данной субмодели также не определены ни для одного из инструментов. Механизм функционирования данной субмодели института государственных закупок оказался неэффективным, т.к.
легитимные институты не учитывали специфику развития экономики и этапа приватизации. Противоречия, возникшие в институте государственных закупок, вызвали его трансформацию и построение новой субмодели.
Особенностями II субмодели института государственных закупок являлись следующие: механизм института государственных закупок был в первую очередь ориентирован на федеральный уровень власти, не уточнены права заказчиков в самостоятельности регулирования обеспечения государственных нужд, не предусмотрен контроль за исполнением и реализацией механизма государственных закупок.
Третья субмодель института государственных закупок (1997-2005) связана с развитием методологических принципов организации закупочных процедур и соответствующих инструментов реализации заказа. III субмодель института государственных закупок затрагивает взаимоотношения между ее субъектами на всех уровнях государственной власти. Впервые институт выявляет и устанавливает жесткие барьеры входа (требования, обеспечение участия, исполнение контракта) для фирм-участников, не подлежащие дополнениям со стороны заказчиков, разрешает органам исполнительной власти делегировать свои полномочия по организации закупок фирмам. Новым является появление таких инструментов института государственных закупок, как квалификационный отбор участников заказа, двухэтапные торги, механизм которых четко установлен легитимными институтами, возникает еще одна разновидность конкурсов – внутренние конкурсы. Заказчики теперь обязаны давать четкую характеристику и техническое описание закупаемого блага, а не лишь концепцию процедуры закупок. Особенностью данной субмодели является также тот фактор, что институт пытается учитывать такие важные составляющие механизма государственных закупок. как время и расходы на его реализацию. Помимо этого институт позволяет участвовать в механизме закупок иностранным субъектам хозяйствования. В целом же данная субмодель института государственных закупок противоречила рыночным условиям хозяйствования, что привело к необходимости разработки новой субмодели, которая позволила бы разрешить данные несоответствия в институте.
IV субмодель института государственных закупок вводит обязательное использование торгов как инструмента реализации механизма закупок. Более жестко устанавливаются барьеры входа субъектов рынка для участия в закупках. Институт четко определяет механизм государственный закупок, инструменты и технологию их применения. В то же время данная субмодель института государственных закупок отказалась от такого инструмента механизма государственных закупок как квалификационный отбор, что свидетельствует об ориентации данного института лишь на экономию финансовых ресурсов, а не поставку качественного блага, и, в свою очередь, об отсутствии эффективных инструментов борьбы с демпингом. Приоритетным инструментом стал аукцион, который ориентируется на минимальную цену исполнения контракта. Сложившаяся субмодель не предусматривает эффективных механизмов защиты интересов заказчика от недобросовестного поведения фирм-поставщиков. В механизме государственных закупок совершенно не учитывается совокупный экономический эффект, отсутствует принципиально мотивированность заказчиков по эффективному использованию бюджетных средств. Но в то же время институт предусматривает механизм применения судебных санкций за нарушение условий контракта, а также внесение поставщика в реестр недобросовестных поставщиков.
Анализ особенностей субмоделей института государственных закупок позволяет выявить ряд особенностей, присущих каждой субмодели: Во-первых, с точки зрения институциональной теории государство выступает субъектом рыночных отношений в системе государственных закупок. Как любой субъект государство призвано выполнять определенные задачи, достигать определенных целей. Достигая экономические цели через государственные закупки, государство вступает в рыночные контрактные отношения. Через контрактные отношения между государством как заказчиком товара, работы, услуги устанавливаются взаимоотношения с хозяйствующими субъектами различных форм собственности, которые выступают в этой системе в виде участников, подрядчиков. Таким образом, государство выступает агентом института государственных закупок, который формирует институциональные основы и выступает в качестве заказчика, субъекта взаимоотношений с хозяйствующими субъектами.
Второй особенностью института государственных закупок является легитимность всех принятых правил и норм в рамках института. В-третьих, государственные закупки делятся согласно институту государственных закупок на три направления: общегосударственное, военно-государственное, внутриведомственное. В-четвертых, эволюция каждой субмодели порождает деформализацию установленных правил, что свидетельствует о ее несовершенстве. В-пятых, институт государственных закупок использует унифицированные инструменты закупок, которые не предназначены для закупок технически сложных и инновационных потребностей.
3. Исследован механизм и инструменты института государственных закупок в трансформируемой экономике.
В рамках института государственных закупок взаимодействуют два субъекта: государство и фирма. Эти субъекты взаимодействуют по поводу удовлетворения общественных потребностей (государственных и муниципальных нужд) за счет государственных средств посредством реализации заказа.
