На правах рукописи

Морозова Александра Сергеевна

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

СТАТУСА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

И ИХ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

С РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ

Специальность 12.00.02 – Конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Челябинск – 2011 2 Диссертация выполнена на кафедре конституционного права Уральского юридического института Министерства внутренних дел Российской Федерации доктор юридический наук, профессор

Научный руководитель:

Карасев Анатолий Тиханович доктор юридических наук, профессор

Официальные оппоненты:

Кравец Игорь Александрович кандидат юридических наук Евдокимов Илья Вячеславович Государственное образовательное

Ведущая организация:

бюджетное учреждение высшего профессионального образования «Пермский государственный национальный исследовательский университет»

Защита состоится 08 ноября 2011 года в _ часов на заседании диссертационного совета по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата юридических наук ДМ 212.296.08 при Челябинском государственном университете по адресу: 454001, г. Челябинск, ул. Братьев Кашириных, д. 129, каб. 407.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Челябинского государственного университета Автореферат разослан «_» _ 2011 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Н.Н. Кадырова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

обусловлена глубинными Актуальность темы исследования изменениями, происходящими в политической и правовой сферах жизни российского общества и государства, реформированием их на основе принципов, заложенных Конституцией России 1993 года. Это особо очевидно в связи с тем, что в Российской Федерации идут процессы объединения субъектов, меняются не только их наименования, но и правовая основа. Все это приводит к тому, что продолжают сохраняться проблемы, связанные со сферой взаимоотношения Российской Федерации и ее субъектов.

Конституция Российской Федерации подтвердила федеративный характер нашего государства, закрепив принцип федерализма в качестве важнейшего принципа конституционного строя России. Субъекты Федерации получили широкие права, в частности, право иметь свои учредительные документы (конституции, уставы) и законодательство, право формировать собственную систему органов государственной власти, право участвовать во внешнеэкономических и международных связях и другие.

Данный принцип определяет всю систему отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. Несмотря на принятие множества федеральных нормативных правовых актов, нельзя сказать, что законодательная база регулирования обозначенной сферы общественных отношений уже окончательно сформирована.

Значимость и сложность вопросов федеративного устройства определяется тем, что они находятся на стыке интересов двух уровней государственной власти: федерации и субъектов Российской Федерации, а следовательно, возникает необходимость нахождения наиболее оптимальной модели их взаимодействия.

Проблемы суверенитета и целостности России, а также правовые, организационные и финансово-экономические аспекты взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, являются непростыми не только с точки зрения теории, но и, в первую очередь, практики. Это объясняется комплексностью взаимоотношений между двумя уровнями государственной власти, которые должны сосуществовать в рамках единого государства.

В юридической литературе к проблемам, связанным с различными аспектами федеративных отношений, ученые-конституционалисты обращались неоднократно. Большинство трудов, затрагивающих отдельные стороны взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, было выполнено на основе изучения нормативной базы и материалов практики, которые впоследствии претерпели ряд существенных изменений. Так, пока еще недостаточно исследованы вопросы определения круга полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, федерального вмешательства, о пределах правового регулирования на федеральном уровне системы органов государственной власти субъектов, вопросы конституционно-правовой ответственности субъектов федерации за нарушение федеральной Конституции и законодательства и некоторые другие. Требуют дальнейшего научного разрешения вопросы «экономического (финансового) федерализма», международной правосубъектности российских регионов, становления судебной власти субъектов Российской Федерации. Необходимо отметить отсутствие единых подходов к пониманию таких юридических категорий, как «конституционный статус», «конституционно-правовой статус», «правовой статус» субъектов Российской Федерации, «предметы ведения», «компетенция», «полномочия» органов государственной власти, «государственный суверенитет», «международная правосубъектность» и других, а также их дифференциации. Более четкого закрепления ждут финансово-экономические ресурсы, обеспечивающих фактическую реализацию вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Необходимо также отметить и то, что в разрешении правовых, организационных и финансово-экономических аспектов взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов и их органов власти в первую очередь заинтересованы сими субъекты и их органы, так именно этот уровень в большей степени приближен к населению, и именно к ведению субъектов отнесено разрешение многих социально-острых вопросов. Поэтому актуальной является проблема участия субъектов Российской Федерации в процедуре их урегулирования на федеральном уровне.

Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования предопределяется необходимостью совершенствования конституционноправового регулирования статуса субъектов Российской Федерации и основ их взаимоотношений с федерацией. Это позволит, с одной стороны, укрепить Российскую государственность, а с другой – обеспечить адекватную реализацию полномочий как самой федерацией, так и ее субъектами в интересах граждан.

Степень научной разработанности темы.

