Общенациональный экономический интерес отражается в системной целостности национальной экономики, и его носитель, «мегасубъект», по сути, является абстракцией. Столь же абстрактной является форма его реализации, которую можно обозначить термином «транссубъектность» – проявление общенационального экономического интереса через интересы всех национальных экономических субъектов. Реальный масштаб деятельности экономического субъекта обусловливает размер его потенциального влияния в национальной экономической системе и долю интегрального национального экономического интереса в субъектном интересе.

Следовательно, одной из ключевых задач при институционализации ИНЭИ является обеспечение его сбалансированной реализации в интересах всех хозяйствующих субъектов соответственно их экономическим возможностям. В противном случае возникнет «проблема безбилетника». Необходимость всестороннего учета и согласования разнонаправленных коллективных интересов и справедливого распределения «нагрузки» на отдельных субъектов, а также наличие экологических и социальных проблем, обусловливают потребность в привлечении специального общенационального института, наделенного соответствующими инструментами и полномочиями.

Рис.1. Принципиальная схема формирования системы экономических интересов Механизм формирования содержания интегрального национального экономического интереса на уровне действительности представлен на рис. 2.

Рис. 2. Формы существования интегрального национального При исследовании общенационального интереса существенное значение приобретает не только множественность экономических субъектов, но и их различия по масштабу и значению для реализации общественного экономического потенциала. Поэтому необходима структуризация всех национальных субъектов по уровням экономической активности: микро-, мини-, мезо- и макро- (рис. 3.).

Рис. 3. Принципиальная схема субъектной структуры национальной экономики Использование в экономической теории предлагаемой классификации национальных экономических агентов позволяет решить проблему «бессубъектности»

общенационального экономического интереса, упорядочить существующие в национальной экономике интересы в единое множество. В этом множестве нижние уровни системы интересов, с одной стороны, являются относительно самостоятельными, а с другой – являются составляющими более высокого уровня. Таким образом, реализация общенационального интереса предполагает его согласование на каждом уровне экономической системы и в целом по экономике. При агрегировании в субъекте более высокого уровня объединяются общности интересов соответствующих субъектов. В зависимости от уровня системы содержание данных общностей может быть направлено на рост благосостояния, интеллектуальнокультурного потенциала, экономической, социальной безопасности и международной конкурентоспособности.

В зависимости от выбранной стратегии экономического развития страны приоритет в государственной политике может отдаваться поддержке коллективных интересов мини- или мезосубъектов, выступающих основным источником экономической активности и налоговых доходов государственного бюджета в современных экономиках. При этом если интересы минисубъектов в достаточной степени разрознены, то интересы мезосубъектов легко группируются по отраслевому признаку.

2. Выделены основные функции государства по реализации ИНЭИ (институциональная, фискальная, социальная и накопительная). Приведены дополнительные аргументы о суверенном государстве как основном институте реализации интегрального национального экономического интереса при эксплуатации нефтегазовых ресурсов (максимальная реализация мультипликативного аспекта ИНЭИ, присутствие в общенациональном интересе экспортера элементов глобального интеграционного интереса).

Практика деятельности национального нефтегазового комплекса (НГК) в условиях частной собственности и рынка (страны Персидского залива в первой половине XX века, Россия в 1990-х гг.) подтверждает, что функции рыночного механизма по обеспечению эффективного распределения и использования ограниченных общественных благ в меньшей степени работают в отношении невозобновляемых природных энергоресурсов, производство которых связано с существенными внешними эффектами. В условиях рынка объемы нерационального использования ресурсов корпоративными субъектами, обладавшими практически всем пучком правомочий собственности по отношению к ресурсам в рамках первых концессионных соглашений, существенно возросли. При отсутствии внешних рычагов давления транснациональные нефтяные компании осуществляли недропользование преимущественно экстенсивным методом, минимизируя свои затраты на обеспечение безопасности производства и условий труда, на природоохранные мероприятия и занижая любыми способами объем выплат национальному правительству. Нерациональная эксплуатация ресурсов в условиях частной собственности и несовершенного рынка может быть вызвана рядом причин: неверным ценообразованием сырья и его продуктов; нехваткой информации о рынке; низкой степенью спецификации прав собственности; монопольным сговором. В то же время высокая доля рентных доходов, возникающих у собственников лучших по качеству ресурсов, усилила оппортунистическое поведение хозяйствующих субъектов.

Роль НГК в национальной экономике как потребителя значительного объема товаров и услуг позволяет говорить о включении в содержание интегрального национального интереса прироста общественных доходов, занятости и добавленной стоимости при использовании нефти и газа внутри страны, а также при инвестировании доходов от их реализации. Опыт других стран показывает, что совокупные общественные выгоды от этого могут быть сопоставимыми или даже превышать выгоды от экспорта сырых ресурсов.