Механизм института государственных закупок представляет собой процесс реализации государственного заказа в соответствии с легитимными институтами (рис.1).
Реализация механизма института государственных закупок осуществляется с помощью различных инструментов государственных закупок. Все инструменты института государственных закупок с точки зрения их конечной цели можно разделить на два вида: инструменты, направленные на получение экономии бюджетных средств, или количественные инструменты; инструменты, направленные на получение качественного блага, или качественные инструменты.
Рисунок.1. Институт государственных закупок и механизм его реализации С данной точки зрения рассмотрим существующие инструменты, применяемые в механизме института государственных закупок (рис.2).
Первая группа инструментов – инструменты, направленные на получение экономии бюджетных средств. К данной группе инструментов отнесем те инструменты, которые в качестве основного критерия отбора поставщика блага (субъекта) является цена блага. К таковым относятся: аукционы, аукционы в электронной форме, запрос котировок. Под аукционом понимаются торги, победителем которых признается тот субъект, которые предложил самую низкую цену контракта. Запрос котировок представляет собой инструмент, который используется при приобретении простых благ и предполагает выбор субъекта поставки блага только по цене.
ИНСТРУМЕНТЫ МЕХАНИЗМА ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
Аукционы (открытые, закрытые, в Двухэтапные конкурс, Запрос котировок Рисунок.2. Виды инструментов механизма института государственных закупок Вторая группа инструментов – это качественные инструменты, инструменты, направленные на получение качественного блага. К данной группе инструментов отнесем конкурсы различного типа и закупки из единственного источника. Конкурсы - это торги, победителем которых признается субъект, предлагающий поставку лучшего блага. Критериями отбора лучшего предложения является как цена поставки блага, так и качество самого блага. В настоящее время в практике данный инструмент в большей степени склоняется к количественной характеристике. Критерий цены составляет порядка 60-80%, лишь 20-30% остается на качественную сторону поставки блага. К данной группе отнесен такой инструмент, как двухэтапный конкурс. Данный инструмент позволят на первом этапе определить совместно с потенциальными поставщиками блага конечные качественные характеристика поставляемого блага, кроме этого, заказчик блага может изучить возможности субъектов. На втором этапе заказчик определяет конечного поставщика по ряду критериев, одним из которых является цена поставляемого блага. Селективный конкурс – это инструмент, который предполагает предварительный отбор участников процедуры закупок, которые будут участвовать в борьбе за право поставки блага.В целом же механизм института государственных закупок и разновидность субъектов со стороны государства и фирм, участвующих в процессе реализации заказа представлен на рисунке 3.
Институциональная среда механизма института государственных закупок предусматривает наличие следующих элементов: 1) совокупность правил и норм: устойчивые формальные правила и нормы (гражданский кодекс, бюджетный кодекс, закон о защите прав потребителей, о государственной тайне, закон о размещении государственного заказа на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и т.д.), неустойчивые формальные правила и нормы (письма и разъяснения министерства экономического развития, приказы, распоряжения правительства, постановления и т.д.), неформальные правила и нормы (устные договоренности между субъектами); 2) инструменты государственных закупок; 3) источники поддержки и финансирования (за счет чего существует данный институт): налоговый механизм, бюджетный механизм, механизм центрального банка; 4) принуждения и ограничения: штрафы, пени, санкции, выставляемые за нарушение условий контракта, барьеры ограничения на участие в заказе, антимонопольное законодательство и регулирование.
1. Представитель госу- 1. Представитель МЕХАНИЗМ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ЗАКУПОК
Уточнение понятия институт государственных закупок и анализ особенностей субмоделей института государственных закупок в трансформируемой экономике позволили разработать методику оценки эффективности института государственных закупок.
Выделим элементы, по которым можно оценить эффективность института государственных закупок в трансформируемой экономике. Во-первых, эффективность института государственных закупок будет напрямую связана с экономическим ростом, во-вторых, эффективность применения инструментов института государственных закупок.
Среди частных показателей оценки эффективности института государственных закупок выделим:
1) доля государственных закупок в объеме ВВП;
2) рентабельность инструментов института государственных закупок;
3) доля инструмента государственных закупок в общем объеме закупок для государственных нужд;
4) уровень конкурентности;
5) удельный вес расторгнутых контрактов.
Для оценки эффективности инструментов института государственных закупок введен показатель рентабельность инструментов института государственных закупок, который рассчитывается по формуле:
Ri – рентабельность инструмента государственных закупок;
Эi – экономия бюджетных средств по i-му инструменту (разница между начальной ценой контракта и конечной ценой контракта);
Кi – количество бюджетных средств по заключенным контрактам по i-му инструменту.
