На правах рукописи

Палагин Дмитрий Николаевич

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС

ГОСУДАРСТВЕННЫХ АВТОНОМНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

12.00.14 – административное право,

финансовое право, информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Саратов 2010 2

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права»

Научный руководитель – кандидат юридических наук, доцент Петров Михаил Петрович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доктор педагогических наук, профессор Ищенко Станислав Андреевич доктор юридических наук, доцент Чаннов Сергей Евгеньевич

Ведущая организация – ФГОУ ВПО «Саратовский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»

Защита состоится 20 декабря 2010 г. в 16:00 часов на заседании диссертационного совета Д-212.239.02 при ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» по адресу: 410056, г. Саратов, ул.

Чернышевского, д. 104, ауд. 102.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».

Автореферат разослан « _ » _ 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук О.С. Ростова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В Стратегии развития России до 2020 года 1 декларируется изменение качества развития Российской Федерации, переход к инновационной модели. «Одной из главных проблем сегодняшнего госуправления остаётся его чрезмерная централизация Чертами завтрашней системы госуправления должны стать самостоятельность и ответственность, динамичное движение вперёд, следование общей идеологии развития страны, эффективное использование ресурсов, смелые и неординарные решения, поддержка инициативы и инноваций, сменяемость кадров, компетентность и кругозор.

Причём эти подходы должны стать основой функционирования не только госуправления, но и всей бюджетной сети...» 2.

В Послании Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 г. отмечено, что постоянным направлением деятельности исполнительной власти должна стать и оптимизация бюджетных расходов. Правительству необходимо разработать и реализовать комплекс мер по созданию долгосрочных стимулов к повышению качества оказываемых государственных услуг, по обеспечению ответственности за результаты использования бюджетных средств и своей деятельности в целом 3.

На повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг нацелен также Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в Выступление Владимира Путина на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года». http: // www.regnum.ru (дата обращения: 08.02.2008).

Там же.

См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12.11.2009 г. // Рос. газета. 2009.

13 ноября.

связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» 4.

(муниципальных) учреждений давно стало насущной потребностью, необходимостью более гибкого взаимодействия учредителя – государства с отраслевыми объектами всего социально-культурного комплекса. От ведомственной опеки как наследия прошлого государство намерено перейти к механизму партнёрства, контрактным отношениям, чёткому бюджетополучателей. Такое кардинальное изменение правовой основы деятельности государственных и муниципальных учреждений напрямую учреждениях» 5. Круг субъектов российского права в 2006 г. был расширен за счёт включения в него государственных учреждений нового типа – государственных автономных учреждений.

В научных публикациях прослеживается вывод о том, что традиционные организационно-правовые формы, в которых создаются и перестали быть достаточным средством, выражающим потребности и реалии административно-правовых отношений.

Государственные автономные учреждения должны занять достойное место при формировании более оптимальной системы государственного управления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // СЗ РФ. 2010. № 19, ст. 2291.

См.: Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // СЗ РФ. 2006.

№ 45, ст. 4626; 2007. № 31, ст. 4012; 2007. № 43, ст. 5084.

Анализ административно-правового статуса государственного автономного учреждения обусловлен потребностью в дальнейшем совершенствовании системы государственно-правового регулирования социальной сферы, повышении качества государственных услуг в социокультурном секторе.

Вместе с тем необходимость развития российского общества, адекватного складывающимся социально-экономическим условиям, и значимость места, которое занимают государственные автономные учреждения среди субъектов административного права, административноправового регулирования деятельности этого нового типа государственных учреждений потребовали всестороннего проведения анализа административно-правового статуса государственных автономных учреждений. С точки зрения теории и правоприменительной практики обозначилась задача – выявить имеющиеся погрешности правовой регламентации, определить те стороны и аспекты, которые необходимо совершенствовать, качественно улучшать.

административного права на настоящий момент еще только происходит формирование представлений о понятии и содержании административноправового статуса государственного автономного учреждения, и пока отсутствуют монографические работы, специально посвященные данной проблеме. Основное место в литературе занимает исследование теоретических вопросов, связанных с административно-правовым статусом коллективных субъектов.