Особенность деятельности мирового нефтегазового комплекса – географическая рассредоточенность производства при высокой степени концентрации основных запасов энергоресурсов в относительно ограниченном числе стран (особенно это касается нефти). Это обусловило высокое значение международной кооперации в форме внешней торговли и совместных проектов в сфере освоения и добычи ресурсов, усилившей взаимозависимость импортеров и экспортеров, и предопределило внешнее влияние на интересы экспортера. Поэтому общенациональный интерес экспортера в той или иной мере учитывает потребность в устойчивом доступе к ресурсам стран, которые не обладают собственными запасами.

Стратегическое значение углеводородных ресурсов для безопасного функционирования современных экономических систем и их неравномерное распределение на территории Земли привели к появлению на наднациональном уровне идеи о наличии глобального интереса, суть которой заключается в требовании свободного доступа к национальным запасам для всех стран и их компаний – либерализации внешней торговли и снятии инвестиционных ограничений (мягкая трактовка) или в отрицании национального суверенитета в НГК на основе принадлежности ресурсов всему человечеству (жесткая трактовка). Субъектом глобального интереса, по крайней мере на абстрактном уровне, является все население Земли.

Проявления мягкой интерпретации можно найти в деятельности контролируемых импортерами наднациональных и региональных организаций (ЕС, НАФТА), экономических и отраслевых объединений (МЭА, ОЭСР и др.), международных финансовых институтов (Всемирный банк, МВФ), которая со второй половины XX века в той или иной степени была направлена на закрепление сырьевой направленности экономик развивающихся нефтедобывающих стран. Данная идея получила развитие в программных документах ряда международных организаций и международных соглашениях (МЭА, Энергетическая Хартия). При этом на национальном уровне политика стран-импортеров-членов МЭА также, как и экспортеров, характеризуется четкой ориентацией на приоритет интересов внутренних потребителей, использованием режима национальной собственности на недра, регулированием прямого участия иностранных компаний и ограничением доступа к своим резервным запасам других стран.

Ограничение доступа к нефтегазовым ресурсам зачастую приводило к вооруженным противостояниям и войнам и установлению контроля над нефтяными ресурсами со стороны иностранного государства.

Очевидна потребность в расширении ответственности национального правительства за безопасность и суверенитет в использовании своих природных ресурсов. Исследование опыта основных нефтедобывающих стран подтверждает, что эффективная институционализация общенационального интереса неразрывно связана с наличием у государства широких распорядительных и контрольноадминистративных правомочий, базирующихся на общенациональной собственности на природные ресурсы, на прямом участии государства в НГК, на четкой спецификации прав собственности государственных и частных недропользователей в отношении извлеченных ресурсов.

Стратегическое значение нефтегазовых ресурсов для обеспечения безопасной жизнедеятельности национальных экономик, высокие внешние эффекты их эксплуатации и необходимость изъятия рентных доходов, принадлежащих собственнику ресурсов – народу, обусловили, со второй половины XX века, рост национального суверенитета экспортеров. Он предполагает форму национальной собственности на ресурсы в недрах, доминирование прямого участия государства при их эксплуатации, разрешительный порядок пользования недрами, наличие достаточных собственных финансовых резервов за счет накопления нефтегазовых доходов.

Таким образом, при эксплуатации нефтегазовых ресурсов государство выступает гарантом общенационального интереса через следующие функции: через формирование и поддержание соответствующих рамочных условий институциональной среды; через налоговую систему; через формирование институтов (экономических правил и механизмов их внедрения) по реализации неэкономических аспектов ИНЭИ в деятельности национальных экономических субъектов и органов государственной власти; путем накопления нефтегазовых доходов.

Государство, как основной носитель общенационального интереса, обеспечивает весь цикл его институционализации через определение рамочных условий недропользования. Эти условия включают выбор формы собственности на недра и на извлеченные природные энергоресурсы, спецификацию прав собственности, определение режима эксплуатации ресурсов; разработку национального законодательства и нормативных документов, закрепляющих порядок использования и экспорта природных энергоресурсов; участие в разработке наднационального регулирования и межгосударственных соглашений по вопросам инвестиций и экспорта в НГК.

Институциональная структура отрасли отражает формальное соотношение различных групп интересов в экономике и доминирующие стратегии экономического поведения, тем самым играя роль каркаса для формирования и реализации институционального механизма регулирования. Поэтому задачи государственного регулирования по росту степени реализации общенациональных интересов и ограничению отдельных субъектных интересов включают не только формирование новых и совершенствование действующих институтов, но и целенаправленное воздействие на институциональную структуру, например, через рост прямого участия.

