На правах рукописи

ГОНЧАРОВ ЕГОР АЛЕКСАНДРОВИЧ

СИСТЕМА ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

И ПУТИ ЕЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

Специальность 12.00.14 Административное право; финансовое право;

информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Санкт-Петербург 2010 2

Работа выполнена на кафедре государственного и административного права ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет».

Научный руководитель: Доктор юридических наук, профессор Чибинёв Вячеслав Михайлович

Официальные оппоненты: Доктор юридических наук, профессор Нельговский Игорь Евгеньевич Кандидат юридических наук, доцент Новиков Андрей Борисович ГОУ ВПО «Читинский государственный

Ведущая организация:

университет»

Защита состоится «17» сентября 2010 года в «11» часов на заседании диссертационного совета Д 212.219.06 при ГОУ ВПО «СанктПетербургский государственный инженерно-экономический университет»

по адресу: 191002, Санкт-Петербург, ул. Марата, д.27, ауд.422.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет» по адресу: 196084, Санкт-Петербург, Московский пр., д.103а.

Автореферат разослан «14» июля 2010 года.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, профессор Н.М. Голованов

I.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования имеет две временные перспективы, связанные с необходимостью совершенствования системы валютного контроля на данном историческом этапе, и в то же время подготовки ее реформирования для следующей ступени развития отечественной финансовой системы. Так актуальность в краткосрочной перспективе обусловлена решением имеющихся проблем, совершенствованием отдельных вопросов осуществления валютного контроля и корректировкой правовой регламентации деятельности его субъектов, тогда как актуальность в перспективе системного институционального реформирования вызвана необходимостью изменения форм и методов осуществления валютного контроля, создания иных институтов его осуществления, придающих новые черты всей внешнеэкономической деятельности.

Два этапа реформы валютного контроля прошли в России в 1991 и 2003 годах, создав систему валютного контроля, являющуюся инструментом денежно-кредитной политики, элементом механизма финансовой системы страны, систему, носящую в основном фискальные функции, главным направлением которой является наказание, а основной формой осуществления – последующий контроль. Необходим анализ проведенных реформ с целью формирования выводов и определения приоритетов и способов совершенствования системы валютного контроля в Российской Федерации.

Произошедшие на данный момент изменения валютного законодательства в целом соответствуют ситуации, сложившейся в экономике страны. Однако необходимо действовать на опережение, совершенствуя систему валютного контроля не под влиянием уже изменившейся ситуации, а предвидя указанные изменения, и опоздание в этом процессе недопустимо, ведь оно ведет к замедлению в развитии как внешнеэкономической деятельности, так и финансовой системы страны в целом.

Продолжающееся становление отечественных финансово-правовых институтов, одним из которых является валютный контроль, диктует необходимость исследования данной темы с целью определения приоритетов развития, отвечающих не только реалиям настоящего, но во многом предопределяющих реалии будущих периодов, с учетом интересов участников внешнеэкономической деятельности и, в то же время защиты интересов государства в процессе формирования внешнеторгового и платежного балансов страны и осуществления государственной функции валютного регулятора, с общей направленностью на предотвращение совершения административных правонарушений в сфере экономики и создание эффективных барьеров на пути утечки капиталов из страны.

Система валютного контроля, в законодательном порядке установленная государством, по мнению автора, еще недостаточно проработана как в институциональном, так и в организационнометодическом плане.

Для эффективной организации валютного контроля нужны ясные цели, приоритеты, функции и задачи, устойчивая и стабильная институциональная инфраструктура.

Степень научной разработанности темы. Многогранный характер темы исследования вызвал необходимость обращения к различным областям знаний, а именно, к работам как юридического, так и экономического толка.

В течение продолжительного времени валютный контроль был не популярен в качестве объекта научных исследований, так как действующая в стране валютная монополия возводила валютный контроль в абсолют и практически исключала это понятие. Отдельные научные работы советских ученых: Е.Н. Даниловой, А.В. Венедиктова, Ф.А. Вальтера посвящены проблемам валютного регулирования.

На сегодняшний день наблюдается некоторая активность в исследовании вопросов, касающихся осуществления валютного контроля.

Литературу, относящуюся к проблематике исследования, условно можно разделить на две группы. Первая связана с юридическими аспектами поднимаемой проблемы и только освещает изменения, происходящие в законодательных и нормативных документах. Вторая - оценивает понятие валютного контроля с точки зрения экономической науки, с доминирующим ретроспективным анализом существовавших валютных систем. Следует отметить, что основная часть научной литературы имеет описательный либо учебный характер и не дает ответа на основной вопрос - каким именно образом должна быть усовершенствована система валютного контроля, чтобы отвечать реалиям времени, и какие меры необходимо для этого предпринять.

Исследованию системы валютного регулировании и контроля в России, с позиции экономической науки, посвящены работы В.И. Анохова, О.В. Бочкаревой, Н.Ю. Ефремовой, А.И. Шмырева.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили, в том числе, работы ученых в области теории государства и права, а также административного права: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, А.В. Дмитриева, В.М. Карельского, Д.А. Керимова, С.В. Кудрявцева, Н..И. Матузова, А.В.

Малько, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянца, В.Д. Перевалова, Р.А.

Ромашова, И.Н. Сенякина, В.М. Сырых, Т.Я. Хабриевой.

Особое значение для исследования имели труды ученых в области финансового права: М.П. Авдеенковой, Д.Г. Алексеевой, О.Ю. Бакаевой, Е.Г. Батанова, Д.А. Белинского, А.В. Брызгалина, М.Е. Верстовой, Д.В.

Винницкого, Л.Г. Востриковой, Е.Ю. Грачевой, А.В. Демина, А.Н.

Козырина, И.И. Кучерова, А.Я. Курбатова, А.Ю. Лисицына, А.М.