Правовой статус как общеправовая категория анализируется в работах Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, А.Г. Бережнова, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, В.М. Горшенева, О.С. Иоффе, В.А.

Кучинского, Е.А. Лукашевой, Я.М. Магазинера, Н.С. Малеина, А.В.

Малько, Г.В. Мальцева, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, В.А. Патюлина, И.Н. Сенякина, В.Н. Синюкова, Р.О. Халфиной, Д.М. Чечота, М.Д.

Шаргородского, Л.С. Явича и других.

Вопросы административно-правового статуса изучаются в целом ряде научных трудов отечественных и зарубежных ученыхадминистративистов, а также практических работников. Этой проблеме уделяли и уделяют внимание такие ученые, как С.В. Алексеев, А.П.

Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, Ю.А. Бунеева, А.И. Елистратов, А.И.

Иерусалимов, С.А. Ищенко, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, С.Д. Князев, А.П.

Коренев, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, В.И. Новоселов, Д.М. Овсянко, Л.Л.

Попов, Г.И. Петров, В.В. Полянский, Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилов, С.Д.

Хазанов, Н.Ю. Хаманева, В.А. Юсупов, А.Ю. Якимов и другие.

Правовые основы деятельности автономных учреждений – предмет исследования работ А.И. Абанкиной, С.В. Барабановой, А.А. Вавиловой, Т.А. Гусевой, В.В. Залесского, В.В. Кваниной, А.А. Кирилловых, М.А.

Клишиной, Ю.Г. Лесковой, Н.Я. Осовецкой, Г.Д. Отнюковой и других.

Однако имеющиеся теоретические наработки не раскрывают сущность категории «административно-правовой статус государственного автономного учреждения», не отражают его содержание, так как статус автономного учреждения как субъекта административного права не был предметом специального научного исследования.

Объектом исследования являются правовые отношения, которые складываются между органами исполнительной власти (их должностными лицами) и государственными автономными учреждениями в процессе реализации последними своих прав, выполнения возложенных на них обязанностей в сфере государственного управления; отношения по организации внутреннего управления деятельностью автономных учреждений; отношения администраций автономных учреждений с получателями услуг в сфере деятельности государственных учреждений нового типа; нормативно-правовая основа деятельности государственных автономных учреждений, а также соответствующая правоприменительная практика.

Предметом исследования выступают теоретические положения, отражающие специфику содержания административно-правового статуса государственных автономных учреждений, его основные компоненты и научные представления о направлениях административно-правового регулирования деятельности данных учреждений.

Цель и задачи исследования состоит в комплексном теоретическом исследовании сущности и содержания административно-правового статуса теоретических положений правовой науки, изучения законодательства, регламентирующего правовое положение данных субъектов права в сфере реализации исполнительной власти, обобщения материалов юридической практики.

Указанная цель предполагает решение задач диссертационного исследования:

некоммерческих организаций;

автономных учреждений в России;

– определение соотношения правового статуса бюджетных, казенных и автономных учреждений;

– проведение классификации автономных учреждений по различным основаниям;

– определение понятий «автономное учреждение как субъект административного права», «административно-правовой статус государственного автономного учреждения»;

административно-правовой статус автономных учреждений;

– рассмотрение сущности понятия «государственная услуга»;

– выделение особенностей административно-правового статуса государственного автономного учреждения в качестве самостоятельного субъекта административного права;

– выявление и характеристика основных элементов содержания административно-правового статуса государственного автономного учреждения;

– правовой анализ направлений общего административно-правового регулирования деятельности государственных автономных учреждений;

– анализ особенностей административно-правового статуса государственных автономных образовательных учреждений как наиболее характерного и многочисленного типа государственных некоммерческих организаций;

– обозначение круга проблем, связанных со становлением и формированием в России административного законодательства о правовом положении данных учреждений, выработка научно обоснованных рекомендаций по его совершенствованию.