В рамках второй, «фискальной», функции формируются взаимоотношения государства с национальными субъектами по поводу распределения доходов от использования общественных ресурсов. С точки зрения общенационального интереса, взимание налогов выполняет ряд задач: 1) формирование доходов государственного бюджета (источника финансирования производства коллективных благ и реализации социально-экономических программ); 2) перераспределение национального дохода с целью роста социальной справедливости; 3) регулирование экономических процессов (стимулирование воспроизводства общественных ресурсов, дестимулирование нежелательной или непроизводительной деятельности, ограничение избыточного потребления); 4) контроль поступления налоговых платежей и отслеживание эффективности налоговой системы и необходимости ее реформирования.

В рамках третьей, «социальной», функции государство обеспечивает реализацию целей высшего порядка в деятельности системы власти и национальных субъектов: максимизацию мультипликативных эффектов деятельности НГК и минимизацию его негативного воздействия на окружающую среду и общество; справедливое распределение общественных ресурсов с учетом интересов будущих поколений; защиту прав социально незащищенных и нетрудоспособных граждан. Для этого оно оказывает воздействие на экономических субъектов, разрабатывая и внедряя нормы, механизмы стимулов и указаний, обеспечивающие приведение их поведения в соответствие с общественно желаемым и ограничивающие возможности их оппортунизма, отслеживает эффективность выполнения общенационального интереса в деятельности экономических субъектов и органов государственной власти.

Кроме того, оно может принимать прямое участие в НГК. При этом должны быть сохранены экономические стимулы хозяйственной деятельности у субъектов бизнеса и возможность получения ими адекватной нормы прибыли. Результатом данной функции является такое экономическое поведение национальных субъектов, которое приводит к росту, как собственной экономической полезности, так и чистых выгод общества. При этом должно действовать правило конгруэнтности интересов, в соответствии с которым социальная политика и производство коллективных благ являются, прежде всего, функциями государства, осуществляемыми им на его налоговые и неналоговые доходы.

Применительно к сфере эксплуатации невозобновляемых ресурсов, ключевое значение с точки зрения реализации мультипликативных эффектов приобретает накопительная функция государства. Она заключается в формировании денежных фондов на резервные цели (покрытие бюджетного дефицита при снижении конъюнктуры на мировом рынке, финансирование дефицита платежного баланса); на цели роста общественного благосостояния (инновационную перестройку экономики, обеспечение социальных и энергетических потребностей будущих поколений);

на цели развития НГК (создание и модернизацию перерабатывающих мощностей, геологоразведку, освоение стратегических участков недр).

3. Показано, что критерием присвоения общенациональных благ всеми субъектами экономики является получение максимума чистых общенациональных выгод. На этой основе внесены предложения по совершенствованию методики оценки стоимости природных ресурсов.

С учетом требований общенационального интереса и устойчивого развития, решение об эксплуатации и экспорте нефтегазовых ресурсов в государственной политике должно быть встроено в следующий комплекс взаимосвязанных решений:

1) определение уровня консервации ресурсов, необходимого для поддержания национального стратегического запаса на будущие нужды и необходимого объема инвестиций для создания альтернативных источников топлива и энергии для покрытия потребностей будущих поколений;

2) выявление потенциальных «точек роста» экономики и оценка их экономических перспектив и реализуемости;

3) определение объемов добычи как функции внутреннего потребления и экспорта ресурсов с учетом прогнозируемых внутренних потребностей в углеводородных ресурсах, потенциала роста эффективности их использования, прогнозируемой доходности экспорта, ставки доходности на инвестиции, рисков макроэкономической стабильности и критериев устойчивого развития;

4) определение уровня сбережения нефтегазовых доходов государства в пользу будущих поколений и на резервные цели.

Поиск оптимального с точки зрения интегрального национального интереса распределения нефтегазовых ресурсов и их доходов предполагает возможность сравнительной оценки всех доступных альтернатив, учитывающей будущие выгоды и издержки.

Выработанные к настоящему моменту в теории и практике методики оценки стоимости природных ресурсов можно разделить на две основные группы: 1) построенные на концепции Парето-эффективности и дисконтирования денежных потоков; 2) построенные на идеологии предельной полезности. Получивший большое распространение в экономической практике метод чистого денежного дохода учитывает экономические издержки производства ресурсов и поэтому в меньшей степени подходит для оценки проектов нефтегазодобычи, характеризующихся существенными внешними эффектами на окружающую среду и общество. Кроме того, его недостатком является ориентация на реализацию проектов с наилучшими коммерческими показателями, что может привести к выборочному освоению сырьевой базы и предпочтению методов экстенсивной добычи. Ограниченные возможности подхода маржиналистов связаны с его применением на практике, поскольку он предполагает непрерывное регулирование объемов добычи в соответствии с изменением внешних условий и поддержание значительных резервных мощностей. Однако его результаты могут быть полезными в масштабе управления национальным НГК в целом, что подтверждает опыт Саудовской Аравии.

