[
На правах рукописи
АСТАФУРОВ НИКОЛАЙ ВИТАЛЬЕВИЧ
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАСХОДОВ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность: 12.00.14 –
административное право; финансовое право;
информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва – 2009 2 Диссертация выполнена на кафедре конституционного и административного права НОУ ВПО «Волгоградский институт экономики, социологии и права»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Селюков Анатолий Дмитриевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Кучеров Илья Ильич кандидат юридических наук Вершило Татьяна Александровна
Ведущая организация: ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет» (юридический факультет)
Защита состоится 28 апреля 2009 года в 14.00 на заседании диссертационного совета Д 504.001.03 при Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации по адресу: 119571, г. Москва, проспект Вернадского, 82. Зал заседаний учёного совета
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации Автореферат разослан «25» марта 2009 года Учёный секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент Л.А. Емелина
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
Актуальность темы исследования обусловлена потребностями оптимизации механизма правового обеспечения государственных и муниципальных расходов в условиях резкого ограничения бюджетных доходов, кризисного состояния экономики. Перед государством стоит задача не только преодолеть финансово-экономический кризис, но и не допустить критического состояния в экономике и одновременно сохранить способность на должном уровне финансировать государственно значимые задачи, такие как обороноспособность страны, развитие промышленности и сельского хозяйства, социального обеспечения населения и т.д.Потребности государственного управления в сфере расходов состоят в одновременном решении не только названных задач, но и создании концептуально новых подходов в организационно-правовом обеспечении использования бюджетных средств, накопленных запасов государства. Последний этап внесения комплексных поправок в Бюджетный кодекс РФ создал законодательную основу для эффективного функционирования и развития бюджетной системы страны, повышения результативности бюджетных расходов и реструктуризации бюджетного сектора. В качестве новых бюджетных инструментов введены долгосрочные и ведомственные целевые программы, государственные и муниципальные задания, многолетние государственные и муниципальные контракты; упорядочены механизмы планирования и осуществления бюджетных инвестиций; созданы предпосылки для развития новых форм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг.
В то же время, ряд проблем до сих пор остаются нерешенными. Как отмечается в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2009–2011 годы, до сих пор не создана в полном объёме нормативная и методическая база формирования и финансового обеспечения государственных заданий автономным учреждениям; не утвержден порядок формирования и финансового обеспечения государственного задания федеральным государственным учреждениям; в целом бюджетные учреждения слабо ориентированы на повышение качества оказываемых ими услуг, эффективное использование бюджетных ассигнований и закреплённого за ними государственного имущества1. К числу проблем также следует отнести эффективность использования бюджетных средств, особый режим расходования денежных средств через государственные корпорации, эффективное использование средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и др.
Таким образом, развитие бюджетного законодательства в сфере осуществления бюджетных расходов наряду с положительными результатами Официальный сайт Президента России. http://www.kremlin.ru/appears/2008/06/23/2127_type63373_202940.shtml окончательно не разрешило имеющиеся правовые проблемы, не исключило наличие пробелов и противоречий, не обеспечило системного правового регулирования.
Решение указанных проблем невозможно без должного научного осмысления и анализа правовой базы. Таким образом, состояние правового обеспечения государственных и муниципальных расходов и недостаточный уровень научных исследований по данной проблеме обусловили тематику диссертационного исследования.
Состояние научной разработанности проблемы Правовые основы государственных и муниципальных расходов в общетеоретическом плане практически не получили комплексного научного освещения. Наиболее часто в финансово-правовой науке проводятся исследования: бюджетных расходов как основных государственных и муниципальных расходов (Воронова Л.К., Золотарева А.Б., Пешкова Х.В. и др.), расходов в конкретной сфере общества - образование, охрана окружающей среды, проведения выборов и т.д. (Вершило Н.Д., Карманов А.Б., Рукавишникова И.В., Тория Р.А. и др.); изучаются вопросы финансового обеспечения отдельных государственных органов (Савинов С.В., Шапошников А.В. и др.) и т.д.
В настоящий момент в финансово-правовой литературе единственной специальной работой, в которой правовая сторона государственных и муниципальных расходов рассмотрена системно и во взаимосвязи с иными фундаментальными категориями финансового права, является диссертационная работа Ч.Д. Цыренжапова1, защищенная в 2005 году. Однако последние изменения бюджетного законодательства, вступившие в силу с 1 января 2008 года, принципиально изменили сущность многих положений о расходах бюджета и, как следствие, в целом государственных и муниципальных расходов, что требует соответствующего анализа.
Следует признать, что комплексный анализ государственных и муниципальных расходов с учетом последних изменений бюджетного законодательства РФ в правовой науке не проводился. В настоящее время остаются недостаточно проработанными такие проблемы, как виды и формы расходов, принципы государственных и муниципальных расходов, правовой режим бюджетного финансирования и бюджетного кредитования и др.