Методологическую основу диссертации образуют общенаучные методы – диалектико-материалистический метод познания объективной действительности, анализ и синтез, индукция и дедукция, исторический, логический, и частнонаучные методы – системно-структурный, функциональный, сравнительно-правовой, статистический, формальноюридический.

Теоретическую основу диссертации составляют специальная юридическая литература, научные разработки по административному праву, общей теории права, исследования в области конституционного права, гражданского права, предпринимательского права, финансового права, других отраслевых юридических наук.

Нормативная и эмпирическая базы исследования представлены Конституцией РФ, федеральными законами, подзаконными нормативноправовыми актами, другими правовыми актами, постановлениями и определениями Конституционного Суда РФ, постановлениями Пленумов Высшего Арбитражного Суда РФ, а также материалами опубликованной и неопубликованной юридической практики.

Научная новизна диссертации заключается в том, что соискателем проведено одно из первых комплексных монографических исследований проблемы административно-правового статуса государственного автономного учреждения. Используется новый гносеологический подход, согласно которому административно-правовой статус автономных учреждений изучается в совокупности с институтом государственных услуг. Сущность, структура и значение административно-правового статуса государственного автономного учреждения рассматриваются в рамках государственно-правового регулирования отношений, связанных с предоставлением государственных услуг. Автором получены новые научные данные о государственном автономном учреждении как субъекте административного права, о новом самостоятельном предмете законодательной регламентации в сфере административно-правового регулирования.

Новизна работы находит непосредственное выражение в основных положениях, выносимых на защиту:

1. Автономное учреждение как субъект административного права – это государственная или муниципальная некоммерческая организация, созданная компетентным органом государственной власти или органом местного самоуправления для оказания публичных услуг по заданию собственника и за его счет (полностью или частично) и финансируемая в этих целях из соответствующего бюджета.

Особенности государственных автономных учреждений в сравнении с другими субъектами административного права заключаются в следующем:

– автономные учреждения создаются государственными органами, являются юридическими лицами публичного права;

– характеризуются автономией (закрепление широких правовых возможностей самоуправления), в том числе в отношениях с учредителем (вышестоящим органом государственного управления);

– создаются в целях осуществления функций по предоставлению государственных услуг;

устанавливаются учредителем, исходя из предусмотренной в их уставе основной деятельности, и для осуществления которой автономные учреждения получают соответствующее бюджетное финансирование;

– автономные учреждения (на определенных условиях и в соответствии с законом) вправе оказывать платные услуги;

– управление ими строится на принципе сочетания единоначалия (ректор, директор, главврач) и коллегиальности (наблюдательный совет, ученый совет);

приобретенным за счет внебюджетных средств, осуществляется ими самостоятельно;

– в отношении автономных учреждений установлена усложненная система контроля (аудит годовой бухгалтерской отчетности, утверждение отчетности наблюдательным советом);

– они несут самостоятельную от учредителя ответственность (финансовую, материальную, юридическую) за качество предоставляемых услуг и эффективность внутреннего управления.

2. Автономные учреждения характеризуются видовым многообразием.

В работе приведена классификация автономных учреждений. В частности, в зависимости от собственника имущества (учредителя автономного учреждения) различают автономные учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием.

В зависимости от предмета деятельности выделяют:

– образовательные автономные учреждения (школы, гимназии, лицеи, детские сады, колледжи, институты, университеты и др.);

– автономные учреждения культуры (дома и дворцы культуры, театры, кинотеатры, филармонии, концертные залы, библиотеки, музеи и др.);

– научные автономные учреждения (НИИ, лаборатории, научные центры, опытные производства, научные станции и др.);

престарелых и инвалидов, детские дома-интернаты для умственно несовершеннолетних и др.);

– физкультурно-спортивные автономные учреждения (спортивные клубы, коллективы физической культуры, детско-юношеские клубы физической подготовки и др.);

– автономные учреждения системы здравоохранения (лечебнопрофилактические учреждения, аптечные учреждения, санитарнопрофилактические учреждения и др.);

– автономные учреждения занятости;

– другие автономные учреждения.