Несовершенства концепции Парето-эффективности и концепции предельной полезности при реализации инвестиционных проектов в нефтегазодобыче обусловливают поиск нового инструментария для оценки стоимости ресурсов. В качестве такого инструментария необходимо отметить категорию «чистые общественные выгоды», введенную в экономическую теорию основоположниками экономики природных ресурсов. Чистые общественные выгоды по каждому варианту распределения общественных ресурсов рассчитываются как сумма выгод, полученных от распределения ресурсов между n-числом периодов, за вычетом суммы общественных издержек1. Издержки нефтегазодобычи отражают как прямые издержки на извлечение ресурсов из недр, так и издержки упущенных возможностей, равные сумме экономических выгод от альтернативного использования вовлеченных в добычу объемов капитала, труда, земли и других ресурсов. В соответствии с данной методикой, будет реализован такой вариант распределения общественных ресурсов, который максимизирует сумму выгод общества за вычетом его издержек.

С учетом требования оптимальной реализации ИНЭИ в контексте всех имеющихся альтернатив (внутреннее потребление, экспорт с целью инвестирования нефтегазовых доходов внутри или за пределами страны, инвестирование в глубокую переработку ресурсов, развитие обрабатывающих отраслей и т.д.), были разработаны необходимые дополнения категории «чистые общественные выгоды». Вопервых, ее нужно дополнить критериями устойчивого развития и справедливости между поколениями, поскольку длительный временной горизонт действия внешних выгод и издержек от недропользования неизбежно затрагивает интересы граждан страны, которым еще только предстоит появиться на свет. Во-вторых, для учета выгод альтернативного экспортному варианту использования ресурсов в недрах в категорию «ресурсы» должны быть включены извлекаемые углеводороды. Втретьих, расширенная трактовка нефтегазовых доходов с учетом доходов не только от реализации ресурсов, но и от их дальнейшего инвестирования требует включения в оценку соответствующих выгод (или убытков). Следовательно, оптимальная реализация интегрального национального интереса при использовании нефти и газа обеспечивается при таком распределении общественных ресурсов, а также доходов от их реализации, при котором чистые общественные выгоды, с учетом соблюдения принципов устойчивого развития и справедливости между поколениями, максимальны.

Ascher W. Why governments waste natural resources: policy failures in developing countries. Baltimore, 1999. P. 33.

Использование подхода к определению стоимости природных ресурсов на основе категории «чистые общественные выгоды» с учетом предложенных корректировок позволяет дать оценку прироста общественного благосостояния при реализации различных альтернатив использования ограниченных общественных ресурсов, в том числе, нефтегазовых.

4. При исследовании институционального механизма реализации интегрального национального экономического интереса (на примере организации присвоения природных энергоресурсов в России, Норвегии и Саудовской Аравии) разработаны предложения по проектированию нового институционального механизма, ориентированного на рост степени реализации интегрального национального интереса в нефтегазовом комплексе России.

Результаты проведенного анализа опыта основных нефтегазодобывающих стран подтверждают, что возникновение, содержание и формы проявления общенационального интереса в сфере эксплуатации природных энергоресурсов в целом объективны. Императив максимальной реализации интегрального национального экономического интереса заключается:

в обеспечении рационального недропользования;

в росте доходов государства как источников финансирования экономического развития;

в повышении инновационного и человеческого капитала общества;

в расширении благосостояния и качества жизни граждан;

в обеспечении стабильного снабжения внутренних потребителей;

в повышении международной конкурентоспособности товаров обрабатывающей промышленности и научно-технических отраслей.

Особенностями институционального механизма государственного регулирования НГК в странах, достигших существенного прироста реализации общенационального интереса на его основе, являются:

твердая позиция и проактивный подход государства при реализации общенационального интереса, основанные на его наиболее полной информированности об имеющихся вариантах принятия решений и их альтернативных издержках;

поиск баланса между экономическими и неэкономическими аспектами общенационального интереса (однако на начальном этапе в большинстве стран, за исключением Норвегии, экономический аспект явно доминировал);

закрепление основополагающих норм и правил регулирования на законодательном уровне;

разрешительный порядок пользования недрами в рамках административного лицензирования;

государственное планирование деятельности НГК, осуществляемое через управление скоростью процессов выдачи лицензий на разведку и добычу;

ориентация на интересы большинства и наличие механизмов участия заинтересованных лиц и общественности в решении наиболее существенных с точки зрения ИНЭИ вопросов;

преемственность и последовательный подход в государственной политике по реализации ИНЭИ в рамках его долгосрочной стратегии независимо от смены руководства страны;

наличие ограничений иностранных инвестиций в хозяйственной деятельности НГК;

использование прямого участия государства в НГК для роста степени реализации финансовых и регулирующих задач общенационального интереса.