Автор отдает себе отчет в том, что отмеченная проблематика весьма обширна и требует анализа всех аспектов правового регулирования государственных и муниципальных расходов. В силу этого в работе внимание сосредоточено лишь на анализе тех направлений правового обеспечения государственных и муниципальных расходов, которые являются определяющими для развития финансовой системы Российской Федерации.
Все это и определяет актуальность выбранной темы диссертационного исследования.
Цыренжапов Ч.Д. Правовые основы государственных и муниципальных расходов в Российской Федерации.
Дис. … канд. юрид. наук. Томск, 2005.
Теоретической основой диссертационного исследования явились труды российских ученых дореволюционного, советского и современного развития науки.
При проведении исследования автор обращался к работам по теории государства и права, конституционному праву, административному праву:
Алексеева С.С., Алехина А.П., Атаманчука Г.В., Байтина М.И., Старилова Ю.Н., Сырых В.М., Тихомирова Ю.А. и др.
Теоретическую базу настоящего исследования составили прежде всего научные достижения представителей финансово-правовой науки: Ашмариной Е.М., Бельского К.С., Бесчеревных В.В., Грачевой Е.Ю., Горбуновой О.Н., Демина А.В., Запольского С.В., Игнатюк Е.В., Карасевой М.В., Козырина А.Н., Крохиной Ю.А., Кучерявенко Н.П., Куфаковой Н.А., Кучерова И.И., Ногиной О.А., Петровой Г.В., Покачаловой Е.В., Ровинского Е.А., Рукавишниковой И.В., Ручкиной Г.Ф., Саттаровой Н.А., Селюкова А.Д., Смирниковой Ю.Л., Соколовой Э.Д., Тютиной Ю.В., Химичевой Н.И., Худякова А.И., Цыпкина С.Д., Шевелевой Н.А., Шохина С.О., Щекина Д.М. и др.
Проблемы правового обеспечения расходов освещались в трудах русских дореволюционных ученых и ученых советского периода Вороновой Л.К., Иловайского С.И., Лебедева В.А., Львова Д., Озерова И.X., Янжула И.И., Сперанского М.М.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере государственных и муниципальных расходов.
Предмет исследования – совокупность финансово-правовых норм и соответствующая правоприменительная практика в сфере государственных и муниципальных расходов.
Цель диссертационного исследования – комплексный анализ изменений бюджетного и другого законодательства в части урегулирования государственных и муниципальных расходов, а также формулирование предложений по совершенствованию нормативно-правового регулирования расходов.
Достижение поставленной цели обусловило постановку следующих задач:
– раскрыть сущность государственных и муниципальных расходов и определить их роль на современном этапе развития российского государства;
– проследить эволюцию российского законодательства о государственных и муниципальных расходах;
– исследовать виды и формы государственных и муниципальных расходов;
– описать систему принципов осуществления государственных и муниципальных расходов и специфику их применения на современном этапе;
– раскрыть особенности механизма разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
– выявить проблемы правового обеспечения расходования средств централизованных денежных фондов и определить пути их решения;
– проанализировать правовые режимы бюджетного финансирования и бюджетного кредитования как основные формы расходов бюджета.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные методы научного познания:
– общенаучные (диалектического познания, системного анализа, логический, историко-правовой);
– частнонаучные (формально-юридический, сравнительного правоведения, анализ научных, нормативных и практических материалов).
Эмпирическую базу исследования составляют нормы финансового, бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований; правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации; решения судов.
Научная новизна диссертации определяется разработкой недостаточно исследованных вопросов государственных и муниципальных расходов в современных условиях; комплексным подходом к их рассмотрению;
полученными результатами теоретического и прикладного характера. Автором предложена комплексная правовая модель механизма осуществления расходов публично-правовыми образованиями с учетом требований финансовоэкономического кризиса, задач повышения эффективности государственных и муниципальных расходов. Выявлены недостатки организационно-правового обеспечения государственных и муниципальных расходов и предложены меры по их устранению.
Научная новизна находит непосредственное выражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
1) Уточнено понятие государственных и муниципальных расходов, под которыми предлагается понимать урегулированные нормами финансового права общественные отношения, возникающие в процессе деятельности по распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов (финансовых ресурсов) государства и муниципальных образований, а также иных финансовых ресурсов публичного характера, необходимых для реализации государством и муниципальными образованиями своих функций и выполнения стоящих перед ними задач.
государственными корпорациями, можно отнести к государственным расходам, несмотря на то, что имущество государственных корпораций организационно обособленно.
2) В связи с тем, что до сих пор законодательно не установлен механизм обеспечения стабильности финансирования федеральных целевых программ в объемах, определенных при их утверждении, необходимо принять Федеральный закон «О федеральных целевых программах». Данный закон должен установить требования к содержанию федеральных целевых программ, их соотношение с региональными и муниципальными целевыми программами, а также предоставить механизм их реализации и финансового обеспечения, порядок софинансирования федеральных целевых программ из внебюджетных источников.