Автономные учреждения классифицированы также в зависимости от масштаба деятельности, порядка создания, порядка легализации осуществляемой деятельности, вида административно-правового статуса.

3. Услуга, оказываемая государственным автономным учреждением, – это персонифицированная, правомерная, нормативно-закрепленная деятельность автономного учреждения в рамках заданий, которые устанавливаются учредителем автономного учреждения, исходя из предусмотренной в его уставе основной деятельности, и по запросу граждан или организаций, направленная на реализацию их прав и законных интересов, состоящая в непосредственном удовлетворении духовных и материальных потребностей в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, в других, как правило, социокультурных сферах.

4. Наделение государственных автономных учреждений правом предоставления государственных услуг требует осуществления за ними государственного контроля качества. Правовой режим оказания услуг должен обеспечивать реализацию социальных гарантий и прав граждан на образование, охрану здоровья и медицинскую помощь, жилище, социальное обеспечение, участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, получение квалифицированной юридической помощи и других прав, закрепленных в Конституции РФ. Для достижения эффективности контроля необходимо создание обособленных структурных подразделений в профильных отраслевых органах исполнительной власти, обеспечивающих организационно-методическую поддержку автономных учреждений и контроль в сфере законодательства об автономных учреждениях.

5. Государственное автономное учреждение может обладать общей административной правоспособностью, а также выступает носителем специальной административной правоспособности. Административная правоспособность государственного автономного учреждения возникает до приобретения им статуса юридического лица, а именно, с момента издания административно-правовых актов, предусматривающих его учреждение, и утверждения его устава. Административная дееспособность у государственного автономного учреждения возникает в результате проведения соответствующих регистрационных, а в необходимых случаях и дополнительных легализующих процедур. Правовые основания для приобретения автономным учреждением полного либо ограниченного объема административной дееспособности устанавливаются в нормативноправовых актах.

6. В содержании административной правоспособности автономного учреждения можно обозначить четыре уровня способности иметь предусмотренные административными нормативными предписаниями субъективные права и нести юридические обязанности, предоставляемые данному субъекту права как:

– некоммерческой организации (учреждению);

– автономному учреждению;

– автономному учреждению в соответствии с родовым видом его деятельности, например, учреждению физической культуры и спорта, образования, культуры;

– автономному учреждению в соответствии с его специализацией в рамках родового вида деятельности, например, автономному дошкольному образовательному учреждению, автономному общеобразовательному учреждению.

7. Административно-правовой статус государственного автономного учреждения представляет собой юридически закрепленное положение данного субъекта права, определяемое его организационно-правовой формой, правами и обязанностями, с которыми нормы административного права связывают возникновение, изменение и прекращение организационных управленческих и внутриорганизационных отношений.

Административно-правовой статус государственного автономного учреждения может быть общим и особенным.

8. Особенность административно-правового статуса автономного учреждения заключается в том, что государство осуществляет в отношении него не управление, а государственное регулирование его деятельности (посредством законодательной регламентации, определения задания, отвечающего интересам государства в сфере деятельности данного учреждения, осуществления административного надзора и т.д.).

Для автономного учреждения характерно сочетание государственного регулирования и самоуправления, в сфере которого и реализуется его статус как субъекта административного права.

9. Основные компоненты структуры общего административноправового статуса государственных автономных учреждений представлены в законодательстве нормами, регулирующими:

– порядок создания и государственной регистрации автономных учреждений;

автономным учреждениям правовые запреты;

– содержание и порядок отношений, возникающих в рамках реализации административных полномочий государственных органов исполнительной власти в отношении автономных учреждений;

– порядок формирования и функционирования органов управления автономных учреждений, их полномочия;

– лицензирование и другие способы легализации деятельности автономных учреждений;

– порядок осуществления автономными учреждениями функций по предоставлению государственных услуг;

– порядок реорганизации и ликвидации автономных учреждений;

– гарантии прав автономных учреждений.