Исследование опыта других стран подтверждает высокое значение обеспечения постоянства содержания ИНЭИ в государственной политике. В странах с развитыми демократическими институтами требование стабильности содержания ИНЭИ достигается через высокий уровень его легитимности, использование общественного консенсуса при его формировании и общественный контроль за процессом реализации. За счет этого гарантируется подлинность содержания интереса, его неконъюнктурный характер и минимизируется риск подмены интересами узких групп лиц. Ключевой предпосылкой также является четкая спецификация прав собственности государства на извлеченные ресурсы и прав, передаваемых недропользователям, обеспечивающая соблюдение прав собственника – народа в получении максимальных общественных выгод от их использования. Кроме того, эффективность институционализации ИНЭИ обусловлена уровнем вовлеченности заинтересованных лиц и общественности в разработку его содержания, степенью конгруэнтности формальных и неформальных норм, наличием преемственности политического курса и эффективных органов государственного регулирования.

Исследование существующих режимов эксплуатации показало, что институты административно-разрешительного типа (прямое государственное участие и административное лицензирование) содержат наиболее благоприятные исходные предпосылки для реализации интегрального национального интереса. Они наделяют государство полномочиями для управления развитием отрасли на основе собственных критериев, позволяя ему достигать качественно иной уровень реализации ИНЭИ за счет более полной реализации неэкономических аспектов. Однако данные институты воплощают собой административное регулирование сферы эксплуатации ресурсов, поэтому их эффективность во многом определяется качеством институционального обеспечения и сохранением стимулов корпоративных инвестиций.

Анализ международной практики НГК подтверждает, что даже в странах с рыночной экономикой прямое вмешательство государства с целью наиболее оптимальной реализации общенационального интереса присутствует практически на всех стадиях НГК.

Как показывает опыт Норвегии и Саудовской Аравии, государственная собственность на извлеченные ресурсы является наиболее эффективной формой при наличии существенного потенциала мультипликативного аспекта ИНЭИ, реализация которого предполагает стабильное обеспечение потребностей национальной экономики в дешевых ресурсах в необходимом объеме. Кроме того, она может дополнять институциональные функции государственной политики в решении следующих задач:

обеспечение эффективного прямого контроля отрасли;

создание противовеса частно-корпоративным интересам относительно владения информацией, технологиями, финансовыми и иными ресурсами;

внедрение передовых технологий и ноу-хау – по росту степени извлечения ресурсов, обеспечению рационального недропользования, глубокой переработке нефти и газа;

рост доходной базы государства;

стабильность снабжения внутренних потребителей;

обеспечение реализации национальных интересов на внешних рынках.

Условиями эффективности института прямого государственного участия являются: его обоснование с точки зрения дополнительных чистых общественных выгод; автономность институционального регулирования государства от его хозяйственной деятельности в НГК как предпринимателя и функций по реализации интересов собственника ресурсов – народа; четкая спецификация прав пользования национальными ресурсами и вытекающих из них правомочий государственных компаний; полнота институционального обеспечения, включая механизмы внешнего контроля и наличие рычагов по ограничению чрезмерного политического влияния, наличие стимулов экономической эффективности и минимизации издержек, принципа платности недропользования, требований самоокупаемости и прибыльности.

Вместе с тем, рисками деятельности государственных компаний являются: ограничение прав собственности реального собственника на ресурсы в недрах (народа), прежде всего, прав на доход (проблема «агент-принципал»), низкие стимулы экономической эффективности, бюрократизация и негибкость процесса принятия управленческих решений, перепроизводство ресурсов, тенденции монополизации отрасли и захвата функций регулятора.

Поэтому целенаправленное использование частной формы собственности на извлеченные ресурсы, наряду с государственной, может способствовать привлечению инвестиционных средств, росту стимулов эффективности, использованию принципа конкурентного отбора в отрасли, повышению величины квазиренты за счет роста уровня компетенции и инновационности НГК.

Таким образом, режим общенациональной собственности на природные энергоресурсы с возможностью их аренды государственными и частными компаниями наиболее адекватен интегральному национальному экономическому интересу. Разработка и реализация системы спецификации прав собственности должна быть направлена на увязку передачи правомочий собственности недропользователям со степенью реализации общенационального интереса и на неприкосновенность прав собственника ресурсов – народа.

Основным преимуществом административного лицензирования, по сравнению с другими институтами режима эксплуатации, является возможность государства осуществлять целенаправленный допуск компаний в отрасль на основе четких критериев и напрямую контролировать процесс недропользования. Как подтверждает опыт Норвегии, таким образом могут эффективно решаться задачи минимизации рисков недобросовестного недропользования, развития конкуренции в отрасли, привлечения необходимых ноу-хау и инвестиций в разработку специфических запасов (например, трудноизвлекаемых запасов, месторождений с относительно низкой рентабельностью).