Оценка эффективности института государственных закупок осуществляется на основе интегрального показателя рентабельности, который рассчитывается по формуле:
RIGZ – рентабельность института государственных закупок;
n – количество применяемых инструментов в рамках механизма института государственных закупок (кроме тех, которые используются при взаимодействии с фирмами-монополистами).
5. Предложены и проверены гипотезы эффективности института государственных закупок.
Было сформулировано пять гипотез относительной эффективности института государственных закупок в трансформируемой экономике.
Гипотеза 1. Институт государственных закупок способствует росту благосостояния субъектов экономики.
Для проверки гипотезы 1 рассмотрим динамику доли объемов государственных закупок в объеме ВВП.
Институт государственных закупок способствует получению блага, необходимого государству для выполнения своих функций, от хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на рынке товаров и услуг. Институт государственных закупок создает среду, в которой взаимодействуют два субъекта: государство и рынок в лице фирм.
Институт государственных закупок формирует часть объема ВВП. Доля участия института представлена на графике (рис. 4). Эффективность института подтверждается ростом доли участия вышеназванного института в экономическом росте страны.
Рисунок 4. Динамика доли объемов государственных закупок в ВВП Институт государственных закупок формирует необходимые условия для увеличения доли участия государства в рыночной экономике, что способствует увеличению объема производства в национальных отраслях, и, как следствие, приводит к экономическому росту.
Гипотеза 2. Применение количественных инструментов института государственных закупок является наиболее эффективным.
Для проверки гипотезы под рентабельностью инструментов института государственных закупок будем понимать соотношение экономии бюджетных средств, полученной в ходе применения определенного инструмента, к сумме конечной цены контракта, направленной на приобретение того или иного блага, установленной субъектами закупок в ходе реализации государственного заказа.
Рисунок 5. Динамика уровня рентабельности качественных инструментов Рентабельность качественных инструментов института государственных закупок составляет: для конкурса в среднем 0,14, что свидетельствует о нормальном уровне рентабельности данного инструмента; для закупок из единственного источника 0,003. Практически нулевая рентабельность инструмента государственных закупок, закупок из единственного источника, обусловлена его спецификой. Закупки осуществляются у единственного поставщика по заранее оговоренной цене.
Рентабельность количественных инструментов института государственных закупок составляет: для аукционов в среднем 0,31, что свидетельствует о высоком уровне рентабельности данного инструмента; для закупок путем запроса котировок 0,17.
Рисунок 6. Динамика уровня рентабельности количественных инструментов Полученные результаты показали, что применение количественных инструментов института государственных закупок является наиболее эффективным.
Рисунок 7. Динамика показателя рентабельности института Динамика интегрального показателя рентабельности института государственных закупок подтверждает снижение эффективности самого института.
Средний уровень рентабельности с 2006 по 2010гг колеблется на среднем уровне 0,2.
Гипотеза 3. Существующая субмодель института государственных закупок направлена на использование количественных инструментов при реализации механизма института государственных закупок.
В настоящий период времени в институте государственных закупок в большей степени применяются количественные инструменты государственных закупок.
Темпы роста качественных инструментов подтверждают данное предположение и представлены на рисунке 8.
Рисунок 8. Динамика доли качественных инструментов института Рисунок 9. Динамика доли количественных инструментов института В то же время наблюдается положительная динамика применения количественных инструментов института государственных закупок (рис. 9).
Таким образом, в структуре закупок для государственных нужд основным инструментов приобретения блага является такой инструмент как аукцион. С позиции применения инструментов институт государственных закупок становится более эффективным, т.к. применяются в большем объеме количественные инструменты института государственных закупок с более высокой рентабельностью.
Гипотеза 4. Трансформация механизма института государственных закупок не способствует повышению эффективности инструментов и института государственных закупок в целом.
Для проверки данной гипотезы по каждому инструменту института государственных закупок был рассчитан показатель динамики удельного веса расторгнутых контрактов в номинальном объеме числа заключенных контрактов (рис. 10).
0, 0, 0, 0, 0, 0, 0, 0, 0, Рисунок 10. Динамика удельного веса расторгнутых контрактов по инструментам института государственных закупок С позиции данного показателя, оптимальным является удельный вес расторгнутых контрактов до 0,02, но не более 0,1. Трансформация механизма государственных закупок через появление новых инструментов и процедур их применения приводит к повышению эффективности инструментов с позиции исполнения контрактных обязательств. Анализ показал, что доля удельного веса расторгнутых контрактов находится в зоне допустимых значений, но имеет устойчивую тенденцию к увеличению. Это свидетельствует о том, что существующие инструменты института государственных закупок в условиях трансформации сложившейся субмодели являются эффективными.