10. В настоящее время нормы, регулирующие те или иные аспекты организации и деятельности автономных учреждений, находятся в сфере подзаконного нормотворчества, в то время как требуется законодательная регламентация административно-правового статуса автономного учреждения. Необходимо привести различные виды автономных учреждений к единой правовой модели посредством систематизации законодательства об автономных учреждениях, что позволит установить общие начала осуществления автономными учреждениями функций по предоставлению государственных услуг, определить стандарты качества и доступности этих услуг, внедрить процедуры контроля и оценки деятельности автономных учреждений, зафиксировать порядок и сроки формирования задания учредителя, гарантированность его получения.

11. В связи с тем, что область образования является самым большим сектором социальных услуг, затрагивающим интересы всего общества, необходимо урегулировать статус автономных образовательных учреждений специальным Федеральным законом «Об автономных образовательных учреждениях».

Научная и практическая значимость работы. Теоретический анализ проблемы, составляющей предмет данного исследования, базируется на научной разработке ряда вопросов, посвященных административно-правовому статусу субъектов отрасли. В диссертации содержатся обобщения и выводы о понятии и структуре данной категории, административно-правового статуса субъекта права как части его общего правового статуса, определяемого на основе Конституции РФ.

административно-правового статуса государственного автономного учреждения, позволяющем раскрыть содержание, четко установить характер и границы правовых возможностей данного субъекта в управленческих административно-правовых отношениях.

Обобщения и выводы о структуре и содержании административноправового статуса государственных автономных учреждений, о направлениях административно-правового регулирования их деятельности позволяют глубже изучить как понятие административно-правового статуса, так и объективацию вовне его отдельных составляющих.

В диссертации разработаны предложения, выводы и рекомендации по дальнейшему совершенствованию административно-правового статуса государственного автономного учреждения, практическое использование которых позволит повысить эффективность и качество административноправового регулирования отношений с участием данного субъекта права, будет содействовать реализации социальных гарантий и прав граждан.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертации докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры административного и муниципального права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».

Отдельные положения и обобщения диссертационного исследования нашли свое отражение в выступлении автора на Международной научнопрактической конференции «Политико-правовые приоритеты социальноэкономического развития России» (Саратов, 2008).

Ряд научных выводов автора по проблеме диссертационной работы докладывался и обсуждался на Всероссийской научно-практической конференции «Современная юридическая наука и правоприменение»

(II Саратовские правовые чтения) (Саратов, 2009).

Некоторые результаты диссертационного исследования выступали предметом научной дискуссии в рамках Всероссийского круглого стола «Научные проблемы модернизации публичной власти в современной России и совершенствования преподавания вузовских курсов административного, информационного и муниципального права» (Саратов, 2010).

Положения и обобщения диссертационного исследования были включены в выступление автора на Всероссийской научно-практической конференции «Современная юридическая наука и правоприменение»

(III Саратовские правовые чтения) (Саратов, 2010).

По проблемам административно-правового статуса государственных автономных учреждений опубликованы статьи в научных журналах.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, подразделенных на шесть параграфов, заключения и библиографического списка использованных источников.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются выбор темы, ее актуальность, определяются цели, задачи, объект и предмет исследования, раскрываются его методическая и теоретическая основы, научная и практическая значимость, приводится характеристика эмпирической базы работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся данные об апробации полученных результатов.

Глава 1 «Автономные учреждения: понятие, виды, становление нормативно-правовой основы деятельности» состоит из трех параграфов, первый из которых – «Становление института автономного учреждения в законодательстве о некоммерческих организациях» – посвящен вопросам диалектического развития института автономного учреждения в системе некоммерческих организаций, анализу организационно-правовых преобразований, предусмотренных Федеральным законом «Об автономных учреждениях», исследованию нормативно-правовой основы деятельности учреждений нового типа.