3) Государственные и местные расходы могут быть классифицированы по различным основаниям: субъекту, в зависимости от источников получения денежных средств; порядку их планирования и использования; масштабу финансирования, в зависимости от характера участия в общественном производстве и деятельности, в зависимости от цели; функциям их субъектов;
степени нуждаемости объекта в финансовых вливаниях и др.
В региональных и местных бюджетах можно выделить две группы расходов: расходы на осуществление собственных полномочий и расходы на осуществление отдельных государственных полномочий. Каждая группа имеет свою специфику осуществления. Особенностью осуществления муниципальных расходов выступает возможность принятия решения об осуществлении расходов непосредственно местным населением через формы местного самоуправления и участия населения в осуществлении самоуправления.
4) В связи с тем, что из понятия «расходы бюджета» исключаются средства, направляемые на покрытие дефицита бюджета, обосновывается необходимость закрепления в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ понятия «источники финансирования дефицита бюджета», которое определяется как «заемные средства, привлекаемые Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов».
5) Обосновывается необходимость закрепления в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ таких понятий, как «субсидия», «межбюджетная субсидия» и «субвенция», поскольку данные понятия используются в различных статьях Бюджетного кодекса РФ. Делается вывод о необходимости разграничения понятий «субсидия»
(как форма бюджетных ассигнований) и «межбюджетная субсидия (субсидия бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований)», поскольку данные понятия имеют несколько разную правовую природу.
Под субсидией (как формой бюджетных ассигнований) предлагается понимать бюджетные средства, предоставляемые юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, а также предоставляемые некоммерческим организациям, не являющимися бюджетными учреждениями на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственными (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг, а также на иные цели, установленные законодательством.
Под межбюджетными субсидиями (субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) предлагается понимать межбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджета бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств.
Под субвенциями предлагается понимать межбюджетные трансферты, предоставляемые из вышестоящего бюджета в нижестоящие бюджеты в целях финансового обеспечения расходных обязательств, возникающих в результате делегирования полномочий публично-правовых образований вышестоящего уровня нижестоящему.
6) Показана особенность проявления принципов бюджетной системы применительно к механизму осуществления государственных и муниципальных расходов.
Обосновывается, что для осуществления бюджетных расходов в условиях финансово-экономического кризиса наиболее важными принципами бюджетной системы является принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. В связи с отсутствием критериев правовой оценки принципа эффективности предлагается законодательно закрепить механизм оценки эффективности расходования бюджетных средств, а также предусмотреть ответственность за использование бюджетных средств с нарушениями указанных критериев. Для реализации принципа эффективности представляется важным установление выплат стимулирующего характера за достижение установленных критериев эффективности.
7) Понятие «денежные обязательства», установленное ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предлагается изложить в следующей редакции:
«обязанность получателя бюджетных средств уплатить публично-правовому образованию, физическому или юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения».
8) Поскольку совершенствование пенсионной системы и обеспечение ее сбалансированности является одной из основных социальных задач, важно эффективно использовать средства Фонда национального благосостояния.
Делается вывод, что несмотря на вступление с 1 октября 2008 года Федерального закона № 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений», в настоящий момент механизм использования средств Фонда национального благосостояния не создан. В связи с этим предложено внести соответствующие изменения в Федеральный закон от 24 ноября 2008 года № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» в части выделения средств из Фонда национального благосостояния на софинансирование пенсий и перечисления их в Пенсионный фонд РФ.
9) В связи с тем, что механизм выплаты компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования с 1 января 2008 года не применяется, предлагается из ст. 293 Бюджетного кодекса РФ «Неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств» исключить слова: «выплату компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования».
10) На основе проведенного анализа регионального и муниципального законодательства о предоставлении бюджетных кредитов предлагается внести изменения в ст. 93.2 Бюджетного кодекса РФ в части установления возможности предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам из бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования обусловливается возможностью использования сформулированных в диссертации выводов в рамках совершенствования российского законодательства по вопросам распределения и использования государственных и муниципальных денежных фондов, при подготовке учебников, учебных пособий и иной учебно-методической литературы по курсам финансового и бюджетного права, а также при преподавании данных учебных дисциплин.
Апробация результатов диссертационного исследования Концепция диссертационного исследования и его результаты обсуждалась на заседаниях кафедры конституционного и административного права Волгоградского института экономики, социологии и права.
Результаты исследования применялись в учебном процессе в Волгоградском институте экономики, социологии и права.
На основе материалов диссертационного исследования автором были сделаны доклады на международных, всероссийских и региональных научнопрактических конференциях. Основные положения настоящего диссертационного исследования отражены в шести опубликованных работах.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованных нормативных актов и специальной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, указываются теоретико-методологическая основа и методы исследования, раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы.В первой главе – «Финансово-правовые основы государственных и муниципальных расходов» – раскрываются методологические аспекты осуществления государством и муниципальными образованиями расходов, раскрываются основные понятия, применяемые в исследовании, принципы государственных и муниципальных расходов.