Науменко, С.Г. Пепеляева, Г.В. Петровой, С.В. Пыхтина, Р.А. Ражкова, И.В. Рукавишниковой, Н.С. Сапожникова, Н.А. Саттаровой, А.А. Сергеева, Ю.Л. Смирниковой, Э.Д. Соколовой, Г.П. Толстопятенко, Г.А. Тосуняна, Ю.В. Тютиной, Я.М. Фальковской, Е.М. Хильченко, Н.И. Химичевой, В.М.

Чибинева, А.М. Эрделевского, А.А. Ялбулганова и других авторов.

Отдельные вопросы функционирования систем валютного регулирования и валютного контроля, а также правового положения отдельных субъектов валютного контроля освещены в работах О.Н.

Астаниной, К.С. Бельского, О.Н. Горбуновой, М.А. Гурвича, Л.А.

Дробозиной, А.В. Емелина, Е.Ф. Жукова, С.В. Запольского, А.В. Захарова, М.В. Карасевой, Л.Н. Красавиной, Ю.А. Крохиной, П.Р. Кругмана, О.И.

Лаврушина, Л.А. Левиной, Д.С. Львова, А.А. Пилипенко, И.Н. Платонова, В.Е. Рыбалкина, И.П. Фаминского, А.О. Фролова, Б.А. Фролова и других.

Отмечая разработанность отдельных аспектов диссертационной проблематики, вместе с тем приходится констатировать отсутствие в отечественной юридической науке комплексного исследования, посвященного функционированию и совершенствованию системы валютного контроля в РФ. Представленная диссертация в определенной степени восполняет этот пробел.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе функционирования системы валютного контроля.

Предметом исследования выступает система валютного контроля в Российской Федерации, правовое положение и взаимодействие органов и агентов, а также методы и формы осуществления ими валютного контроля.

Целью диссертационного исследования является выявление, на основе проведенного анализа, проблемных вопросов, возникающих в процессе осуществления валютного контроля в РФ, путей и приоритетных направлений их решения, а также совершенствования системы валютного контроля в целом на основе реформирования правового положения отдельных субъектов и изменения форм и методов осуществления валютного контроля, исходя из комплексного исследования международного опыта либерализации систем валютного контроля и системного анализа развития и функционирования как отечественной системы валютного контроля в целом на всех этапах ее существования, так и правового положения отдельных ее субъектов на сегодняшний день.

Цель исследования предполагает решение следующих задач:

1) исследовать возникновение и развитие валютного контроля в России;

2) провести анализ функционирования систем валютного контроля в зарубежных странах;

3) уточнить и систематизировать нормативное регулирование, принципы и направления осуществления валютного контроля;

4) проанализировать формы и методы, применяемые субъектами валютного контроля;

5) исследовать правовое положение Правительства РФ и органов валютного контроля;

6) проанализировать правовое положение и особенности функционирования агентов валютного контроля;

7) внести предложения по внесению изменений (в том числе редакционных) в отдельные нормативно-правовые акты;

8) выявить и предложить основные направления совершенствования системы валютного контроля;

9) определить возможные пути нормативно-правового совершенствования системы валютного контроля.

Методологической основой диссертационного исследования послужили общенаучные и специальные методы познания, в частности, анализ, синтез, историко-юридический метод, метод сравнительного правоведения, интерпретации правовых идей и нормативно-правовых актов. В основу исследования легли принципы логики, единства логического и исторического, а также системный подход к анализу исторических сведений и существующей нормативно-правовой регламентации.

Истоковедческую основу исследования составили труды отечественных авторов по административному, финансовому праву, теории государства, экономике и права и другим отраслевым наукам.

Исследованию подверглось утратившее силу и действующее законодательство: Гражданский кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Федеральные законы, в частности, от 01.03.1991 №1982 «О валютном регулировании», от 09.10.1992 №3615-1 «О валютном регулировании и валютном контроле», от 10.12.2003 №173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», от 17.12.1997 №2-ФКЗ «О Правительстве РФ», от 10.07. №86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», от 02.12.1990 №395-1 «О банках и банковской деятельности», от 17.05.2007 №82-ФЗ «О банке развития», от 22.04.1996 №39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»; Указы Президента РФ, в том числе, от 24.09.1993 № «О Федеральной службе России по валютному и экспортному контролю», от 14.06.1992 №629 «О частичном изменении порядка обязательной продажи части валютной выручки и взимания экспортных пошлин», от 21.11.1995 «О первоочередных мерах по усилению системы валютного контроля в РФ»; Постановления Правительства РФ, ЦК КПСС и Совета Министров СССР, в частности, от 19.08.1986 №991 «О мерах по совершенствованию управления внешнеэкономическими связями», от 02.12.1988 №1405 «О дальнейшем развитии внешнеэкономической деятельности государственных, кооперативных и иных общественных предприятий, объединений и организаций», от 06.03.1993 «Об усилении валютного и экспортного контроля», от 08.04.2004 №198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора», от 15.06. №278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансовобюджетного надзора», от 30.09.2004 №506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе», от 24.02.2009 №166 «О порядке представления органами и агентами валютного контроля в орган валютного контроля, уполномоченный Правительством Российской Федерации, необходимых для осуществления его функций документов и информации»; Положения и Инструкции Центрального Банка РФ, а именно, от 29.06.1992 №7 «О порядке обязательной продажи предприятиями, объединениями, организациями части валютной выручки через уполномоченные банки и проведения операций на внутреннем валютном рынке Российской Федерации», от 12.10.1993 №19/01-20/ «О порядке осуществления валютного контроля за поступлением в РФ валютной выручки от экспорта товаров», от 30.03.2004 №111-И «Об обязательной продаже части валютной выручки на внутреннем валютном рынке РФ», от 20.07.2007 №308-П «Положением о порядке передачи уполномоченными банками информации о нарушениях лицами, осуществляющими валютные операции, актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования»;

судебная практика.