Вопросам федеративных отношений в разное время посвятили исследования такие известные ученые как Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакьян, А.С. Автономов, А.Б. Агапов, И.Н. Барциц, А.Г. Богатырев, Л.Ф. Болтенкова, Н.В. Варламова, Н.В. Витрук, В.Г. Вишняков, Л.А. Григорян, Д.Л. Златопольский, В.Т. Кабышев, Л.М. Карапетян, Е.В. Колесников, В.А. Кочев, Б.С. Крылов, Н.С. Крылова, М.И. Кукушкин, О.Е. Кутафин, А.А. Ливеровский, В.А. Лебедев, В.Н. Лысенко, В.М. Манохин, Е.Б. Мизулина, Н.А. Михалева, А.В. Мицкевич, Ф.Р. Муратшин, Ф.Х. Мухаметшин, В.В. Невинский, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, М.С. Саликов, А.С. Саломаткин, Б.А. Страшун, Е.С. Строев, В.М. Сырых, Э.В. Тадевосян, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, Н.А. Умнова, В.Е. Чиркин, Г.Н. Чеботарев, Б.С. Эбзеев и другие. В своих трудах они исследовали проблемы, касающиеся сущности и построения федеративного государства, а также различные аспекты взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Рассмотрению принципов федеративного устройства нашего государства, а также организационным аспектам взаимоотношений федеральных и региональных (субъектов Российской Федерации) органов государственной власти были посвящены научные труды С.А. Авакьяна, Н.С. Бондаря, А.В. Безрукова, А.Г. Богатырева, Н.В.Варламовой, В.Г. Вишнякова, М.В. Глигич-Золотаревой, М.Н. Гончарова, И.В. Евдокимова, А.В. Демина, Т.В. Заметиной, В.В. Иванова, Н.А. Ионова, А.Т. Карасева, А.Н. Кокотова, В.А. Кравца, Т.Д. Мамсурова, А.В. Пикулькина, Т.А. Рабко и других ученых.

Отдельные аспекты взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области законотворчества были рассмотрены в работах И.Г. Дудко, Т.Д. Зражевской, Л.А. Иванченко, М.Ф. Казанцева, А.И. Козулина, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Е.В. Колесникова, В.В. Лазарева, М.А. Митюкова, Ф.К. Муратшина, И.В. Петелиной, П.Б. Пыренкова, Е.М. Савельевой, Н.С. Соколовой, А.Б. Агапова, М.Н. Афанасьева, А.И. Бобылева, В.Г. Бородина, Л.Н. Васильевой, Н.Г. Горшковой, В.И. Ивакина, В.В. Кистанова, Н.П. Колдаевой, Н.М. Колосовой, А.А. Кондрашева, В.А. Лебедева, А.Н. Медушевского и др. Отдельные финансово-экономические аспекты рассматриваемой сферы общественных отношений нашли свое отражение в работах О.И. Бетина, Н.С. Крыловой, A.M. Лаврова, Ю.И. Любимцева, В.М. Мухачева, Г.В. Петровой, Д.Е. Фадеева, А.А. Уварова и других.

Вопросы международной правосубъектности и внешнеэкономической деятельности субъектов Российской Федерации освещены в работах Ю.Н. Гавло, Г.В. Игнатенко, С.Ю. Марочкина, В.Л. Толстых, В.В. Пустогарова и другие. Договор, как одна из ступеней в российском федерализме и в публичном праве России в целом, рассматривается в трудах Н.Г. Александрова, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, С.Н. Бабурина, А.В. Демина, А.П. Сычева, С.М. Шахрая. Проблемы конституционно-правовой ответственности в России поднимаются в работах Н.С. Бондаря, В.А. Виноградова, В.И. Васильева, М.В. Глигич-Золотаревой, И.А. Дымова, А.А. Кондрашовой, С.Д. Князева, А.Н. Костюкова, А.А. Сергеева, Е.С. Шугриной и других ученых.

Деятельность Конституционного Суда РФ в регулировании федеративных отношений отражена в работах М.В. Баглая, С.В. Боботова, Н.В. Витрука, А.Л. Кононова, М.И. Кукушкина, Т.Г. Морщаковой, С.Э. Несмеяновой, М.С. Саликова, В.А. Туманова, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и др.

Разграничение компетенции властей «по вертикали» в федеративном государстве и в России в частности, анализируется в работах Д.Е. Дымова, А.И. Ковачева, А.Е. Козлова, И.А. Умновой, В.Н. Лысенко, М.С. Саликова.

Вместе с тем, необходимо отметить, что комплексные исследования конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, их взаимоотношений с Российской Федерацией с учетом изменений, происходящих в государстве, еще далеки от завершения.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие по вопросам статуса субъектов и их взаимоотношений с Российской Федерацией в процессе реализации принципа федерализма.

Предметом диссертационного исследования конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации, правовые, организационные и финансово-экономические основы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере федеративного устройства, нормы права, непосредственно регулирующие обозначенную сферу общественных отношений, а также теоретические представления по вопросам развития и совершенствования федеративных отношений в России и взаимодействия ее со своими субъектами.

Целью диссертационного исследования является комплексное изучение и анализ актуальных проблем правового регулирования федеративных отношений, включающих в себя характеристику как конституционноправового статуса субъектов, так и федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также научное обоснование рекомендации по совершенствованию конституционного законодательства, направленных на повышение эффективности регулирования отношений, выступающих объектом исследования.

В соответствии с указанной целью были определены задачи исследования:

– проанализировать имеющиеся теоретические позиции по вопросу характеристики статуса субъектов Российской Федерации и предложить свое видение данной категории;

– уточнить особенности закрепления и реализации правосубъектности субъектов Российской Федерации;

– изучить нормативную основу взаимоотношений Российской Федерации и субъектов, выработать основные направления ее совершенствования;

– исследовать механизмы конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации в сфере реализации вопросов совместного ведения, а также собственного ведения субъектов;

– проанализировать практику заключения и применения договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов в целях выработки практических предложений по совершенствованию этого процесса;

– сформулировать предложения по совершенствованию конституционноправового регулирования статуса субъектов РФ и их взаимоотношений с Российской Федерацией.