В рамках проводимой в России административной реформы, направленной на изменение объёма присутствия государства во всех сферах общественной жизни, на определение оптимальной степени и формы соотношения институтов государственной власти и гражданского общества, соответствующего отечественным традициям и мировому опыту, осуществляются мероприятия по повышению качества и доступности публичных услуг.

К нормативно-правовой базе, регулирующей процессы оптимизации функции оказания гражданам и юридическим лицам публичных услуг, относится Федеральный закон «Об автономных учреждениях».

проблемам целесообразности, перспективности и прогрессивности данного нормативно-правового акта. На основе обобщения положений научной литературы и мнений практических работников проведен анализ главных отличий и сходства автономных и бюджетных учреждений. Автор раскрывает достоинства и недостатки организационно-правовой формы автономного учреждения.

Особенности автономных учреждений связаны с новыми правовыми и управленческими механизмами государственной поддержки, возможностью ведения деятельности, приносящей доход, и с основной, профильной сферой некоммерческих услуг, являющихся социальнокультурными по содержанию, осуществление которой предполагает самоорганизацию (самоуправление).

С учетом анализа развития института автономного учреждения в России определяются нормативно-правовые основы его деятельности, выделяются признаки, которыми обладает автономное учреждение как некоммерческая организация, указываются условия, ограничивающие возможности автономных учреждений по ведению предпринимательской деятельности.

Во втором параграфе «Автономное учреждение как субъект административного права» осуществляется научный анализ правовой природы автономного учреждения как потенциального участника административных отношений, исследуются особенности учреждения нового типа, отличающие его от других субъектов административного права, проводится дифференциация автономных учреждений на виды.

На базе изучения общетеоретических представлений о субъекте права, природы субъектов административного права, а также отталкиваясь от существующей в науке административного права классификации данных субъектов на виды, автор предлагает собственное определение понятия автономного учреждение как субъекта административного права.

В параграфе отмечаются признаки государственных автономных административного права.

Установлены основные факторы, определяющие направление стратегического развития деятельности автономных учреждений:

региональная принадлежность, обусловливающая уровень социальноэкономического и промышленного развития; наличие платежеспособного спроса на услуги автономных учреждений; саморегулируемая управленческая деятельность автономных учреждений, от которой зависят направление, темпы развития, его результаты; исходный на момент получения автономии уровень ресурсного обеспечения автономного учреждения; уровень спроса и предложения на рынке предлагаемых автономными учреждениями услуг.

Существуют различные основания деления автономных учреждений на виды. Так, в соответствии с масштабом деятельности автономного учреждения различают общегосударственные автономные учреждения;

автономные учреждения субъектов Федерации; муниципальные автономные учреждения.

В зависимости от порядка создания выделяют автономные учреждения, созданные путем его учреждения; автономные учреждения, созданные путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения.

В соответствии с порядком легализации осуществляемой деятельности различают автономные учреждения, осуществляющие свою деятельность без лицензии и аккредитации; автономные учреждения, осуществляющие свою деятельность на основе специального разрешения (лицензии);

автономные учреждения, прошедшие лицензирование и государственную аккредитацию.

По виду административно-правового статуса выделяют автономное учреждение, обладающее общим административно-правовым статусом;

автономное учреждение, обладающее особенным административноправовым статусом.

Проведена также дифференциация автономных учреждений в зависимости от собственника имущества (учредителя автономного учреждения) и от предмета деятельности.

предмет деятельности государственных автономных учреждений»

посвящен раскрытию юридической природы и социальной сущности государственных услуг, исследованию признаков услуг, оказываемых государственными автономными учреждениями.

Процесс трансформации содержания понятия «государственная услуга» показан посредством анализа различных взглядов на данный вопрос, изучения истории развития данной категории, соотношения понятий «государственная услуга», «публичная услуга» и «социальная услуга».

Автор исследует проблему передачи функций по предоставлению государственных услуг автономным учреждениям, а также вопросы качества государственных услуг, системы стандартов и регламентов их оказания.