Использование данной истоковедческой базы обусловлено стремлением в наибольшей степени исследовать проблематику работы.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одной из немногих научных работ, содержащих комплексное исследование теоретико-правового и финансово-административного характера, с частичным включением экономической составляющей, рассматривающей систему валютного контроля в целом как сложный институт взаимодействия государственных органов и коммерческих организаций на всем протяжении ее существования (включая иностранный опыт). Вплоть до настоящего времени не подвергался научному исследованию вопрос исторической предопределенности эволюции системы валютного контроля как единого института, не был выработан комплекс мер совершенствования системы, изменения форм и методов осуществления контроля.

На защиту выносятся следующие основные теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации:

1. Анализ развития валютного контроля в России в целом показывает, что несвоевременность принятия мер и создания (либо реформирования) институтов – была и остается одной из его характерных черт.

В процессе исследования доказано, что система валютного контроля в России аналогична французской и во многом основана на французском опыте. Можно предположить, что дальнейшее реформирование системы валютного контроля в России пойдет по пути французской системы – к практически полной отмене государственного валютного контроля и возрастанию роли банковских институтов на фоне ликвидации специальных государственных органов, в чьи функции входит валютный контроль. Вопрос только в том, насколько своевременными и эффективными будет указанная трансформация, так как опоздание в этом процессе недопустимо, ведь оно ведет к замедлению в развитии как внешнеэкономической деятельности, так и финансовой системы в целом.

Основными направлениями совершенствования системы валютного контроля должны стать институциональные изменения.

2. Анализ действующего законодательства показывает главенствующую роль Правительства РФ в системе валютного контроля, но не как контролера, а как администратора.

Правительство РФ не осуществляет непосредственный валютный контроль, ограничиваясь определением общего направления валютного контроля и его системы, оно не вмешивается в осуществление валютного контроля, но создает условия для него, само не являясь органом валютного контроля. Очевидно, что правовой статус Правительства РФ при осуществлении валютного контроля весьма размыт, что создает определенные сложности; необходимо четкое определение функций и полномочий Правительства.

Представляется целесообразным детально разделить функции Правительства РФ в валютной сфере на регулирующие и контрольные или, что будет более верным, выделить регулирующие функции Правительства РФ, в связи с явно выраженной регулирующей ролью этого органа в сфере валютного контроля, что подтверждается его полномочиями и местом в системе государственных органов.

3. Неоднозначно положение Центрального Банка РФ как органа валютного контроля. Банк России, в частности, организует валютный контроль в соответствии с законодательством РФ (п.12 ст.4 ФЗ «О Центральном Банке РФ»), тогда как в соответствии с ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», он осуществляет контроль за отдельными субъектами валютного контроля и взаимодействует с другими органами валютного контроля, что ни коим образом нельзя назвать «организацией» валютного контроля.

По результатам исследования, автором доказано, что Центральный Банк РФ – фактически лишний в системе органов валютного контроля.

При необходимости, его функции в области валютного контроля могут быть переданы другим субъектам без нарушения структуры, направлений и форм валютного контроля.

4. При исследовании правового положения Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (далее – Росфиннадзор, Служба) выявлены многочисленные проблемы в правовой регламентации ее деятельности. По результатам рассмотрения указанных проблем автором сформулированы замечания и предложения по внесению соответствующих редакционных изменений и дополнений в Административный регламент Службы, содержащиеся в третьей части диссертационной работы.

Кроме того, выявлены проблемы в применении предписаний и представлений как главного инструмента исполнения Службой функции органа валютного контроля, направленной на предотвращение совершения административных правонарушений:

- низкая оперативность реагирования, с помощью предписаний и представлений, на нарушения валютного законодательства, вызванная тем, что они выносятся по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях, в связи с чем между совершением правонарушения и выдачей представления/предписания могут пройти годы;

- формальное исполнение представлений, вызванное низкими штрафами за их неисполнение, а также невозможностью полноценной проверки исполнения представления.

Автор доказывает, что для устранения указанных проблем необходимо ужесточение штрафных санкций и предоставление полномочий по выдаче предписаний и представлений агентам валютного контроля, ведь именно они осуществляют текущий контроль за соблюдением резидентами и нерезидентами валютного законодательства и могут оперативно реагировать на их нарушения.

законодательства, регламентирующего сроки составления протокола об административном правонарушении, а именно ст.28.5 КоАП РФ и п. Административного регламента, дополнив их исключениями из общего правила о незамедлительном составлении протоколов.

5. Вместе с тем подобное «точечное» реформирование не даст ощутимых результатов, тогда как реформа Федеральной службы в Федеральное агентство валютного контроля (далее - Агентство) с приданными ему контрольно-надзорными функциями и функциями по оказанию государственных услуг, а именно: обучения участников ВЭД путем проведения семинаров, лекций и пр., способна усилить систему валютного контроля и повысить его эффективность.

Также автором доказана экономическая неэффективность осуществления функции органа валютного контроля Службой.

Главными инструментами созданного Агентства станут консультационная и просветительская работа на фоне возможности применения мер государственного принуждения, так как валютное законодательство, по большей мере, представляет собой формальные нормы права, соблюдение которых требует известной степени подготовленности, знания и внимательности.

Указанная реформирование позволит не только значительно сократить число правонарушений в сфере валютного законодательства, и тем самым уменьшить вред, причиняемый государству, но и перевести само Агентство на самоокупаемость.

необходимостью реформирования всей системы валютного контроля, изменения ее направления, по ряду вопросов, с фискального на предупредительный. То есть, главным направлением деятельности системы валютного контроля должно стать предупреждение совершения правонарушений и предотвращение нанесения ущерба экономическим интересам государства.