Теоретическую основу исследования составили труды ведущих ученых по проблемам теории государства и права, конституционного права, административного права, муниципального права, политологии, социологии и иным дисциплинам, среди них труды: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, А.С. Автономова, И.Н. Барцица, Н.С. Бондаря, М.В. Баглая, С.Н. Бабурина, А.В. Безрукова, Н.В. Витрука, В.Р. Выгибаряна, Л.А. Григорьева, М.В. Глигич-Золотаревой, А.М. Добрынина, И.Г. Дудко, В.Б. Евдокимова, И.В. Евдокимова, Г.В. Игнатенко, Л.А. Иванченко, Д.Л. Златопольского, Т.Д. Зражевской, А.А. Кондрашева, В.Т. Кабышева, В.А. Косачева, Е.И. Козловой, Е.И. Кутафина, Н.М. Колосовой, А.Н. Кокотова, В.А. Кравца, А.Т. Карасева, А.А. Ливеровского, В.А. Лебедева, М.А. Миткова, Н.А. Михалевой, В.В. Невинского, В.В. Пустогарова, М.С. Саликова, А.С. Соломатина, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Н.А. Умновой, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, Е.С. Шугриной, Т.Я. Хариевой, В.С. Эбзеева, и других.

Методологическая основа диссертации.

диссертационного исследовании применялись как общенаучные методы познания (системного анализа, исторический, социологический, структурнофункциональный, формально-логический), так и специальные методы (сравнительно-правовой и формально-юридический). Их применение позволило рассмотреть вопрос темы во взаимосвязи, целостности, достаточно всестороннее и объективно.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты Президента и Правительства РФ, органов власти субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации.

Эмпирическую основу исследования взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов, а также их органов власти; материалы Министерства юстиции РФ по вопросам приведения нормативных актов субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством; договорная практика Российской Федерации с ее субъектами, материалы научных конференций, периодической печати по вопросам темы исследования.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном конституционно-правовом исследовании вопросов конституционно-правового регулирования статуса субъектов Российской Федерации и их взаимоотношений непосредственно с самой Федерацией, что позволило высказать авторскую позицию относительно рассматриваемых вопросов.

Диссертация содержит положения и рекомендации, направленные на совершенствование нормативно-правовой базы по регулированию как конституционно-правового статуса субъектов, так и их взаимоотношений с Российской Федерацией.

По результатам диссертационного исследования были сформированы следующие основные положения, выносимые на защиту:

1. Учитывая, что правовой статус субъекта включает в себя такие общие для всех черты, как наличие: собственной территории, самостоятельной системы органов государственной власти, собственной правовой системы, наименования, символики, в данной работе конституционно-правовой статус определяется через единство трех составных элементов: прав (правомочий), обязанностей и ответственности.

2. Автор полагает, что равноправие субъектов можно рассматривать в рамках их равностатусности, то есть как равенство прав, обязанностей и ответственности. Соответственно, конституционное равенство субъектов означает равенство их конституционных статусов.

3. В работе отмечается, что система государственной власти в Российской Федерации основывается на принципе ее единства, который означает, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации, осуществляют свои функции как самостоятельные органы, одновременно выступая в качестве единой системы государственной власти. Данное единство достигается единством принципов их функционирования, наличием совокупности определенных сдержек и противовесов.

4. Федеральному законодателю желательно установить гарантии для органов государственной власти субъектов от необоснованного вмешательства Российской Федерации в дела последних, но при этом возможность применения соответствующих мер со стороны Российской Федерации не должна быть чисто номинальной. При регулировании вопроса применения института федерального вмешательства более последовательно должен применяться принцип разделения власти. В частности, предлагается ограничить Президента РФ в его праве распускать законодательный орган субъекта РФ по любому из предусмотренных законодательством оснований, что обеспечит большую стабильность и эффективность деятельности данного органа власти.

5. Соискатель указывает, что в российской конституционной модели при закреплении предметов ведения так называемые «остаточные» предметы ведения распределяются на основе принципа децентрализации.

6. В диссертации отмечается, что полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов можно подразделить на собственные полномочия субъектов, делегированные, добровольные, добровольно-принудительные и субделегированные, которые подробно раскрываются в работе.

7. Основной формой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ является на сегодняшний день их личная ответственность перед Президентом РФ, который вправе отстранить их от занимаемой должности в связи с «утратой доверия». Представляется, что данная мера допустима только в условиях переходного периода и для современного исторического периода не подходит. Отрешение высшего должностного лица субъекта РФ должно происходить только при наличии соответствующих оснований, указанных в федеральном законе (имеющийся перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренный указом Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 является несовершенным и не должен использоваться в качестве основания для привлечения высших должностных лиц субъектов РФ к ответственности).

8. Рассмотрение и анализ распространенной ранее практики заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами позволили сделать вывод о том, что принятие Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ вытеснило из правовой практики договоры о разграничении компетенции, нарушающие федеральную Конституцию и законодательство, и восстановило единство правового пространства Российской Федерации.