Институциональный механизм государственного регулирования НГК должен обеспечить:

учет принципов устойчивого развития и справедливости между поколениями в национальной политике;

последовательное улучшение степени реализации общенационального интереса в государственной политике и в деятельности экономических субъектов;

эффективное разделение и реализацию функций государства как гаранта прав собственника ресурсов – народа, суверенного регулятора сферы эксплуатации и экспорта нефтегазовых ресурсов, и предпринимателя.

Применительно к экономике Российской Федерации на ближайшие 20 лет (до 2030 г.) основным содержанием интегрального национального экономического интереса является переход к инновационному социально-ориентированному типу развития, предполагающему превращение интеллекта и творческого потенциала личности в ведущий фактор экономического роста и национальной конкурентоспособности, когда «источником высоких доходов становится не только возможность получения ренты от использования природных ресурсов и высокой мировой конъюнктуры, но и производство новых идей, технологий и социальных инноваций»2.

Содержание общенациональных экономических императивов определило постановку следующих стратегических целей: развитие человеческого потенциала; формирование институциональной среды инновационной экономики; обеспечение макроэкономической стабильности; развитие национальной конкурентоспособности.

Запланированное развитие топливно-энергетического комплекса России, направленное на опережающее расширение добычи и экспорта, создает предпосылки Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации. М., 2008. С. 14.

для ускоренного инновационного развития таких отраслей отечественной промышленности, как нефтепереработка, нефте- и газохимия, и открывает широкие перспективы для модернизации производств современного оборудования и материалов: машиностроения, металлургии, оборонно-промышленного и строительного комплексов, а также формирования импортозамещающей индустрии товаров широкого потребления.

Однако для этого необходимо преодолеть инерционность развития НГК и его экспорта, принять соответствующие институциональные меры, обеспечивающие реализацию общенационального интереса в отрасли и ее смежных областях, и способствующие привлечению частных инвестиций. Нужно спроектировать новую институциональную среду, ориентированную на максимальную реализацию интегрального общенационального интереса.

На текущем этапе основными вызовами государственной политики в российском нефтегазовом комплексе являются: необходимость обеспечения рационального недропользования и прекращения необоснованного ускоренного освоения минерально-сырьевой базы; повышение экономической эффективности нефтегазовой отрасли и снижение ее ресурсо- и энергоемкости; потребность в более полном изъятии ресурсной ренты; рост стабильности снабжения национальных потребителей углеводородами и топливом по адекватным ценам.

На основе полученных результатов диссертационного исследования были разработаны предложения по комплексному совершенствованию действующего механизма государственной политики НГК в России, с учетом существующих взаимосвязей между институтами, регулирующими эксплуатацию, использование и экспорт нефтегазовых ресурсов:

законодательное закрепление в качестве основного режима распределения прав эксплуатации национальных недр системы конкурсного лицензирования, в которой распределение и переоформление прав недропользования осуществляется на основе следующих критериев3: 1) планируемый коэффициент извлечения ресурсов;

2) уровень инновационности и экологичности оборудования и применяемых технологий; 3) (для вертикально-интегрированных компаний) планируемая доля переработанной продукции по глубине переработки; 4) показатели инвестиций в воспроизводство сырьевой базы, в модернизацию производства, в энергоэффективность и переработку ресурсов; 5) соблюдение социальных стандартов и охрана условий труда; 6) обеспеченность собственными финансовыми ресурсами; 7) фактический Определение конкретных качественных и количественных показателей данных критериев в данной работе не осуществлялось, но оно запланировано в рамках будущих прикладных исследований. Оценку выполнения данных критериев предполагается осуществлять путем разделения компаний на кластеры в зависимости от их размера и средней величины разрабатываемых месторождений и формирования по каждому кластеру долгосрочных количественных показателей критериев, отражающих показатели лучших компаний данного кластера и включающих взятие недропользователями обязательств по их росту в будущем.