Так как изменение логической цепочки «нарушение - наказание», с характерной для нее формой последующего контроля, на «информирование - предотвращение» позволит в большей степени осуществлять предварительный либо текущий контроль.

В связи с чем необходимо применять, в большей степени не карательные (направленные на наказание после совершения правонарушения), а превентивные (направленные на предупреждение, недопущение совершения правонарушения) меры.

Наиболее совершенной окажется система, сочетающая в себе оба вида мер. Она же окажется наиболее логичной.

Невозможно полностью отказаться от осуществления последующего контроля – он является необходимой частью, содержащей меру государственного принуждения, отсутствие которой делает невозможным осуществление контроля как такового.

Однако предлагаемые нами изменения системы валютного контроля не предполагают полного отказа от последующего контроля за соблюдением резидентами валютного законодательства.

Основой реформирования валютного контроля, предлагаемой нами, является институциональное изменение системы валютного контроля, следствием которой неизбежно окажется изменение и самих форм осуществления контроля как инструментария, используемого институтами, входящими в систему валютного контроля.

7. Противоречиво положение профессиональных участников рынка ценных бумаг как агентов валютного контроля. Они не осуществляют контрольных мероприятий, однако обладают необходимой для проведения контроля информацией, наличие которой является основой любого контроля.

С одной стороны, нахождение их в системе валютного контроля невозможно, с другой стороны, без них невозможен сам контроль.

Логичным представляется выделение профессиональных участников рынка ценных бумаг из группы агентов валютного контроля и образование новой группы – «участники валютного контроля», функцией которой стало бы предоставление на постоянной основе, а также на основе запросов субъектам, фактически осуществляющим валютный контроль, информации о нарушениях (признаках нарушений) валютного законодательства РФ, ставшей им известной в процессе осуществления профессиональной деятельности, с наделением их соответствующим правовым статусом.

8. Говоря об уполномоченных банках, следует остановиться на их ключевой роли – роли субъектов, использующих формы исключительно предварительного или текущего контроля. Фактически они являются единственным субъектом в системе валютного контроля, специфика деятельности и возможности которых позволяют предотвращать совершение правонарушений в области валютного законодательства.

Сутью предлагаемого нами усиления роли банков как агентов валютного контроля является превращение их в основное звено системы валютного регулирования в РФ, а также расширение их функций, прав и, соответственно, обязанностей и ответственности.

9. В ходе исследования доказана необходимость изменения статуса таможенных органов, а именно, учитывая объем осуществляемого ими контроля и их роль во всей системе, придание им статуса органа валютного контроля. Это расширит их полномочия при проведении проверок и осуществлении контроля за валютными операциями резидентов и нерезидентов, связанными с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу, а также позволит повысить эффективность их работы, что скажется на всей системе валютного контроля в целом. Это даст ФТС РФ возможность эффективнее взаимодействовать с другими органами валютного контроля, кроме того, позволит таможенным органам и уполномоченным банкам оперативно осуществлять валютный контроль и решать возложенные на них задачи. В то же время нельзя забывать о нормотворческой функции, которая станет доступна таможенным органам с приданием им статуса органа валютного контроля, что позволит им не только повысить эффективность деятельности в системе валютного контроля, но и оперативно изменять порядок осуществления контроля, проведения проверочных мероприятий и взаимодействия с другими органами валютного контроля.

10. К компетенции налоговых органов отнесен контроль за открытием счетов в банках за пределами РФ и движением средств по ним, носящий в большей степени статистический характер.

Необходимо:

1) оставив в валютном законодательстве понятие счетов, открытых за пределами территории РФ, и законодательно закрепленную обязанность резидентов по информированию государственных органов об их открытии и движении средств по ним, объединить все виды счетов, включая счета открытые как на территории РФ, так и за ее пределами в единую группу;

2) внести предложенные нами изменения в КоАП РФ и Налоговый кодекс РФ в части ответственности за совершение административного правонарушения, касающегося нарушения порядка (сроков) уведомления налогового органа об открытии (закрытии) всех видов счетов. Это позволит объединить различные предметы контроля в общую группу, отнести его к компетенции налоговых органов, тем самым избежав необоснованного разделения контрольных функций.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы позволяют определить пути совершенствования системы валютного контроля, изменения его форм и методов, а также повысить эффективность его осуществления и могут быть использованы при создании новой системы валютного контроля, а также при пересмотре действующих нормативно-правовых актов.

Научные положения, являющиеся частью диссертации, могут быть полезны для развития отдельных разделов финансового права.

Диссертационный материал может быть использован как в качестве базы для дальнейших научных исследований в данном направлении, так и в качестве учебного материала в процессе преподавания в юридических, экономических, финансовых и банковских учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы нашли отражение в научных публикациях автора. Кроме того, подготовленные автором редакционные дополнения в Административный регламент Федеральной службы финансово-бюджетного надзора направлены в адрес Службы в целях соответствующего изменения Регламента.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются предмет, цель и задачи исследования, его научная новизна и практическая значимость, характеризуется степень изученности исследуемых проблем в научной литературе, формулируются положения, выносимые на защиту.

В первой главе – «Теоретико-методологические основы формирования и функционирования системы валютного контроля в Российской Федерации» - выделено два параграфа: «История возникновения и развития валютного контроля в России и зарубежных странах», «Валютный контроль в Российской Федерации: нормативное регулирование, принципы, направления, формы и методы».

Валютный контроль активно использовался абсолютным большинством государств в критические для их экономики периоды, связанные с необходимостью восстановления хозяйства в послевоенные годы либо либерализации экономических отношений в целях защиты финансовой самостоятельности, стабильности денежной системы, укрепления курса валюты, мобилизации валютных ресурсов.