Изменения, внесенные в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, регламентировали процедуры заключения договора о разграничении полномочий и формально увеличили требования к его форме и содержанию. Однако данные поправки не оказали существенного влияния на изменение роли договора как инструмента присвоения субъектами РФ дополнительных полномочий, а, скорее, наоборот, создали для отдельных субъектов предпосылки использования договора в собственных интересах в обход федеральной Конституции и федеральных законов под видом учета региональной специфики (примером может служить новый договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, утвержденный Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 199-ФЗ). Учитывая существующую негативную практику заключения и применения договоров о разграничении компетенции между РФ и ее субъектами, а также в целях построения единого правового пространства, вносится предложение отказаться от договорной формы регулирования таких отношений.

9. Действующее нормативно-правовое регулирование временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации как разновидности временного возложения полномочий органов государственной власти субъектов РФ на федеральные органы государственной власти является не вполне продуманным и требует своего совершенствования. В связи с чем вносится предложение о необходимости принятия федерального закона, в котором желательно закрепить исчерпывающий перечень оснований и механизм применения института временного осуществления федеральными органами власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов и института временной финансовой администрации.

совершенствованию законодательства, регламентирующего основы взаимоотношений Российской Федерации и субъектов, уточнение характеристики конституционно-правового статуса федерации.

Теоретическая и практическая значимость работы определяется ее направленностью на уточнение конституционно-правовой характеристики статуса субъектов Российской Федерации и их взаимоотношений с федерацией, что позволило сформулировать определенные выводы и практические предложения по их совершенствованию.

Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечивается тем, что в его основу положена разносторонняя методологическая база, а также практическая оценка материала, на котором основаны выводы, положения и результаты научного исследования.

Содержащиеся в работе положения и выводы могут быть использованы при подготовке учебных пособий, в преподавании учебного курса конституционного (государственного) права Российской Федерации, спецкурсов по федеративному устройству Российской Федерации, правовому статусу субъектов и организации в них государственной власти.

Результаты исследования могут быть использованы и в практической правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Апробация результатов исследования. Результаты исследования были обсуждены на кафедре конституционного права Уральского юридического института МВД России и рекомендованы к защите.

Основные теоретические положения диссертации нашли отражение в научных статьях, опубликованных в ведущих научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией для публикации основных результатов диссертаций на соискание ученой степени кандидата и доктора наук, а также апробированы на научно-практических конференциях.

Материалы исследования использованы в разработке научнопрактического пособия «Взаимодействие органов внутренних дел и органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка», внедрены и используются в процессе преподавания дисциплины «Конституционное (государственное) право России» в Уральском юридическом институте Министерства внутренних дел Российской Федерации, а так же в процессе преподавания дисциплин «Правоведение», «Правоведение. Основы теории права», «Конституционное (государственное) право России» в Уральском гуманитарном институте.

Структура диссертационного исследования обусловлена целью и задачами.

Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического раздела.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность исследования, анализируется состояние научной разработанности темы, сформулированы общий предмет, цель, задачи исследования, определяется методологическая и теоретическая основа, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, сформулированы положения, выносимые на защиту, приводится информация о результатах и апробации диссертационного исследования.

Первая глава «Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации: вопросы теории» посвящена определению сущности конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, особенностям формирования их органов государственной власти, а также особенностям закрепления и реализации международной правосубъектности субъектов Российской Федерации.

В первом параграфе анализируются проблемы правового регулирования статуса субъекта РФ В соответствии с Конституцией Российской Федерации, федерализм в России выступает комплексной категорией и включает в себя как равноправие субъектов Российской Федерации, так и разграничение предметов ведения (полномочий) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. К сожалению, в федеральном законодательстве отсутствует четкое определение понятия «статус субъекта Российской Федерации», не раскрывается соотношение понятий «равноправие» и «равностатусность» субъектов федерации.

В связи с этим в работе предпринята попытка выявить и проанализировать имеющиеся в этом направлении проблемы, которые должны быть урегулированы. Поэтому прежде всего рассмотрены такие общие черты субъектов федерации, как наличие собственной территории, самостоятельное установление своего наименования и символики, системы органов государственной власти, собственной правовой системы, возможность быть участниками международных и внешнеэкономических связей.

Отмечается, что проблемы правового регулирования статуса субъектов РФ, в основном, сводятся к тому, что в современной России конституционный, а тем более правовой статусы различных видов субъектов федерации неодинаковы. О равноправии субъектов РФ представляется возможным говорить только в смысле ч. 4 ст. 5 Конституции России.

Как показывает проведенное исследование, субъекты РФ обладают различиями не только в общих правовых статусах, что представляется допустимым, но различны и их конституционные статусы, что ведет к конституционному неравноправию. Принцип равноправия субъектов РФ, провозглашенный в федеральной Конституции, при последовательном его проведении предполагает построение «симметричной» федерации. Однако анализ соответствующих статусов субъектов дает основания присоединиться к позиции тех ученых, которые признают современную Россию «асимметричной» федерацией.