В первом параграфе «Понятие и сущность государственных и муниципальных расходов» отмечается отсутствие в законодательстве понятия «государственные и муниципальные расходы», в связи с чем дается анализ доктринального его определения.
Обращается внимание на значительное расхождение позиций ученых и отдельных научных школ в толковании понятия «государственные и муниципальные расходы», которое рассматривается с различных точек зрения:
процедурной, экономической, материальной и правовой. С экономической позиции государственные и муниципальные расходы рассматриваются как совокупность общественных отношений. С материальной точки зрения государственные и муниципальные расходы представляют собой затраты государства и муниципального образования. С процедурной точки зрения государственные и муниципальные расходы можно рассматривать как процесс выделения и использования финансовых ресурсов. С правовой точки зрения государственные и муниципальные расходы можно определить как урегулированную нормами права деятельность государственных органов и органов местного самоуправления.
Под государственными и муниципальными расходами предлагается понимать урегулированные нормами финансового права общественные отношения, возникающие в процессе деятельности по распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов (финансовых ресурсов) государства и муниципальных образований, а также иных финансовых ресурсов публичного характера, необходимых для реализации государством и муниципальными образованиями своих функций и выполнения стоящих перед ними задач.
Проводится анализ формирования имущества государственных корпораций, порядка их финансирования и порядка расходования принадлежащих им денежных средств. Обосновывается тот факт, что расходы, осуществляемые государственными корпорациями, можно отнести к государственным расходам, несмотря на то, что имущество государственных корпораций организационно обособленно. В то же время требует уточнения и закрепления в законодательстве порядок формирования имущественного взноса государственных корпораций, а также порядок финансирования государственных корпораций за счет бюджетных средств. Выделяется ряд проблем, связанных с деятельностью государственных корпораций, требующих своего решения: необходимость более четкого урегулирования условий выделения бюджетных средств в виде субсидий и бюджетных кредитов государственных корпорациям; необходимость четкого урегулирования вопроса о такой цели использования имущества, как обеспечение деятельности самих государственных корпораций (зарплата сотрудникам, командировки, представительские расходы, приобретение имущества, необходимого для их деятельности); необходимость ограничения размера фонда оплаты труда государственных корпораций.
Исследование государственных и муниципальных расходов как института финансового права показало, что не все авторы исследуют государственные и муниципальные расходы как самостоятельный институт финансового права.
Некоторые авторы изучают только бюджетные расходы (Крохина Ю.А.1, Петрова Г.В.2 и др.). Обосновывается необходимость выделения и изучения в финансовом праве отдельного института государственных и муниципальных См.: Крохина Ю.А. Финансовое право России: учеб. для вузов / Ю.А. Крохина. 2-е изд., перераб. и доп. М.:
Норма, 2007.
Петрова Г.В. Финансовое право: Учебник. М.: ТК Велби, 2006. С. 107-108.
расходов, поскольку понятия «государственные и муниципальные расходы» и «бюджетные расходы» являются нетождественными, а соотносятся как часть и целое, а бюджетное право не изучает особенности осуществления государственных и муниципальных расходов, не относящихся к бюджетным.
В то же время, безусловно, расходы бюджета, как основной вид государственных и муниципальных расходов, требует самого пристального внимания. Функционирование бюджетной системы РФ складывается из отношений, связанных с формированием, распределением и использованием бюджетных средств. Для характеристики отношений, охватывающих последний этап этой деятельности, т.е. процесс использования бюджетных средств, применяется понятие «расходы бюджета».
В связи с тем, что из понятия «расходы бюджета» исключены средства, направляемые на покрытие дефицита бюджета, обосновывается необходимость закрепления в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ понятия «источники финансирования дефицита бюджета», которое определяется как «заемные средства, привлекаемые Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов».
Делается общий вывод о том, что роль государственных и муниципальных расходов проявляется комплексно в случаях, когда они участвуют, во-первых, в процессе распределения и перераспределения национального дохода страны;
во-вторых, в реализации задач и функций общественно-территориальных образований; в-третьих, в надлежащем удовлетворении потребностей населения в общественных услугах. Особенно это актуально в современных условиях финансово-экономического кризиса. Проводится анализ роли государственных и муниципальных расходов с позиции государства, общества и личности.
Второй параграф «Становление и развитие законодательства о государственных и муниципальных расходах» посвящен исследованию современного российского законодательства, закрепляющего порядок осуществления государственных и муниципальных расходов.
Диссертантом проводится периодизация процесса становления и развития правовых основ государственных и муниципальных расходов в Российской Федерации. Выделяются четыре периода развития законодательства о государственных и муниципальных расходах в современной России.
В связи с тем, что до сих пор законодательно не установлен механизм обеспечения стабильности финансирования федеральных целевых программ в объемах, определенных при их утверждении, обосновывается необходимость принятия Федерального закона «О федеральных целевых программах». Данный закон должен устанавливать требования к содержанию федеральных целевых программ, их соотношение с региональными и муниципальными целевыми программами, а также механизм их реализации и финансового обеспечения, порядок софинансирования федеральных целевых программ из внебюджетных источников.