В первой главе автором проанализированы причины и этапы возникновения и становления системы валютного контроля в России в тесной взаимосвязи с валютным регулированием; приведена периодизация развития системы в целом и ее отдельных институтов; дана развернутая характеристика каждого периода становления валютного контроля в разрезе конкретной исторической эпохи, на которую он пришелся.

Исторические аспекты исследования позволяют сделать вывод об отсутствии какой бы то ни было самостоятельности институтов валютного контроля в России образца первой половины ХХ века. Девизом начальных периодов развития валютного контроля можно провозгласить монополию государства как отличительную черту общественной жизни. При анализе всей финансовой системы и валютного контроля в частности, нельзя забывать о том, что СССР конца 20-х - 40-х годов (а именно в это время создаются первые институты валютного контроля) – типичное тоталитарное государство, со свойственной такому типу государств моделью управления, с характерным проникновением во все сферы жизни общества и централизацией власти. В связи с вышеуказанным можно с уверенностью говорить, что главной функцией институтов валютного контроля в СССР первой половины ХХ века был не надзор, а ограничение (а часто и прямой запрет) валютных операций. По прошествии времени изменившемуся государству потребовалась иная финансовая система, направленная на другие цели и задачи. Вместе с этим менялся и валютный контроль, постепенно приобретая привычную нам форму и структуру, менялись его черты и направления деятельности. Но этот процесс явно запоздал.

Путем исторического анализа, с целью определения приоритетных путей развития системы валютного контроля в РФ, автором исследовано соотношение становления институтов валютного контроля в зарубежных странах с аналогичным отечественными опытом, во взаимосвязи с историческими процессами, проходившими в этих странах. В процессе исследования использован опыт Франции, Бельгии, Испании, Китая, также дана краткая характеристика систем валютного контроля других стран.

Проведенное исследование показало схожие во многих, включая Россию, странах (явным исключением явился только Китай), на одинаковых временных отрезках, процессы, происходившие в области валютного регулирования и валютного контроля, длившиеся вплоть до 80-х годов XX-го века, с наступлением которых реформирование нашей системы и систем валютного контроля развитых стран, сохранив общий вектор развития, пошло разными путями:

– к абсолютной либерализации валютного контроля и передаче полномочий государственных институтов, его осуществляющих, негосударственным организациям – в зарубежных странах;

– путём постепенного (зачастую запаздывающего) реформирования системы валютного контроля, характеризующейся карательным характером и явным превалированием в ней фискальных органов, – в России.

В процессе исследования автор приходит к выводу о наличии объективных причин и предпосылок создания столь жесткой системы валютного контроля в нашей стране, которыми явились - кардинальное изменение основ экономической системы государства и последовавшее за этим нарушение «планового» характера валютных отношений страны с внешним миром, а также начавшаяся в конце 80-х годов либерализация в области внешнеэкономической деятельности и последовавшая её децентрализация, вызвавшие бурный рост числа и разнообразия форм участников внешнеэкономической деятельности, что активно стимулировалось начавшейся широкомасштабной реформой банковской системы, приведшей к стремительному росту числа коммерческих банков, получивших право открытия и ведения валютных счетов клиентов и проведения международных расчетов. К указанным переменам оказались не готовы отечественные предприятия и банки: практически отсутствовали специалисты по внешнеэкономической и банковской деятельности, необходимость поиска рынков сбыта поставила российские предприятия в неравное, по сравнению с иностранными контрагентами, положение, что вызвало недополучение экспортной выручки за переданный нерезидентам товар, а также мошенничество, связанное с бестоварными переводами валюты и сделками по фиктивным импортным контрактам. Таким образом, к моменту фактического начала ведения хозяйствующими субъектами внешнеэкономической деятельности в России ещё не сформировалась нормативно-правовая база, необходимая для осуществления эффективного валютного контроля. Для ее формирования потребовались годы. Анализ развития валютного контроля в России показывает, что несвоевременность принятия мер и создания (либо реформирования) контролирующих институтов – была и остается одной из его характерных черт.

В процессе исследования зарубежного опыта осуществления валютного контроля автором сделан вывод о том, что система валютного контроля в России аналогична французской, и во многом основана на французском опыте. И можно предположить, что дальнейшее реформирование системы валютного контроля в России пойдет по пути французской системы – к практически полной отмене государственного валютного контроля и возрастанию роли банковских институтов на фоне ликвидации специальных государственных органов, в чьи функции входит валютный контроль. Указанное реформирование невозможно без изменения приоритетов при использовании форм валютного контроля: с последующей формы (являющейся на данный момент основной формой валютного контроля в России и осуществляемой государственными органами и агентами валютного контроля) на текущую и последующую формы (осуществление которых свойственно банкам как агентам валютного контроля, и направленных, в основном, на недопущение нарушений валютного законодательства).

При этом нельзя говорить о том, что французская или бельгийская система валютного контроля эффективнее российской. Каждая из них возникала под влиянием финансовых факторов и была отражением исторических реалий в конкретной стране и в определенный период времени. Указанная система эволюционировала и изменялась с течением времени, на смену валютному контролю со стороны специальных институтов валютного контроля приходил контроль субъектов, созданных не специально для этих целей, а приобретавших, в дополнение к основным функциям, функции институтов валютного контроля. Не вызывает никаких сомнений, что такой путь совершенствования предстоит пройти и системе валютного контроля в России, и вопрос только в том, насколько своевременными и эффективными будут эти изменения, ведь как уже указывалось, реформирование системы валютного контроля в нашей стране всегда происходило в уже изменившихся экономических условиях и явно опаздывало. Опоздание же в этом процессе недопустимо, оно ведет к замедлению в развитии как внешнеэкономической деятельности, так и финансовой системы в целом.