Современная «асимметрия» Российской Федерации вызвана во многом объективными причинами, в первую очередь – экономическими, политическими, историческими. «Лавирование» федерального центра в отношениях с регионами вызвало известные юридические коллизии в федеральной Конституции и законодательстве по вопросам федеративных отношений и регулирования правового статуса субъектов РФ. Это относится, например, к принципу равноправия республик и других субъектов (областей, краев и т. д.), принципу «вхождения» одного «равноправного» субъекта федерации в состав другого и т. п.

Однако «симметрия», а тем более искусственное выравнивание статуса субъектов РФ, не является «панацеей» от проблем федеративного государства. В мире существует достаточное количество вполне стабильных «асимметричных» федераций.

Таким образом, построение «симметричной» федерации не должно быть самоцелью внутренней политики государства. Целью должно служить сохранение единства России, равенство и соблюдение конституционных прав, свобод, обязанностей граждан России на всей территории страны, создание благоприятных условий для экономического и культурного развития российских регионов, реализации местных инициатив.

На основе изучения имеющихся в литературе определений понятия «статус», представляется возможным определить содержание конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации как единство трех составных элементов: 1) прав (правомочий), 2) обязанностей, 3) ответственности. Само конституционное равноправие субъектов Федерации означает равенство их конституционных статусов.

Очевидно, что большинство статусных различий проходит по линии республики – «нереспублики», однако и между «однопорядковыми»

субъектами РФ, например областями, существуют различия. В частности, поразному решаются вопросы международных связей, территориального устройства, взаимоотношений ветвей власти в системе государственных органов региона, их формирования и ответственности, официальной символики и ряд других вопросов.

Все эти особенности и характеризуют различия в конституционноправовых статусах субъектов РФ, что отражает специфику конкретного региона и не влечет конституционного неравноправия. Это, чаще всего, касается полномочий органов государственной власти, вопросов международной правосубъектности и других.

Во втором параграфе анализируется порядок формирования и особенности системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Рассматривая представительную власть в субъектах, можно сказать, что это – необходимый и важнейший элемент системы государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок организации, деятельности, структура которого, основы взаимоотношений с другими органами в системе государственной власти субъекта устанавливаются основными нормативными актами субъектов (конституциями республик, уставами областей и т. п.). Рассматривая право субъектов Российской Федерации на собственное правотворчество, в том числе на издание законов, следует обратить внимание на то, что необходимость в собственном правотворчестве возникает у субъектов федераций, главным образом, из-за неполноты федерального правового регулирования.

Право субъектов федерации на собственное правотворчество порождает немало проблем для законодателей как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов. Главной из них является проблема разграничения предметов ведения и полномочий, а следовательно, и определения компетенции органов государственной власти субъектов.

Совокупность нормативно-правовых актов, принимаемых законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, образует подчиненную принципам общефедерального права автономную систему законодательства. Но при этом субъекты федерации должны признать свою подчиненную роль по отношению к федеральной правовой системе, с определенной долей автономности при формировании своих систем законодательства. Эта автономность обусловлена, как правило, характером регулируемых данной системой отношений.

Административные реформы, проводимые в области исполнительной власти субъектов, оставляют немало вопросов, например, по занятию должности главы субъекта и по порядку формирования органов исполнительной власти. Несмотря на формально-юридическую второстепенность роли Президента РФ в процессе наделения полномочиями кандидатов на должность главы субъекта Федерации (он лишь предлагает кандидатуру), фактически законодательный орган поставлен в рамки жесткого подчинения, поскольку при отрицательном решении, в итоге, он может быть распущен. В результате наблюдается перевес в пользу Президента РФ, что в целом способствует усилению и исполнительной власти; несмотря на то, что формально данный порядок не нарушает Конституцию РФ, он все же является в определенной степени отступлением от принципа разделения властей.

Можно констатировать, что системы органов исполнительной власти различных субъектов Федерации имеют существенные различия в количестве и формах составляющих их органов. Однако организация исполнительной власти субъектов РФ имеет свою логику, определенную сложившейся корпоративной структурой общественной жизни. Поэтому в субъектах федерации действуют органы исполнительной власти общей, отраслевой и межотраслевой компетенции.

В настоящее время перед субъектами РФ стоят проблемы неэффективного управления; коррупции; избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти; неоправданного государственного вмешательства в экономические процессы; наличия чрезмерных бюрократических барьеров, отрицательно сказывающихся на ведении предпринимательской деятельности; неэффективности системы закупок для государственных и муниципальных нужд; отсутствия действенной системы внутреннего контроля за управленческой деятельностью; недостаточно эффективной организации системы территориальных и федеральных органов исполнительной власти; отсутствия гарантий прозрачности и эффективности взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества.

Тем не менее, полагаем, что сами органы государственной власти субъектов федерации, будучи заинтересованными в максимально эффективном развитии соответствующей территории, могут и должны в пределах своей компетенции уже сейчас определять систему и структуру своих органов исполнительной власти наиболее эффективным образом, ориентируясь на следующие подходы: рационализация вмешательства государства в экономику, обеспечение оптимального участие органов исполнительной власти в регулировании рынка; организационное разделение функций разработки правил и предоставления услуг (недопустима ситуация, когда один и тот же орган сам регулирует, сам работает по этим правилам, сам себя контролирует); учет ограниченности управленческих возможностей человека. В теории это называется принципом ограниченной рациональности. На практике он выливается в следующую норму управляемости: в прямом подчинении одного должностного лица должно находиться 5–9 человек; реорганизация системы и структуры органов исполнительной власти, которая должна проводиться без излишней спешки, так как быстрая реорганизация с высокой вероятностью приведет к неуправляемости, перебоям в предоставлении государственных услуг.