уровень налоговой нагрузки (с учетом предоставленных налоговых льгот); 8) планируемое использование отечественной машиностроительной и иной промышленной продукции, рабочей силы и услуг; 9) статистика несчастных случаев и аварий на производстве;

введение в условия выдачи и переоформления лицензии наличия положительного заключения государственной экологической экспертизы, которая проводится Росприроднадзором с привлечением экспертов общественных экологических организаций и повторяется при реализации проекта в регулярных промежутках времени (не реже 1 раза в квартал) на всех стадиях хозяйственной деятельности НГК;

включение в условие лицензионного договора конкретных обязательств лицензиата по обеспечению законодательно оговоренной доли локализации продукции и штата сотрудников, по обучению сотрудников и введение системы мониторинга закупочных контрактов для защиты интересов отечественных поставщиков в тендерах;

введение системы государственного регулирования цен нефтегазовых ресурсов и их продукции населению и предприятиям на внутреннем рынке с учетом взятия ими обязательств по реализации программ повышения ресурсной эффективности и энергосбережения;

формирование и поддержание на постоянной основе национального резерва нефти, газа и бензина для осуществления резервного снабжения внутреннего рынка при возникновении сбоев в поставках;

включение в критерии дифференциации ставок НДПИ характеристик стадии разработки месторождения (рост, зрелость, падение добычи), объема запасов, условий освоения, величины дебита скважин и качества извлекаемых ресурсов, налога на прибыль, показателя среднегодовой выручки компании;

законодательное обеспечение принципа платности недропользования, включающее: 1) возврат отмененных регулярных и разовых платежей лицензионной системы, обеспечивающих возмещение расходов государства в процессе управления НГК, и повышение ставок действующих платежей соразмерно реальным доходам недропользователей; 2) введение отчислений на охрану окружающей среды для компенсации экологического ущерба от деятельности НГК;

ограничение участия иностранных компаний двумя основными формами: 1) как миноритарного партнера государственных компаний; 2) как подрядчика в рамках сервисных соглашений в проектах, реализуемых национальными компаниями на стратегических участках недр;

закрепление в законодательстве и в условиях лицензионных договоров исключительных прав государства: на вход в проект на стадии завершения разведочных работ, на выполнение роли оператора проектов в нефтегазодобыче, введение требования доминирующего государственного участия (более 50 %) в проектах по разработке стратегических участков недр;

передача функций единого канала экспорта в газовой отрасли от ОАО «Газпром» специальному государственному органу, задачами которого будут обеспечение соблюдения общенациональных экономических интересов при заключении экспортных договоров, своевременное и полноценное поступление экспортной выручки государству, объективный и непредвзятый подход в отношении всех производителей газа независимо от их размера и принадлежности;

введение единого канала для осуществления закупок импортной продукции на нужды государственных компаний и мониторинга закупочных контрактов частного бизнеса, с целью обеспечения защиты интересов отечественных производителей в тендерах;

законодательное утверждение целей и стратегии управления государственным имуществом, централизация полномочий по управлению принадлежащими государству долями участия в нефтегазовом комплексе у Росимущества и внедрение механизмов внутреннего и внешнего контроля, обеспечивающих прозрачность и максимальную эффективность его деятельности;

законодательное закрепление целей и стратегий Фонда благосостояния и Резервного фонда, а также требования их максимальной прозрачности, включая обязанность регулярно публиковать финансовую отчетность, регулярную отчетность и утверждение результатов их деятельности в Государственной Думе, проведение общественных слушаний по наиболее важным вопросам; внедрение систем внутреннего и внешнего контроля.

Основой нового институционального механизма должно стать принятие стратегии реализации интегрального национального интереса в НГК на базе согласования интересов нефтегазового бизнеса, заинтересованных лиц и общества в целом, с учетом интересов будущих поколений и требований устойчивого развития. Реализация этой стратегии должна осуществляться через постановку целевых индикаторов государственной политики в отдельных сферах на кратко-, средне- и долгосрочную перспективу и последующую оценку их достижения.

При формировании и использовании нефтегазовых доходов необходимо обеспечить поддержание в достаточном объеме фондов для финансирования инновационной перестройки экономики, покрытия дефицитов государственного бюджета и аккумулирования достаточных средств на самостоятельную разработку месторождений, что позволит повысить переговорную позицию страны по отношению к иностранно-корпоративным интересам.

В кратко- и среднесрочной перспективе первостепенными задачами государственной политики являются: 1) обеспечение принципа платности недропользования;

2) пересмотр практики накопления недропользователями лицензий «впрок» и многократного продления срока действия лицензионных договоров, с ужесточением штрафов за их невыполнение вплоть до отзыва лицензии при неоднократных нарушениях (что предусмотрено действующим ФЗ «О недрах»); 3) обеспечение реализации принципов рационального природопользования по текущим проектам.

Общим, «сквозным», направлением реформирования институционального механизма регулирования в НГК на ближайшую перспективу должно стать укрепление системы реализации прав собственника ресурсов – народа.

Для эффективного реформирования институциональной среды НГК необходимы институциональные реформы по повышению защиты прав частной собственности, стабильности институциональной среды, противодействию злоупотреблениям монополистов, снижению коррупции.

Основными направлениями совершенствования деятельности органов регулирования НГК являются повышение полноты их институционального обеспечения, гарантирующего независимость государственной политики от неформального влияния, завершение организационного разделения функций контроля, регулирования и оказания государственных услуг, рост «прозрачности» государственного регулирования и повышение эффективности системы внешнего контроля.