В части исследования, посвященной нормативно-методологическим основам осуществления валютного контроля, содержится развернутое понятие валютного контроля, нормативное закрепление которого на данный момент отсутствует. В процессе исследования, учитывая не только отсутствие законодательно закрепленного определения термина «валютный контроль», но также принимая во внимание распространенное смешивание понятий «валютное регулирование» и «валютный контроль», сделан вывод о целесообразности нормативного разделения указанных терминов и о легальном закреплении их определения.

Кроме того, по мнению автора, необходимо, в целях установления максимальной прозрачности сущности валютного контроля, закрепить понятие «система валютного контроля», не ограничиваясь простым перечислением ее элементов.

Существенным пробелом в нормативно-правовой регламентации осуществления валютного контроля, ставящим под угрозу реализацию прав участников ВЭД, представляется отсутствие специальных принципов валютного контроля, выделенных из общих списка принципов, приведенных в ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле».

Путем толкования норм действующего законодательства можно выделить следующие принципы, характерные для валютного контроля – законность;

объективность; гласность; обязательность; обеспечение коммерческой, банковской и служебной тайны; разграничение компетенции (как по уровням власти, так и по субъектному признаку).

В процессе исследования автором установлены различные формы осуществления валютного контроля в России, на их фоне выделяется дифференциация форм контроля в зависимости от времени его совершения, а именно: предварительный, текущий и последующий. На данный момент превалирующей формой является форма последующего валютного контроля, осуществляемая государственными органами в процессе проведения контрольно-надзорных мероприятий. Применение указанной формы ведет к запоздалому реагированию субъектами валютного контроля на совершение правонарушений, что совершенно предсказуемо. В связи с этим автором предложено одно из направлений совершенствования системы валютного контроля – изменение используемой формы последующего контроля на предварительную и текущую, что позволит существенно сократить время реагирования на совершенные правонарушения, и, что важнее, приведет к предупреждению и недопущению правонарушений.

Во второй главе – «Субъектный состав системы валютного контроля в Российской Федерации» - выделено два параграфа: «Анализ правового положения Правительства РФ и органов валютного контроля в системе валютного контроля», «Функционирование агентов валютного контроля в Российской Федерации».

На этом этапе исследования автором проанализированы структура, правовое положение, нормативно-правовая регламентация деятельности, а также порядок функционирования и взаимодействия Правительства РФ, органов и агентов валютного контроля, составляющих систему валютного контроля.

При анализе правового статуса Правительства РФ автор делает вывод о положении Правительства в системе валютного контроля в качестве удаленного наблюдателя, наделенного правом менять правила игры и координирующего систему в целом. Описывая полномочия Правительства РФ при осуществлении валютного контроля, автор указывает на главную (не указанную прямо, но прямо следующую из текста ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле») функцию системообразующую функцию Правительства, а именно, органом валютного контроля в РФ, в том числе, является федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ (п.2 ст. Закона). Таким образом, Правительство не только устанавливает правила игры, но и устанавливает главного арбитра.

Кроме того, говоря о государственной части системы валютного контроля (являющейся основной на данный момент) нельзя забывать об административной составляющей отношений, складывающихся в системе валютного контроля – Правительству (так или иначе) подконтрольны Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, а также часть агентов валютного контроля (Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба и, частично, «Внешэкономбанк»), т.е. Правительство, кроме прочего, осуществляет непосредственное руководство значительной частью субъектов валютного контроля в России.

Продолжая исследование системы валютного контроля и переходя к следующему ее структурному элементу – Центральному банку РФ, автор обращает внимание, что Банк России в соответствии с положениями ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» является органом валютного регулирования и органом валютного контроля одновременно, в связи с чем необходимо разграничить издаваемые им акты на акты валютного регулирования и акты валютного контроля. Представляется целесообразным законодательно дифференцировать указанные акты, а именно: установить, что Центральный банк Российской Федерации, издавая нормативные правовые акты, выступает как орган валютного регулирования, а издавая индивидуально-правовые акты при проведении проверок — как орган валютного контроля.

С 2004 года ещё одним органом валютного контроля, но уже уполномоченным Правительством РФ, является Федеральная служба финансовобюджетного надзора, находящаяся в ведении Министерства финансов РФ.

Автором подробно описан порядок деятельности ФСФБН как органа валютного контроля, способы получения информации, реализации Службой проверочных мероприятий и иные аспекты деятельности, также обозначены спорные вопросы, возникающие как у должностных лиц, так и у представителей проверяемых организаций в процессе реализации ФСФБН основного нормативно-правового акта, регламентирующего ее деятельность – Административного регламента.

В процессе исследования системы валютного контроля в России автором, кроме прочего, проведен анализ правового положения агентов валютного контроля, совокупности их прав и обязанностей, в результате чего стало очевидным, что прав, представленных агентам валютного контроля для осуществления ими своих функций значительно меньше, нежели прав, которыми наделены органы валютного контроля, что логично исходя из законодательно закрепленной системы валютного контроля, однако такая совокупность прав не представляет необходимых возможностей для эффективной работы. Кроме того, осуществление указанных прав часто вступает в противоречие с положениями других нормативно-правовых актов, что подталкивает к выводу о необходимости расширения прав агентов валютного контроля и об изменении их положения в системе валютного контроля, с последующим реформированием системы валютного контроля в целом.

Заостряя внимание на правовом статусе каждого субъекта, входящего в группу агентов валютного контроля, автор выделяет основные проблемные моменты, связанные с пробелами законодательного регулирования их деятельности. Так, анализируя правовое положение Внешэкономбанка сделан вывод о двойственности его правового положения как агента валютного контроля, что обусловлено самим правовым статусом Внешэкономбанка, так как, осуществляя, в том числе банковскую деятельность, Внешэкономбанк не является банком в полном смысле этого слова, кроме того, он не подотчетен ЦБ РФ, в связи с чем:

- не попадает в группу уполномоченных банков, установленную ч. ст.23 ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»: «Агентами валютного контроля являются уполномоченные банки, подотчетные Центральному банку Российской Федерации», в связи с чем, он введен законодателем в систему валютного контроля отдельно от других банков;

- не несет ответственности наравне с уполномоченными банками, осуществляя при этом функции агента валютного контроля как уполномоченный банк.