Реализация указанных подходов к модели системы органов исполнительной власти субъектов РФ (с учетом соответствующей реорганизации на федеральном уровне) должна включать в себя:

формирование органов выработки политики и нормативного регулирования (далее условно – министерств) по основным направлениям государственной политики, где Министерство является органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование и разработку политики в области своей специализации; исполнительно-распорядительные функции должны быть переданы агентствам1, то есть органам, ответственным за реализацию долгосрочных программ, координацию и обеспечение деятельности государственных учреждений и предприятий, за Это условное название, в соответствии с законодательством субъекта РФ оно может быть и другим.

непосредственное оказание публичных услуг физическим и юридическим лицам; отметим, что переход к модели «министерство-агентство» должен происходить параллельно с созданием системы управления по результатам, а также стандартизации и регламентации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Только в этом случае можно будет избежать серьезных дефектов управления и ощутить реальные преимущества этой модели; должно быть предусмотрено наличие, условно говоря, «базовой управленческой основы» деятельности системы органов исполнительной власти субъекта РФ. Имеется в виду организационное обеспечение и обособление таких задач, как целеполагание и управление по результатам, финансовое управление, макроэкономическое прогнозирование, проведение экономической политики, проведение институциональных реформ;

внедрение и организация работы «проектных органов» для достижения особого типа целей (как правило, межведомственных), которые имеют оперативный характер, конечный срок исполнения и формализуемые результаты; организационное, информационное, кадровое и ресурсное обеспечение административной реформы в каждом субъекте РФ. В рамках реализации данных мероприятий наиболее важными представляются создание типовой программы административной реформы в субъекте РФ;

образование комиссии по проведению административной реформы в субъекте РФ; подготовка программ нормативного, правового и методического обеспечения административной реформы в субъекте РФ;

мониторинг результативности мероприятий административной реформы;

взаимодействие с общественностью по вопросам реализации административной реформы.

Анализ регионального законодательства по вопросам закрепления структуры и полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ показывает значительное их разнообразие даже на уровне конституций (уставов). Избежать утраты целевой ориентации государственного управления можно с помощью специальных механизмов – программноцелевого управления и управления по результатам.

Отсутствие единого подхода к предметам ведения конституционных (уставных) судов субъектов привело к тому, что их полномочия довольно часто дублируют компетенцию Конституционного Суда России. Поэтому возникают трудности не только при выборе форм и видов конституционного контроля, но и разграничения компетенции между различными судебными органами.

Проблемой является и редкость региональной конституционной юстиции в субъектах федерации (действующие суды имеются только в нескольких субъектах РФ, а законодательство половины субъектов РФ даже не содержит указание на их создание). Вместе с тем, конституционные (уставные) суды субъектов являются «дополнительным фильтром» регионального и муниципального нормотворчества, а также дополнительной гарантией прав граждан, проживающих в этих субъектах. Само наличие таких судов в одних субъектах федерации и их отсутствие в других порождает вопрос о равном доступе граждан РФ к правосудию. Считаем целесообразным разработать конституционный закон, который бы определил основы конституционного судопроизводства на региональном уровне, где следовало бы расширить юрисдикцию конституционных (уставных) судов, а Конституционный Суд Российской Федерации мог бы стать, своего рода, второй инстанцией для конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

Третий параграф посвящен рассмотрению вопроса международной правосубъектности субъектов Российской Федерации. В диссертации делается вывод, что международное право не содержит норм, которые давали бы конкретный ответ на вопрос о международно-правовом статусе политикотерриториальных образований, являющихся составными частями федеративного государства. Не провозглашая международную правосубъектность таких образований, оно вместе с тем ее и не отрицает.

Объем полномочий субъектов Российской Федерации в сфере международных и внешнеэкономических отношений определялся в основном договорами с федеральными органами государственной власти, по которым одни субъекты федерации получали больше полномочий в международной сфере, другие – меньше.

Федеральный закон от 2 декабря 1998 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» уровнял все субъекты РФ в их праве заключать соглашения с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств и, с согласия Правительства России, – с органами государственной власти иностранных государств.

Причастность субъектов федерации к международному праву воплощается в двух самостоятельных, но соприкасающихся сферах деятельности: 1) участие в международных отношениях Российской Федерации, в том числе в процедуре заключения международных договоров Российской Федерации и их выполнении; 2) собственной международной деятельности субъектов РФ, включая заключение собственных международных соглашений, в пределах принадлежащих им полномочий.

государственной власти субъекта Российской Федерации, независимо от формы, наименования и содержания, не являются международными договорами, а федеральные органы государственной власти не несут ответственности по этим соглашениям. Представительства субъектов Российской Федерации на территориях иностранных государств не обладают статусом дипломатических, а их работники не пользуются дипломатическими привилегиями и иммунитетами.

взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов» исследуются теоретические проблемы определения значений «конституционно-правовое регулирование предметов ведения», «компетенции» Российской Федерации и ее субъектов и их разграничения; конституционно-правовая ответственность субъектов Российской Федерации в сфере реализации вопросов совместного и собственного ведения; теоретические основы и практическое значение заключения договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами.