Анализ Бюджетных посланий Президента РФ, начиная с 1998 года, а также проведенное исследование развития законодательства о государственных и муниципальных расходах свидетельствуют о том, что ряд проблем в области государственных и муниципальных расходов, которые были обозначены в тех или иных посланиях, были успешно решены законодателем.
Проводится анализ регионального и муниципального законодательства, устанавливающего правовые основы осуществления государственных и муниципальных расходов. Делается вывод, что самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в решении финансовых вопросов обусловливает своеобразие и неоднородность правового обеспечения региональных и муниципальных расходов.
В третьем параграфе «Виды и формы государственных и муниципальных расходов» исследуется система государственных и муниципальных расходов и проводится их классификация по различным основаниям: субъекту, в зависимости от источников получения денежных средств, а также порядка их планирования и использования; масштабу финансирования, в зависимости от характера участия в общественном производстве и деятельности; функциям их субъектов; степени нуждаемости объекта в финансовых вливаниях и др.
Проведено исследование расходов бюджета как основных видов государственных и муниципальных расходов. В региональных и местных бюджетах выделяются две группы расходов: расходы на осуществление собственных полномочий и расходы на осуществление отдельных государственных полномочий, каждая из которых имеет свои специфические особенности осуществления.
Определено, что особенностью осуществления муниципальных расходов также выступает возможность принятия решения об осуществлении расходов непосредственно местным населением через реализацию форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении самоуправления. На примере муниципальных правовых актов Волгоградской области показан механизм осуществления таких расходов.
Проводится исследование таких форм межбюджетных трансфертов, как дотации, субсидии, субвенции. Делается вывод о нецелесообразности исключения из ст. 6 Бюджетного кодекса РФ таких понятий, как «субсидия» и «субвенция», поскольку в новой редакции данные формы межбюджетных трансфертов законодателем не упраздняются и предусмотрены в различных статьях Бюджетного кодекса РФ. Обосновывается необходимость закрепления соответствующих понятий в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, а также предлагается их формулировка.
Обосновывается необходимость разграничения понятий «субсидия» и «межбюджетная субсидия (субсидия бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований)».
предоставляемых из бюджетов регионов, должны быть исчерпывающим образом перечислены в федеральном законодательстве. В связи с этим представляется целесообразным исключить из Бюджетного кодекса РФ абзац ст. 135 «Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации», предусматривающий возможность предоставления из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам бюджетной системы РФ иных межбюджетных трансфертов, и статью 139. «Иные межбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам».
В четвертом параграфе «Принципы осуществления государственных и муниципальных расходов» рассматривается вопрос о необходимости изучения требований, которым должно соответствовать осуществление государственных и муниципальных расходов. Отмечается, что до сих пор в науке финансового права не выделены общие принципы осуществления государственных и муниципальных расходов.
В диссертации затрагиваются вопросы, требующие специального исследования: все ли принципы финансового права реализуются при осуществлении расходов; можно ли принципы осуществления бюджетных расходов распространить на иные централизованные денежные фонды, а также на децентрализованные денежные фонды; различаются ли принципы по методам распределения государственных и муниципальных денежных средств – финансирования и кредитования, или же кредитование базируется на тех же принципах, что и финансирование, за некоторыми исключениями.
Среди основных общеотраслевых принципов действующего финансового права применительно к государственным и муниципальным расходам исследуются следующие: приоритетность публичных интересов в правовом регулировании финансовых отношений; социальная направленность финансово-правового регулирования; федерализм, единство финансовой политики и денежной системы, равноправие субъектов РФ в области финансовой деятельности, самостоятельность органов местного самоуправления; распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной властей; гласность в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления; участие граждан Российской Федерации в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления; плановость и законность.
Особое внимание в исследовании уделено общим принципам функционирования и построения бюджетной системы и вытекающим из них принципам бюджетных расходов. Автором раскрывается сущность и содержание каждого принципа применительно к осуществлению расходов бюджета.
Обосновывается, что для осуществления бюджетных расходов в условиях финансово-экономического кризиса наиболее важным принципом бюджетной системы является принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. Проводится анализ Указов Президента РФ, устанавливающих критерии оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также иных нормативно-правовых актов, устанавливающих требования по эффективности использования бюджетных средств и государственного и муниципального имущества. Обращается внимание на отсутствие нормативно-правовых актов, устанавливающих критерии оценки эффективности для федеральных органов государственной власти, а также для органов местного самоуправления городских и сельских поселений.
Делается вывод о необходимости законодательного закрепления механизма оценки эффективности расходования бюджетных средств. При этом общие критерии эффективности использования бюджетных средств должны быть закреплены Бюджетным кодексом Российской Федерации, а на уровне исполнительных органов власти должны быть закреплены перечни показателей для оценки эффективности, методики оценки эффективности и др.