Также автором проанализированы особенности правового положения уполномоченных банков. Совершая валютные операции со своими клиентами, уполномоченные банки выступают не только как гражданско-правовые субъекты, но и как субъекты, наделенные властными полномочиями, что порождает конфликт корпоративных и публичных интересов при осуществлении банком своих функций. Существуют противоречия между различными нормативно-правовыми актами (в основном это касается положений о защите банковской тайны). Обращает на себя внимание этическая сторона отношений между банком и его клиентом, так как банк осуществляет свои функции за счет клиента (функции агента валютного контроля оплачиваются клиентом отдельно) и при этом, в соответствии с Положением ЦБ РФ №308-П от 20.07.2007, банк передает информацию о выявленных им нарушениях в административный орган, который, в свою очередь, привлекает клиента банка к административной ответственности.

В третьей главе – «Совершенствование системы валютного контроля в Российской Федерации» - выделено два параграфа:

«Основные направления совершенствования системы валютного контроля», «Нормативно-правовое совершенствование системы валютного контроля».

Внешнеэкономическая деятельность представляет собой сложный комплекс общественных отношений, подверженных влиянию множества факторов, таких как: уровень развития отечественной экономики, состояние мировой и региональной валютных систем, степень личной ответственности участников ВЭД и др., от которых зависит выбор форм и методов валютного контроля. В связи с этим выделить единую, эталонную модель системы валютного контроля, отвечающую требованиям каждого отдельно взятого государства, не представляется возможным. Таким образом, на первый план выходит проблема поиска и внедрения тех механизмов валютного контроля, которые были бы наиболее адекватны современному этапу развития российской экономики. Дополнительную сложность в этом процессе создает комплексный характер рассматриваемых отношений.

Однако автор на основе материалов, собранных в ходе исследования, и выводов, сделанных на их основе, предлагает приоритетные пути и направления возможного совершенствования системы валютного контроля, основой которого должны стать:

1) институциональные изменения, касающиеся реформирования правового статуса субъектов, входящих в систему валютного контроля, для этого, в частности, необходимо:

- детально разделить функции Правительства РФ в валютной сфере на регулирующие и контрольные или, что будет более верным, выделить регулирующие функции Правительства РФ в связи с явно выраженной регулирующей ролью этого органа в сфере валютного контроля, что подтверждается его полномочиями и местом в системе государственных органов;

- лишить Центральный Банк РФ полномочий органа валютного контроля в связи с тем, что фактически осуществляемые им функции в области валютного контроля не позволяют говорить о нем как об органе, «организующем валютный контроль» Фактически Банк России осуществляет контроль за отдельными субъектами валютного контроля и взаимодействует с другими органами, что ни коим образом нельзя назвать «организацией» валютного контроля. Центральный Банк фактически лишний в системе органов валютного контроля, его функции могут быть переданы другим субъектам, без нарушения структуры и направлений валютного контроля;

- выделить из Федеральной службы финансово-бюджетного надзора структурную часть, осуществляющую валютный контроль, и создать на ее основе Федеральное агентство валютного контроля с приданием ему функций по выработке и реализации государственной политики в сфере валютного контроля, контролю и надзору за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства, по оказанию государственных услуг в сфере валютного законодательства и валютного контроля, что продиктовано необходимостью изменения направления валютного контроля с фискального на предупредительный, с приоритетом на предупреждение совершения правонарушений и предотвращение нанесения ущерба экономическим интересам государства.

Необходимость такого реформирования лучше всего демонстрирует динамика правонарушений, ответственность за которые предусмотрена ст.15.25 КоАП РФ («Нарушения валютного законодательства РФ»), совершенных участниками ВЭД (рис. 1).

Основным видом (82%) нарушений является несвоевременное представление в банк документов, являющихся формами учета и отчетности (ч.6 ст.15.25 КоАП РФ).

Правонарушение, совершаемое в абсолютном большинстве случаев по незнанию или недосмотру, тем не менее, наносит существенный ущерб государству, эту ситуацию необходимо менять.

Приведенный способ реформирования позволит не только значительно сократить число нарушений валютного законодательства, но и перевести Агентство на самоокупаемость, так как осуществленные автором расчеты показывают, что на каждый 1 рубль, поступивший в федеральный бюджет в результате осуществления Росфиннадзором валютного контроля, приходится 2,1 рубля расходов бюджета.

осуществления Росфиннадзором как органом валютного контроля своих полномочий, по результатам анализа положений Административного О результатах исполнения Росфиннадзором и его территориальными органами государственной функции органа валютного контроля в 2008 г.

http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/files/matkol_140409/140409_rosfinnadzor.doc регламента нами сформулированы замечания и предложения по внесению соответствующих редакционных изменений и дополнений, направленных на уточнение его отдельных положений и решение проблемных вопросов, выявленных при практической реализации положений Регламента;

- выделить профессиональных участников рынка ценных бумаг из группы агентов валютного контроля и образовать новую группу – «участники валютного контроля», функцией которой стало бы предоставление на постоянной основе, а также на основе запросов, субъектам, фактически осуществляющим валютный контроль, информации о нарушениях (признаках нарушений) валютного законодательства РФ, ставшей им известной в процессе осуществления профессиональной деятельности, с наделением их соответствующим правовым статусом, так как на данный момент указанные субъекты валютный контроль фактически не осуществляют;