В первом параграфе отмечается, что большинство проблем во взаимоотношениях федерального центра и регионов возникают при разграничении предметов ведения и полномочий. Это обусловлено несовершенством положений федеральной Конституции, в частности ст. 71– 72, и наличием такого правового института, как договор о разграничении предметов ведения и полномочий.

Анализ зарубежного опыта показывает, что в России реализован особый «нетрадиционный» вариант разграничения компетенции между федерацией и субъектами в рамках «кооперативного» федерализма, когда конституция закрепляет предметы исключительного ведения федерального центра и совместного ведения, а полномочия субъектов формулирует по остаточному принципу.

Уже само наличие совместной компетенции порождает проблему разграничения роли федерального центра и субъектов по ее реализации. Так, в отношении субъектов РФ нами выделяются собственные полномочия субъектов РФ, делегированные полномочия субъектов РФ, добровольные полномочия субъектов РФ, добровольно-принудительные полномочия субъектов РФ и субделегированные полномочия.

Анализ изменений конституционно-правового регулирования компетенции в федеративных отношениях позволяет сделать вывод, что в российскую правовую систему внедрен принцип субсидиарности, подразумевающей согласованную передачу на нижестоящие уровни публичной власти полномочий, финансов и ответственности. Однако приходится признать, что часть полномочий, переданных на уровень субъекта РФ, оказалась без адекватного финансового обеспечения, напротив, финансы концентрировались на федеральном уровне. Одновременно с этим следует отметить централизацию федеративных отношений, при которой субъектам федерации делегировано собственных полномочий примерно в десять раз меньше, чем федерации. В связи с этим делается вывод о том, что необходимая на определенном этапе становления российского федерализма тенденция к централизации власти не может быть беспредельной, так как ведет к утрате федеративных начал государственного устройства.

В настоящее время, в условиях усиления вертикали власти, требуется обновление концептуальных подходов к перспективам дальнейшего федеративного развития. Необходимо постепенно отходить от излишней централизации, делегировать регионам дополнительные полномочия и обеспечивать субъекты федерации достаточными для их реализации ресурсами.

Во втором параграфе предпринята попытка системного рассмотрения института ответственности, что позволило по-новому взглянуть на его историю и эволюцию. Институт ответственности в нашей стране развивался непропорционально по отношению к иным способам и механизмам внутрисистемного управления. Разделение государственной власти между федерацией и ее субъектами по действующей Конституции РФ не было подкреплено необходимой системой ответственности сторон федеративных отношений за ненадлежащее ее осуществление. Это в немалой мере обусловило развитие дезинтеграционных процессов в конституционноправовом пространстве России и кризисных явлений конституционной законности в системе правовых отношений между федерацией и ее субъектами. Однако и в современных условиях (особенно с учетом административной реформы) природа, формы и механизм ответственности федерации и ее субъектов являются значимыми для теории и практики.

Так, например, в 2000 г. Президенту РФ было предоставлено право инициировать роспуск законодательного (представительного) органа субъекта, если он не выполнил решения судебного органа об отмене незаконного нормативного правового акта. Позже, в 2004 г., Президенту РФ было предоставлено право самостоятельно распускать законодательный орган субъекта, если последний не отреагировал на президентское предупреждение о необходимости исполнения судебного решения об отмене незаконного нормативного правового акта, а также в случае, если он двукратно отклонил кандидатуру высшего должностного лица субъекта, внесенную Президентом РФ. Следует отметить, что данные полномочия Президента РФ не предусмотрены Конституцией РФ и не соответствуют конституционной концепции федерализма и приоритета принципа народовластия во взаимоотношениях между законодательными и исполнительными органами государственной власти.

Главенствующей формой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ на сегодняшний день является их личная ответственность перед Президентом РФ, обладающим правом освободить от занимаемой должности вследствии «утраты доверия». Однако необходимо заметить, что модель личной ответственности перед главой государства эффективна только в условиях переходного периода как чрезвычайная мера, а в развитом демократическом государства она требует дополнительной правовой регламентации.

Общим недостатком российской модели конституционно-правовой ответственности органов публичной власти и должностных лиц субъектов федерации является большая степень отсылочности норм. Решение конкретных вопросов применения мер ответственности, как правило, передается на уровень органов исполнительной и судебной власти. Такая ситуация, например, наблюдается и в сфере регулирования института временного осуществления федеральными органами государственной власти полномочий органов государственной власти субъектов РФ. Так, при введении временной финансовой администрации соответствующее решение принимается Высшим арбитражным судом РФ в соответствии с федеральным законом. Причем неясно, какой федеральный закон имеется в виду.

Учитывая, что судебным органам отводится важная роль в привлечении субъектов РФ к ответственности, термины «соответствующий суд» либо просто «суд», встречающиеся в законодательстве регулярно, должны быть конкретизированы. В этой связи целесообразно создание в России вертикали административного судопроизводства, чтобы соответствующие споры разрешались специализированными органами административной юстиции.

Поэтому в настоящее время особо актуален вопрос выработки конституционно-правовых механизмов ответственности в системе федеративных отношений. Однако институт ответственности не может быть поставлен во главу угла при структурных реформах сложной государственной (федеративной) системы; целесообразна концентрация на иных механизмах управления и внутрисистемной коммуникации.