Представляется важным для реализации принципа эффективности установление выплат стимулирующего характера за достижение установленных критериев эффективности, и соответственно наоборот установление возможности при невыполнении (недостижении) целевых показателей эффективности работы снижения соответствующих выплат.
Предлагается также предусмотреть в законодательстве ответственность за неэффективное использование бюджетных средств.
Отмечается также, что принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств по своей сущности является также одним из основополагающих принципов и для осуществления иных государственных и муниципальных расходов.
Обосновывается необходимость закрепления в ст. 28 Бюджетного кодекса РФ принципа законности формирования доходов и осуществления расходов бюджета.
Делается вывод о том, что принципы осуществления расходов бюджета, закрепленные в ст. 28 Бюджетного кодекса РФ, распространяют свое действие и на расходы государственных внебюджетных фондов.
Во второй главе – «Правовой режим расходов бюджета» – рассмотрены вопросы разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; некоторые проблемы расходования средств централизованных денежных фондов и возможные пути их решения; правовой режим бюджетного финансирования и бюджетного кредитования.
В первом параграфе «Разграничение расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований»
анализируются проблемы разграничения расходных полномочий между различными уровнями власти.
Поскольку имеются разночтения нормативных и доктринальных определений расходного обязательства, проводится анализ понятия «расходное обязательство», закрепленного законодателем и предлагаемого в научной литературе. Анализ нормативно-правовых актов, разграничивающих расходные обязательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в части финансового обеспечения деятельности в различных отраслях, позволил выявить особенности установления таких норм в законодательстве. Так, во многих федеральных законах отдельными статьями, а иногда и главами предусмотрен порядок финансирования (финансового обеспечения) соответствующей деятельности, мероприятий и т.д. При этом в некоторых нормативно-правовых актах содержится лишь общая норма о принятии расходных обязательств соответствующим публично-правовым образованием.
Выявлены основные недостатки подходов к разграничению расходных полномочий, таких как: противоречие отдельных норм законодательства друг другу; нечеткость разграничения ответственности за реализацию расходных полномочий; перегруженность федерального уровня полномочиями по предметам ведения нижестоящих уровней; перегруженность нижестоящих уровней расходными обязательствами по предметам ведения Российской Федерации и др.
Исследование института расходных обязательств уровня бюджетной системы как одного из основных элементов реформы межбюджетных отношений, начиная с момента его введения Федеральным законом от августа 2004 года № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», показало, что понятие расходного обязательства, закрепленное предыдущей редакцией Бюджетного кодекса РФ, а также статьи, устанавливающие перечень расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, не в полной мере обеспечивали реализацию данного института на практике. Следствием этого являлась сложность в определении конкретного расходного обязательства и как результат – неоднозначность содержания полномочий органов власти различных уровней по установлению расходных обязательств. Делается вывод о том, что внесенные изменения в бюджетное законодательство в части урегулирования расходных обязательств указанную проблему не решили.
Рассматривается соотношение расходных, публичных, публичнонормативных обязательств, а также оснований для возникновения оплаты.
Предложено изложить понятие «денежные обязательства», установленное ст. Бюджетного кодекса Российской Федерации, в следующей редакции:
«обязанность получателя бюджетных средств уплатить публично-правовому образованию, физическому или юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения».
Делаются выводы по проведенному исследованию нормативно-правовых актов Волгоградской области, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований.
Второй параграф «Проблемы расходования средств централизованных денежных фондов» посвящен рассмотрению проблем расходования средств централизованных денежных фондов, а также путям решения указанных проблем.
В настоящее время одним из важных правовых вопросов является целевое назначение фондов, образуемых за счет нефтегазовых доходов, а также создание эффективного механизма управления и расходования средств этих фондов.
Проведенное исследование деятельности зарубежных фондов, образуемых за счет нефтегазовых доходов, позволило описать их отличительные признаки и выделить три типа фондов:
– резервные фонды (Сингапур, Эстония, Гонконг, ЮАР);
– фонды будущих поколений (страны Ближнего Востока – Кувейт, Оман, американский штат Аляска);
– стабилизационные фонды (Венесуэла, Колумбия, Нигерия, Норвегия, Чили).
Исследование деятельности Стабилизационного фонда РФ, начиная с момента его создания в 2004 году и заканчивая его расформированием 1 января 2008 года, позволило определить основные проблемы использования его средств: отсутствие четкой регламентации использования средств Стабилизационного фонда свыше суммы в 500 млрд. руб.; неэффективное инвестирование средств фонда; непрозрачное использование средств.
С 1 января 2008 года в России действуют два фонда: Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Необходимость создания Фонда национального благосостояния обусловлена задачей совершенствования пенсионной системы и обеспечения ее сбалансированности. В связи с этим представляется важным создание эффективного механизма использования средств Фонда национального благосостояния.