предоставления государственных услуг требует осуществления за ними государственного контроля качества и правового режима оказания услуг, обеспечивающего реализацию социальных гарантий и прав граждан на образование, охрану здоровья и медицинскую помощь, жилище, социальное обеспечение, участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры и получение квалифицированной юридической обеспечивающих организационно-методическую поддержку автономных учреждений и контроль в сфере законодательства об автономных учреждениях.

Глава 2 «Особенности административно-правового статуса государственных автономных учреждений» состоит из трех параграфов и посвящена исследованию особенностей статуса государственного автономного учреждения как субъекта административного права, изучению характера правовых отношений, которые складываются между органами управления и государственными автономными учреждениями в процессе реализации последними своих прав, выполнения возложенных на них обязанностей в социальной сфере.

В первом параграфе «Общий административно-правовой статус государственных автономных учреждений» осуществляется анализ сущности и структуры статуса государственных автономных учреждений с позиций науки административного права.

На базе изучения общетеоретических представлений о правовом статусе, природы административно-правового статуса субъекта отрасли автор определяет административно-правовой статус государственного автономного учреждения.

правоотношения государственное автономное учреждение должно обладать правосубъектностью. Правосубъектность государственного автономного учреждения в отличие от правосубъектности бюджетных учреждений основывается на началах автономии (самоуправлении), в том государственного управления).

Государственное автономное учреждение может обладать общей административной правоспособностью, то есть способностью иметь общие для всех автономных учреждений права и исполнять общие обязанности в административно-публичной сфере, которая возникает с момента издания административно-правовых актов, предусматривающих его учреждение, и утверждения его устава и прекращается с момента его ликвидации.

Государственное автономное учреждение может также быть носителем специальной административной правоспособности, то есть способности иметь специальные права и исполнять специальные обязанности в административно-публичной сфере, которая возникает с момента наделения его указанными правами и обязанностями и прекращается с момента его ликвидации или момента лишения его в установленном порядке специальных прав и обязанностей.

В содержании административной правоспособности автономного предусмотренные административными нормативными предписаниями субъективные права и юридические обязанности.

Административная дееспособность у государственного автономного учреждения возникает в результате проведения соответствующих регистрационных, а в необходимых случаях и дополнительных легализующих процедур.

Структура административно-правового статуса государственного автономного учреждения включает общий и особенный административноправовой статус государственного автономного учреждения.

В параграфе делается вывод, что административно-правовой статус государственного автономного учреждения включает в себя совокупность его прав и обязанностей, реализуемых им в административно-правовых отношениях, которые складываются между государственными органами исполнительной власти и автономным учреждением, а также во внутриорганизационных отношениях.

Особенность административно-правового статуса автономного учреждения заключается в том, что государство осуществляет в отношении него не управление, а государственное регулирование его деятельности (посредством законодательной регламентации, определения задания, отвечающего интересам государства в сфере деятельности данного учреждения, осуществления административного надзора и т.д.).

Для автономного учреждения также характерно самоуправление, в сфере которого и реализуется его статус как субъекта административного права.

автономного учреждения понимаются установленные и гарантированные законом вид и мера его возможного или дозволенного поведения, направленного на выполнение работ, оказание услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти.

Отмечается, что следующим элементом структуры административноправового статуса государственного автономного учреждения являются его субъективные юридические обязанности, под которыми следует (долженствования), предусмотренные законом.

В параграфе рассматриваются общие субъективные права и юридические обязанности, которые реализует государственное автономное учреждение в административно-публичной сфере.

Обосновывается необходимость законодательно закрепленной регламентации административно-правового статуса автономного учреждения, которая позволит создать в Российской Федерации единую систему методов реализации прав граждан на образование, охрану здоровья и медицинскую помощь, на участие в культурной жизни, физическое развитие и других; установить принципы осуществления государственных услуг; определить стандарты качества и доступности этих услуг; внедрить процедуры контроля и оценки деятельности автономных учреждений; зафиксировать порядок и сроки формирования задания учредителя, гарантированность его получения.