В третьем параграфе дается правовая оценка практики заключения договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий.

По вопросу соотношения теории и практики договоров и соглашений «о компетенции» можно сделать выводы, что: а) сам правовой режим договоров «о компетенции» недостаточно разработан и не закреплен законодательно;

б) договорная практика довольно часто расходится с нормативными положениями и требованиями Конституции России и федеральных законов (наибольшие разногласия с федеральным законом проявляются в содержании договоров и соглашений); в) договоры зачастую имеют смысловые недоработки, а также загруженность излишним текстом (дублирование положений ст. 72 Конституции России); г) в договорах есть положения, не отражающие специфику конкретного субъекта РФ, а в равной степени актуальные для всех регионов России. Диссертант полагает, что их можно законодательно унифицировать и дать право субъектам РФ осуществлять (или не осуществлять) полномочия по указанным предметам ведения, заключая лишь соответствующие соглашения о разграничении полномочий с федеральными органами государственной власти.

При наличии общенегативных моментов заключения договоров, тем не менее, в этой практике имелись и положительные черты, а именно: договор позволял нормализовать взаимоотношения в «сложносоставных» субъектах Российской Федерации. Например, взаимоотношения Тюменской области с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами, договоры органов власти Российской Федерации, Иркутской области и УстьОрдынского (Бурятского) автономного округа; кроме того, договор давал возможность учесть специфику конкретного субъекта Российской Федерации найти баланс интересов как Федерации, так и региона.

Значение внутригосударственных договоров в настоящее время состоит в том, что они способствуют достижению определенного компромисса между федеральным центром и отдельными регионами и, в конечном счете, служат сохранению государственной целостности Российской Федерации. С другой стороны, договоры позволяют выявить какие-то общие для большинства субъектов РФ тенденции во взаимоотношениях с федеральным центром.

Особое значение для сферы отношений имеет деятельность Конституционного Суда, который вправе рассматривать не только вопросы компетенции, но и любой вопрос, касающийся правового положения субъекта федерации, оформленный нормативно-правовыми актами, а также и сами договоры.

Действующее на сегодняшний день законодательство существенно усилило позиции федеральной власти в практике заключения таких договоров. Однако, несмотря на существенную корректировку института договорного разграничения полномочий, проведенные законодателем изменения, по сути, носят половинчатый и незавершенный характер. Целый ряд ключевых вопросов остался нерешенным. Во-первых, уравнение договора о разграничении полномочий и федерального закона по юридической силе внесло путаницу в установленное Конституцией РФ соотношение нормативных правовых актов по юридической силе. Во-вторых, именно региональная специфика определяет необходимость в ином разграничении полномочий, а как следствие – индивидуализации, пересмотре законодательных норм о разграничении полномочий по предметам совместного ведения в отношении конкретного субъекта. Это дает возможным, при полном соблюдении процедуры, заключение договоров, не вполне соответствующих федеральным законам. Есть и некоторые другие негативные аспекты этого процесса, которые позволяют отметить, что механизм реализации права субъектов в нем отсутствует. Крайне спорной оказалась и практика заключения «новых» договоров.

В заключении подводятся итоги проведенного исследования, излагаются основные выводы и предложения по совершенствованию законодательства в сфере взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов.

В конце работы приведен список литературы, использованной в ходе работы над исследованием.

Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора.

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, указанных в перечне ВАК:

1. Морозова А.С. Проблема «равностатусности» в конституционноправовой характеристике субъектов Российской Федерации // Вестник Моск.

ун-та МВД России. 2009. № 3. С. 193–198 (0,6 п. л.).

2. Карасев А.Т., Савоськин А.В., Морозова А.С. Представительная власть как вид публичной власти // Вестник Моск. ун-та МВД России. 2009. № 6.

С. 135–140 (0,6 п. л./0,3 п. л.).

3. Морозова А.С. Некоторые аспекты конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации // Вестник Моск. ун-та МВД России. 2009. № 10. С. 185–191 (0,6 п. л.).

Иные публикации:

4. Шамсумова Э.Ф., Морозова А.С. Проблемы международной правосубъектности республик в составе Российской Федерации // Правовой статус и правосубъектность лица: теория, история, компаративистика:

материалы восьмой международной науч.-теор. конф. (Санкт-Петерб. ун-т МВД России, 14–15 декабря 2007 г.). СПб., 2007. Ч. 2. С. 132– (0,5 п. л./0,3 п. л.).

5. Морозова А.С. Конституционно-правовое регулирование сферы совместного ведения Российской Федерации и субъектов // Историкоправовые особенности развития России: сб. материалов Всероссийской науч.практ. конф. (Уральский гос. пед. ун-т, 15 января 2008 г.). Екатеринбург, 2008. С. 121–135 (0,8 п. л.).

6. Морозова А.С. Конституционно-правовая характеристика статуса субъектов Российской Федерации // Правоохранительные органы: теория и практика. 2008. № 2 С. 105-112 (0,4 п. л.).

7. Морозова А.С. Способы и принципы разграничения предметов ведения и компетенции между федеральным центром и субъектами федерации:

конституционно-правовой анализ // Правоохранительные органы: теория и практика. 2009. № 1. С. 53–57 (0,5 п. л.).