С учетом существенных информационных асимметрий в пользу субъектов бизнеса и конфликтов интересов, возникающих в связи с широкой сферой деятельности Роснедра и Министерства энергетики, заслуживает рассмотрения вопрос о выделении на их базе: 1) Министерства нефти и газа как центрального органа проведения государственной политики в отрасли для обеспечения своевременного и полного аккумулирования информации о состоянии национальной минеральносырьевой базы и о процессе недропользования, а также повышения эффективности регулирования; 2) экспертного органа по стратегическому управлению отраслью для инновационного развития методов и технологий недропользования, переработки ресурсов, институционального обеспечения, основными направлениями деятельности которого могут стать наращивание знаний и компетенции для подготовки рекомендаций по нормативному обеспечению НГК с учетом передовых достижений отечественной и мировой практики, экспертиза условий лицензионных соглашений в интересах государства.

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

1. Воробьева Т.А. Особенности использования системы лицензирования и квалификации участников отрасли как основы институционального регулирования НГК в Норвегии / Т.А. Воробьева // Вестник Томского государственного университета. – 2011. – № 345, апрель. – С. 139 – 142 (0,39 п.л.).

2. Воробьева Т.А. Роль государства в обеспечении рационального освоения национальных природных энергоресурсов: опыт Норвегии / Т.А. Воробьева // Вестник Томского государственного университета. – 2009. – № 328, ноябрь. – С.

126 – 128 (0,33 п.л.).

3. Воробьева Т.А. Торговля газом и развитие российско-германских экономических отношений / Т.А. Воробьева // Вестник Томского государственного университета. – 2008. – № 306, январь. – С. 98 – 105 (0,65 п.л.).

Публикации в других научных изданиях:

4. Воробьева Т.А. Модернизация на основе нефтегазовых доходов: особенности промышленной политики Саудовской Аравии / Т.А. Воробьева // Международные и национальные особенности прикладной экономики : сб. статей IV Международной научно-практической конференции / под ред. В.С. Карагода, А.Р. Лубкова.

– Пенза : Изд-во ПДЗ, 2010. – С. 35 – 41 (0,49 п.л.).

5. Воробьева Т.А. Направления и особенности реализации национальногосударственных интересов в отечественном нефтегазовом комплексе / Т.А. Воробьева // Экономика России в XXI веке : сб.научн. трудов конференции V Всероссийской научно-практ.конф. «Теоретические проблемы экономической безопасности России в XXI веке» / под ред. Г.А. Барышевой, С.А. Дукарт. – Томск : Изд-во Том. политех. ун-та, 2008. – С. 265 – 268 (0,37 п.л.).

6. Воробьева Т.А. Картель как способ реализации национальных интересов России на мировом газовом рынке / Т.А. Воробьева / ИММпульс-2008 : материалы V всероссийский экономической научно-практической конференции студентов, молодых ученых и предпринимателей / под ред. А.А. Дульзона ; Том. политех.

ун-т. – Томск, 2008. – С. 13–16 (0,42 п.л.).

7. Воробьева Т.А. Реализация принципа сбалансированности интересов в экспорте российского газа в Германию / Т.А. Воробьева // Энергия молодых – экономике России : сб. научн. трудов IX Международной научно-практической конференции студентов и молодых ученых. – Томск, 2008. – С. 64–66 (0,39 п.л.).

8. Воробьева Т.А. Анализ эффективности угольных ТЭС Германии в условиях становления рынка СО2 сертификатов в Евросоюзе / Т.А. Воробьева, А.М. Антонова / Современные техника и технологии : XIII Международная научно-практическая конференция : труды : в 3 т. – Томск : Изд-во Том. политех. ун-та, 2007 – Т. 3.

– С. 190–192 (0,35 / 0,25 п.л.).

9. Воробьева Т.А. Социально ответственные инвестиции и этико-экологические фонды: опыт Германии / Т.А. Воробьева // Теоретико-экономические представления о будущем России : VII Экономические чтения : материалы Российской научной конференции. – Томск : Изд-во НТЛ, 2006. – С. 117–122 (0,47 п.л.).

10. Vorobyeva T. The realization of integrated national interest in the state policy when exploiting natural energy resources (Evidence from the Russian oil- and gas sector) [Electronic resource] / T. Vorobyeva // Oikos Young Scholars International Economics Academy. – Electron. text. data. – [S.l.], 2011. – URL: http://www.oikosinternational.org/academic/iea/iea2011/participants/tamara-vorobyeva.html (access date:

22.10.2011) (0,81 п.л.).

Отпечатано в ООО «Позитив-НБ»

634050 г. Томск, пр. Ленина 34а