Во втором параграфе «Направления административно-правового регулирования деятельности государственных автономных учреждений» исследуются отношения, регулируемые административноправовыми нормами и складывающиеся между государственными органами исполнительной власти и автономным учреждением, а также внутриорганизационные отношения.

Автор дает анализ направлениям, по которым осуществляется административное регулирование деятельности государственных автономных учреждений, в качестве которых выступают создание учреждения нового типа; государственная регистрация автономного учреждения в качестве юридического лица; лицензирование различных видов деятельности государственного автономного учреждения;

управление автономным учреждением; реорганизация и ликвидация государственного автономного учреждения.

В параграфе рассматриваются основные компоненты структуры общего административно-правового статуса государственных автономных законодательства.

В третьем параграфе «Особенности административноправового статуса государственных автономных образовательных учреждений» проводится анализ сущности, содержания и особенностей административно-правового статуса государственных автономных образовательных учреждений.

Автор изучает проблему перевода бюджетных образовательных учреждений в автономные, характеризует критерии и условия такого преобразования, выявляет преимущества и недостатки автономных образовательными учреждениями.

Особенность правового положения государственного автономного образовательного учреждения состоит в необходимости прохождения им процедур легализации осуществляемой деятельности, связанной с обучением, и государственной аккредитации.

В данном параграфе обосновывается целесообразность принятия Федерального закона «Об автономных образовательных учреждениях», призванного регламентировать правовое положение автономных образовательных учреждений в России.

В заключении подводятся итоги проведенного исследования, формулируются основные выводы и предложения диссертанта.

ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ:

Публикации в ведущих рецензируемых научных изданиях и журналах, перечень которых утвержден ВАК 1. Палагин Д.Н. Административно-правовой статус государственного автономного учреждения // Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2009. № 5 (0,5 п. л.).

2. Палагин Д.Н. К вопросу об административно-правовом статусе государственного автономного учреждения // Вестник Евразийской академии административных наук. М.: Изд-во НП «Евразийская академия административных наук», 2009. № 4 (0,4 п. л.).

3. Палагин Д.Н. Федеральный закон «Об автономных учреждениях»

в контексте административной реформы // Административное право и процесс. М.: ООО «Издательство «Юрист», 2010. № 4 (0,2 п. л.).

Публикации в иных изданиях 4. Петров М.П., Палагин Д.Н. Законодательство о некоммерческих организациях публичной сферы в аспекте системности и эффективности // Правовая политика и правовая жизнь. Саратов: Саратовский филиал Института государства и права РАН, 2009. № 3 (0,8 п. л.).

государственных (муниципальных) учреждений в системе субъектов административного права // Политико-правовые приоритеты социальноэкономического развития России: матер. Междунар. научно-практ. конф., посвящ. 100-летию Саратовского государственного университета. Саратов:

Изд-во «Научная книга», 2009 (0,4 п. л.).

6. Палагин Д.Н. Федеральный закон «Об автономных учреждениях»:

правоприменение: сб. ст. по матер. Всеросс. научно-практ. конф., проводимой в рамках II Саратовских правовых чтений (Саратов, 28 – мая 2009 г.). Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2009 (0,3 п. л.).

7. Палагин Д.Н. Институт автономного учреждения в доктрине административного права // Доктрина права. Тамбов: Издат. дом ТГУ им.

Г.Р. Державина, 2009. № 1-2 (0,3 п. л.).

8. Палагин Д.Н. К вопросу о понятии и видах автономных учреждений по российскому законодательству // Современная юридическая наука и правоприменение (III Саратовские правовые чтения):

сб. тез. докл. (по матер. Всеросс. научно-практ. конф., г. Саратов, 3 – июня 2010 г.). Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2010 (0,3 п. л.).

9. Палагин Д.Н. Значение Федерального закона «Об автономных учреждениях» в аспекте совершенствования административного законодательства // Актуальные проблемы нормотворчества: сб. ст. (по матер. Всеросс. научно-практ. конф., посвящ. 10-летию Института законотворчества ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», Саратов, 6 октября 2009 г.). Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2010 (0,3 п. л.).