Гипотеза 5. Заинтересованность субъектов хозяйствования рынка к взаимодействию с государством в институте государственных закупок не зависит от выбираемого государством инструмента государственных закупок.
Для проверки гипотезы был проанализирован уровень конкурентности закупок для государственных нужд с помощью различных инструментов института государственных закупок. Данный показатель рассчитывается как соотношение количества участвующих в закупках субъектов к общему объему проводимых закупок.
Проведенный анализ удельного веса показал, что практически по всем инструментам института государственных закупок данный показатель колеблется от 2 до 3 участников. Несколько выше уровень конкурентности при проведении аукционов от 3 до 4 участников. Таким образом, мы можем сделать вывод о том, что независимо от того, какой инструмент выбирает государство для реализации государственного заказа, уровень конкурентности в системе государственных закупок остается неизменным на минимально допустимом уровне. Вследствие этого, институт государственных закупок является непривлекательным с точки зрения субъектов хозяйствования, что требует от механизма института применения дополнительных инструментов мотивации их интереса.
Рисунок 11. Уровень конкурентности по инструментам института государственных закупок 6. Разработаны концептуальные аспекты субмодели института государственных закупок в трансформируемой экономике.
Государство в современных условия, с точки зрения его участия в институте государственных закупок, призвано обеспечивать поставку не только традиционных, текущих общественных благ, но и способствовать модернизации экономики. Новая субмодель института государственных закупок предполагает два направления взаимоотношений между субъектами института: текущее и инновационное (рис.12).
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
Рисунок 12. Субмодель института государственных закупок (V) Под текущими благами будем понимать те предметы контрактов, те заказы, которые осуществляются государством посредством реализации государственного заказа постоянно. Под инновационным благом будем понимать то благо, которое будет обладать принципиально новыми свойствами и характеристиками по сравнению с предыдущими аналогами и версиями. Исходя из этих положений о благах, все фирмы, которые являются также субъектами института государственных закупок, мы разделяем на две категории: фирмы, которые имеют инновационный потенциал (кадровый, производственный, финансовый, научный и т.д.); фирмы, не имеющие инновационный потенциал. Текущие закупки будут осуществляться по стандартному (традиционному) механизму института государственных закупок. Основным инструментом текущих закупок будут электронные аукционы: короткие и обычные.Принципиально характер взаимоотношений между государством и фирмой в институте государственных закупок будут отличаться в рамках инновационного направления (рис.13).
ИГЗ щения заказа Характеристика субмодели ИГЗ, направленной на Инструмент ИГЗ: конкурс с предквалификационным отбором или запросом предложений об Инструмент ИГЗ:
модернизацию Рисунок 13. Субмодель института государственных закупок: инновационный На этапах исследований и разработки институт государственных закупок предназначен для формирования взаимоотношений между государством и фирмой по поводу формирования концепции нового инновационного блага.
Инновации, научные исследования и разработки характеризуются высоким уровнем риска и неопределенности. Для минимизации любых рисков и угроз, вызванных ограниченностью информации и неопределенности, необходимо предусмотреть такой дополнительный инструмент института государственных закупок как страхование контрактов. Несмотря на то, что основным инструментом для реализации этих этапов будет являться конкурс (качественный инструмент), он приобретает новые характеристики. Вводится предквалификационный отбор или запрос о предложениях фирмам, который позволит на первом этапе конкурса исключить те фирмы, которые не являются фирмами с инновационным потенциалом. Для этого проводится всесторонняя оценка фирмыучастника на основе рейтинговых оценок. В качестве основных рейтингов могут быть: сроки исполнения контракта, кадровый потенциал, научная база, опыт исследований и разработок и т.д. Запрос предложений об участии может использоваться заказчиками (государством) для составления и уточнения требований к закупаемому благу. Конечным итогом первого этапа должен стать либо инновационный проект, новый продукт или услуга, право собственности, на которые принадлежит государству-заказчику.
На этапе производства государство, обладая патентом или лицензией на инновационную продукцию, предлагает существующим или вновь созданным фирмам (как государственным, так и частным) производить инновационную продукцию. Государство может, как продавать это уникальное право на инновационную продукцию, так и отдавать его на условиях франшизы. Институт государственных закупок на данном этапе призван обеспечить отбор наилучших фирм, имеющих инновационный потенциал, используя конкурсы с предквалификационным отбором.
На последнем этапе эксплуатации институт государственных закупок способствует получению государством инновационных благ от фирм. Для осуществления закупок этих благ основным инструментом будут являться электронные торги.