Изучение Федерального закона от 30 апреля 2008 года № 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений», вступившего в силу с 1 октября 2008 года, его соотношения с Бюджетным кодексом РФ, федеральными законами о бюджете позволило установить, что Федеральный закон от 24 ноября 2008 года № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» не содержит статей, предусматривающих направление средств Фонда национального благосостояния на софинансирование пенсий.
Несмотря на принятие закона о государственной поддержке формирования пенсионных накоплений, в настоящий момент механизм использования средств Фонда национального благосостояния не создан. В связи с этим предложено внести соответствующие изменения в Федеральный закон от 24 ноября года № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» в части выделения средств из Фонда национального благосостояния на софинансирование пенсий и перечисления их в Пенсионный фонд РФ.
Бюджетный кодекс РФ устанавливает, что управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в целях обеспечения стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе допускает возможность получения отрицательных финансовых результатов в краткосрочном периоде. При этом законом не определено, какой период следует считать краткосрочным, а также не установлен допустимый предел отрицательных финансовых результатов. На наш взгляд, такой период должен составлять один календарный год, по итогам которого следует в случае получения отрицательных финансовых результатов от размещения средств фондов, переводить указанные средства в другие финансовые активы.
Допустимый предел отрицательных финансовых результатов может быть установлен в процентном соотношении от вложенных средств.
В третьем параграфе «Правовой режим бюджетного финансирования»
исследуются организационно-правовые формы финансирования государственных и муниципальных расходов, при этом основное внимание уделено финансированию бюджетных и автономных учреждений; источникам финансирования государственных и муниципальных расходов; формам бюджетного финансирования; правовым основам режима финансирования в зависимости от субъектов, использующих средства.
Процесс финансирования бюджетных учреждений на современном этапе находится в стадии модернизации. Осуществляемое в настоящее время в России бюджетное реформирование направлено на повышение результативности бюджетных расходов и на оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы РФ.
Анализ изменений понятия «бюджетное учреждение» показал, что в его новом определении признак функциональной предназначенности бюджетных учреждений, подчеркивающий публичный характер их деятельности, заменен признаком оказания государственных услуг в соответствии с государственным заданием. Замену признака указания на целевой характер бюджетных учреждений признаком выполнения ими государственных услуг в соответствии с заданиями государства и введение самого понятия «государственные услуги»
можно трактовать как смещение акцентов в понимании сущности государства, когда вместо обязательных для государства функций оно переходит к выполнению определяемого по своему усмотрению объема услуг.
В этом параграфе также исследуются вопросы возможности реализации в сокращенном виде объема выполнения государственных услуг, а также права получателя бюджетных средств на получение в судебном порядке компенсации в размере недофинансирования. С 1 января 2008 года утратили силу нормы статьи 238 Бюджетного кодекса РФ, посвященные праву получателя бюджетных средств на получение в судебном порядке компенсации в размере недофинансирования. Однако и до отмены данной нормы механизм взыскания компенсации в размере недофинансирования был фактически не разработан.
Практика рассмотрения арбитражными судами заявлений, содержащих требования о компенсации в размере недофинансирования, носит противоречивый характер, а в юридической литературе нет однозначной позиции по поводу возможности получения в судебном порядке компенсации в размере недофинансирования. В связи с этим обосновывается необходимость исключения из ст. 293 Бюджетного кодекса РФ «Неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств» следующих слов: «выплату компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования».
Выделены основные недостатки законодательства в области составления, утверждения и ведения бюджетных смет до 2008 года, проведен анализ изменений бюджетного законодательства в части составления смет бюджетных учреждений. Поскольку Бюджетный кодекс РФ не содержит положений об отражении в бюджетных сметах бюджетных учреждений внебюджетных средств и возможности их расходования, обосновывается необходимость принятия федерального закона, закрепляющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований, и средств от иной приносящей доход деятельности.
Исследуется порядок финансирования автономных учреждений. При этом отмечается, что Федеральный закон № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»
и Бюджетный кодекс РФ определяют лишь общие положения получения целевого финансирования автономными учреждениями. Диссертант выделяет признаки автономного учреждения, позволяющие отграничить его от бюджетного учреждения.
Проведен анализ нормативно-правовых актов по вопросам правого регулирования и финансирования автономных учреждений регионального и муниципального уровней. К числу регионов с наиболее сформировавшейся нормативно-правовой базой следует отнести: Республику Бурятию, Республику Татарстан, Удмуртскую республику, Камчатский край, Пермский край, Архангельскую, Вологодскую, Воронежскую, Иркутскую, Кемеровскую, Новосибирскую, Ростовскую области и ряд других регионов. В указанных субъектах РФ помимо принятых нормативно-правовых актов субъектов РФ приняты также и правовые акты органов местного самоуправления в части регулирования деятельности автономных учреждений. В некоторых регионах на уровне муниципальных образований проводится эксперимент по изменению типа бюджетных учреждений, предоставляющих муниципальные услуги, в форму автономных учреждений.