- усилить роль уполномоченных банков, как агентов валютного контроля, расширить перечень их функций, прав и, соответственно, обязанностей и ответственности, что позволит реализовать предложенное нами изменение всей системы валютного контроля, направленное на предупреждение совершения правонарушений, в связи с тем, что банками широко используются формы предварительного и текущего контроля;

- изменить статус таможенных органов а именно, учитывая объем осуществляемого ими контроля и их роль во всей системе, придание им статуса органа валютного контроля. Это расширит их полномочия при проведении проверок и осуществлении контроля за валютными операциями резидентов и нерезидентов, связанными с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу, а также позволит повысить эффективность их работы, что скажется на всей системе валютного контроля в целом. Это даст ФТС РФ возможность эффективнее взаимодействовать с другими органами валютного контроля, кроме того, позволит таможенным органам и уполномоченным банкам оперативно осуществлять валютный контроль и решать возложенные на них задачи. В то же время нельзя забывать о нормотворческой функции, которая станет доступна таможенным органам с приданием статуса органа валютного контроля, что позволит им не только повысить эффективность деятельности в системе валютного контроля, но и оперативно изменять порядок осуществления контроля, проведения проверочных мероприятий и взаимодействия с другими органами валютного контроля.

Это имеет огромное значение ввиду необходимости формирования платежного и внешнеторгового баланса страны как важнейшего экономического инструмента, позволяющего осуществлять контроль за процессами, происходящими во внешнеэкономическом секторе экономики, проводить взвешенную внешнеторговую, денежно-кредитную, финансовую и валютную политику государства, определять стратегию в области валютного регулирования. С помощью балансов отражается соотношение денежных платежей, поступающих в страну из-за границы, и всех ее платежей за границу в течение определенного периода времени, в вышеуказанных балансах находят стоимостное выражение все внешнеэкономические операции страны;

- совершенствовать отдельные спорные вопросы, возникающие при осуществлении налоговыми органами функций агента валютного контроля, в частности, оставив в валютном законодательстве понятие счетов, открытых за пределами территории РФ, и законодательно закрепленную обязанность резидентов по информированию государственных органов об их открытии и движении средств по ним, объединить все виды счетов, включая счета, открытые как на территории РФ, так и за ее пределами, в единую группу. Внести предложенные нами изменения в КоАП РФ и Налоговый кодекс РФ в части ответственности за совершение административного правонарушения, касающегося нарушения порядка (сроков) уведомления налогового органа об открытии (закрытии) всех видов счетов, что позволит, по мнению автора, отнести контроль за соблюдением резидентами порядка открытия и ведения счетов за пределами РФ к сфере налогового, а не валютного контроля, и объединить различные предметы контроля в общую группу, отнести его к компетенции налоговых органов, тем самым избежав необоснованного разделения контрольных функций, и добиться усиления контроля за исполнением резидентами указанного порядка.

Также необходимо отметить, что деятельность налоговых органов, в основном, направлена на мониторинг и наказание, тогда как необходима плановая работа по предотвращению совершения резидентами нарушений валютного законодательства. Для достижения этой цели необходимо принятие Административного регламента по осуществлению налоговыми органами государственной функции агента валютного контроля, что позволит структурировать их деятельность и повысить качество работы.

2) методические изменения, а именно изменения форм и методов осуществления валютного контроля. Так, основной, на сегодняшний день, формой осуществления валютного контроля является последующий контроль. Он осуществляется после проведения валютной операции, что требует коренного изменения, частью которого является предложенное нами выделение и реформирование Федеральной службы финансовобюджетного надзора в Федеральное агентство валютного контроля. Так как изменение логической цепочки «нарушение - наказание», с характерной для нее формой последующего контроля, на «информирование - предотвращение» позволит в большей степени осуществлять предварительный либо текущий контроль. Невозможно полностью отказаться от осуществления последующего контроля – он является необходимой частью, содержащей меру государственного принуждения, отсутствие которой делает невозможным осуществление контроля как такового. Однако предлагаемые нами изменения системы валютного контроля не предполагают полного отказа от последующего контроля за соблюдением резидентами валютного законодательства.

Кроме того, автором установлены способы нормативно-правового совершенствования системы валютного контроля, в частности, составлены проекты нормативных документов, регламентирующих осуществление валютного контроля, а также предложены изменения положений Кодекса РФ об административных правонарушениях и ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле».

Итак, именно такой, системный, основанный на связанных институциональных и методических изменениях, полагающийся на международный опыт, но, в то же время учитывающий специфику нашей страны подход позволит эффективно совершенствовать систему валютного контроля и добиться значительного сокращения числа правонарушений и уменьшения ущерба, причиняемого государству.

В заключении формулируются положения обобщающего характера и выводы проведенного исследования.

III.Публикации по теме диссертационной работы Статьи, опубликованные в рекомендованных ВАК изданиях:

1. Гончаров Е.А. Российская система валютного контроля: пути совершенствования // Мир экономики и права. – 2010. - №3. – С.45-49. – 0.33 п.л.

2. Гончаров Е.А. Положение Банка России в системе валютного контроля: де-юре и де-факто // Мир юридической науки. – 2010. - №4. – С.65-70. – 0.33 п.л.

3. Гончаров Е.А. Особенности правового положения Правительства РФ в системе валютного контроля // Мир экономики и права. – 2010. - №4.

– С.40-45. – 0.28 п.л.

Статьи, опубликованные в прочих научных изданиях:

1. Гончаров Е.А. Валютный контроль в Российской Федерации:

направления, формы, методы // Государство и право: теория и практика:

Сборник научных трудов / Материалы научно-практической конференции:

«Проблемы юридической науки и образования в современной России» ноября 2009 года. Часть 2. / Ред. кол.: проф. В.М. Чибинёв (отв. ред.) и др.

– СПб.: Лема, Выпуск 6, 2009. – 0.35 п.л.