IV. РАБОТЫ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
Публикации в журналах, рекомендованных ВАК 1. Ковалева, Е.А. Механизм государственных закупок в России [Текст] / Е.А. Ковалева // Вестник ЧелГУ. Серия «Экономика». – Челябинск: ЧелГУ. С. 103 – 111. (1,13 п.л.) 2. Ковалева, Е.А. Роль государственного заказа в развитии региона [Текст] / Е.А. Ковалева // Вестник ЧелГУ. Серия «Экономика». – Челябинск: ЧелГУ. – 2009.- №1 (139). – С. 53 – 67. (0,88 п.л.) 3. Ковалева, Е.А. Положительные и отрицательные эффекты института государственных закупок [Текст] / Е.А. Ковалева // Вестник ЧелГУ. Серия «Экономика». – Челябинск: ЧелГУ. – 2010. – №5 (186). – С. 121 – 124. (0,5 п.л.) 4. Ковалева, Е.А. Механизм функционирования института государственных закупок [Текст] / Е.А. Ковалева // Вестник ЧелГУ. Серия «Экономика». – Челябинск: ЧелГУ. – 2010. – №28 (209). – С. 46 – 51. (0,5 п.л.) 1. Ковалева, Е.А. Показатели эффективности маркетинговых инструментов в системе государственных закупок [Текст] / Е.А. Ковалева // Материалы научнопрактической конференции «Проблемы развития институциональных форм в российской экономике», Часть 1. – г. Челябинск: ЧелГУ. – 2007. –С. 95 – 102.(0,5 п.л.) 2. Ковалева, Е.А. Система государственных закупок как фактор развития региона [Текст] / Е.А. Ковалева // Сборник материалов международной научнопрактической конференции «Факторы устойчивого развития права, экономики и исторической науки». – г. Шадринск, изд. ОГУП «Шадринский Дом Печати»
– 2008. –С. 278 – 281. (0,25 п.л.) 3. Ковалева, Е.А. Теоретические аспекты социально-экономического развития территории на основе повышения эффективности расходования бюджетных средств [Текст] / Е.А. Ковалева // Материалы международной научнопрактической конференции «Теоретико-практические аспекты модернизации социальных, экономических, психолого-педагогических и информационных технологий». – г. Шадринск, изд. ОГУП «Шадринский Дом Печати». – 2008. – С. 51 – 54. (0,25 п.л.) 4. Ковалева, Е.А. Показатели оценки эффективности закупок для государственных нужд [Текст] / Е.А. Ковалева // Сборник докладов VIII международной научной конференции «Топорковские чтения», Том 2. – г. Рудный, Рудненский индустриальный институт. – 2008. –С. 124 – 129. (0,38 п.л.) 5. Ковалева, Е.А. Зарубежный опыт проведения закупок для государственных нужд [Текст] / Е.А. Ковалева // Материалы региональной научно-практической конференции (13 марта 2009 года) «Исследование проблем и процессов социально-экономического развития региона в современных условиях». – г.Челябинск: Челябинский институт (филиал) ГОУ ВПО «РГТЭУ». – 2009. – С.
47-50. (0,25 п.л.) 6. Ковалева, Е.А. Квазирынок государственных закупок [Текст] / Е.А. Ковалева/ Материалы ХХVII междунар. науч.-практ. конф. «Социальноэкономическое развитие России в посткризисный период: национальные, региональные и корпоративные аспекты», Часть 2. – г.Челябинск, Уральский социально-экономический институт АТиСО. – 2010. – С. 117 – 121. (0,31 п.л.) 7. Ковалева, Е.А. Особенности механизмов института государственных закупок [Текст] / Е.А. Ковалева/ Сборник научных трудов «Экономические и юридические аспекты развития регионов» НОУ ВПО «Челябинский институт экономики и права им. М. В. Ладошина. – г.Челябинск: НОУ ВПО «ЧИЭП им. М. В.
Ладошина». – 2010. – С. 75-77. (0,37 п.л.)
МЕХАНИЗМ, ИНСТРУМЕНТЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ЗАКУПОК В ТРАНСФОРМИРУЕМОЙ ЭКОНОМИКЕ
Специальность 08.00.01 – «Экономическая теория»диссертации на соискание ученой степени тел.: (351) 281-01-64, 281-01-65, 281-01- Государственная лицензия на издательскую деятельность Государственная лицензия на полиграфическую деятельность Подписано в печать 01.09.2011. Формат 60*84 1/16. Печать офсетная.
Усл. печ. л. 1,39. Уч.-изд. л. 1,45. Тираж 150 экз. Заказ № 1146.
«