Делается вывод, что правовая база деятельности автономных учреждений на уровне местного самоуправления только начала формироваться, поскольку основная часть актов муниципальных образований по данному вопросу принята в 2007–2008 гг. В то же время большинство регионов не имеют какой-либо правовой базы создания и деятельности автономных учреждений на муниципальном уровне, что не позволяет в должной мере реализовать на практике положения бюджетного законодательства в части финансирования автономных учреждений. Поэтому обосновывается необходимость создания нормативной и методической базы формирования и финансового обеспечения деятельности автономных учреждений на региональном и муниципальном уровнях власти, разработки модельных документов по условиям и порядку формирования задания учредителя для автономного учреждения и порядку финансового обеспечения выполнения задания.
В четвертом параграфе «Правовой режим бюджетного кредитования»
рассмотрены основные положения о бюджетном кредитовании как одной из форм расходования средств государственных и местных бюджетов, проводится анализ изменений, которые претерпел данный институт.
Бюджетное кредитование в современных условиях приобретает существенное значение, поскольку, с одной стороны, позволяет государству (муниципальному образованию) материально поддерживать юридические лица всех форм собственности и территориальные образования, а с другой – сохранять право собственности на бюджетные денежные средства. Анализ норм Бюджетного кодекса РФ позволил сделать вывод, что до 1 января года нормы бюджетного кредитования, содержащиеся в Бюджетном кодексе РФ, преимущественно носили разрозненный характер; многие требования о предоставлении, использовании и возвращении кредитов устанавливались иными нормативными актами, в том числе и исполнительных органов власти, поскольку не было общих требований к предоставлению бюджетных кредитов, единых для всех получателей.
Исследование судебной практики в области бюджетных кредитов показало, что в судах в основном рассматриваются вопросы полномочий тех или иных органов власти в области бюджетного кредитования: превышение полномочий законодательного органа субъекта РФ в области бюджетных кредитов; превышение полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в области бюджетных кредитов и др.
Проведен анализ наиболее существенных изменений законодательства в области бюджетного кредитования, в частности: а) изменение структуры норм бюджетного кредита в Бюджетном кодексе РФ, установление общих положений о бюджетных кредитах, являющихся обязательными для всех получателей; б) изменение перечня получателей бюджетных кредитов; в) изменение требований к предоставлению бюджетного кредита – к его обеспечению, введению обязательной проверки финансового состояния гаранта или поручителя, определению момента исполнения обязанности по уплате кредита, закреплению возможности реструктуризации обязательств (задолженности) по бюджетному кредиту и др.; г) установление источников предоставления бюджетного кредита для отдельных категорий лиц; д) введение новых форм бюджетного кредита – государственного финансового кредита и государственного экспортного кредита.
Автор положительно оценивает понятие «бюджетный кредит», предлагаемое Бюджетным кодексом РФ в новой редакции, поскольку бюджетный кредит уже не выступает в качестве формы финансирования расходов бюджета. Данный подход представляется правильным, поскольку финансирование и кредитование выступают в качестве различных методов осуществления финансовой деятельности. Вместе с тем отмечается, что в литературе имеются и иные точки зрения по данному вопросу.
Диссертант приходит к выводу, что абзац четвертый п. 1 ст. 93. Бюджетного кодекса РФ, в котором речь идет об условиях предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам, в том числе иностранным юридическим лицам, изложен некорректно. В связи с чем, остается не совсем ясным, должны ли указанные условия применяться одновременно или же каждое из условий применяется отдельно. Представляется целесообразным уточнить положения данной статьи.
Абзац пятый п. 1 ст. 93.2 Бюджетного кодекса РФ устанавливает, что «Особенности предоставления Российской Федерацией юридическим лицам бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) устанавливаются статьей 93.5 настоящего Кодекса».
Поскольку ст. 93.5 Бюджетного кодекса РФ регулирует предоставление кредитов не только юридическим лицам, но и субъектам РФ и муниципальным образованиям, представляется целесообразным изложить абзац пятый п. 1 ст.
93.2 Бюджетного кодекса РФ в следующей редакции: «Особенности предоставления Российской Федерацией субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям и юридическим лицам бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) устанавливаются статьей 93.5 настоящего Кодекса».
Исследуется вопрос о возможности предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам из бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов в связи с тем, что ст. 93.2 Бюджетного кодекса РФ устанавливает возможность получения юридическим лицом бюджетного кредита только за счет целевых иностранных кредитов (заимствований), соответственно только из федерального бюджета. Анализ регионального и муниципального законодательства, в частности актов о бюджете субъектов РФ и муниципальных образований, позволяет сделать вывод о возможности предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам из региональных и местных бюджетов, что противоречит федеральному законодательству.
В связи с этим предлагается пересмотреть вопрос о возможности предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам из бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов и внести соответствующие изменения в ст. 93.2 Бюджетного кодекса РФ.
В заключении приводятся наиболее значимые выводы и основные результаты исследования.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах автора:
Работы, опубликованные в изданиях, включенных в перечень ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Астафуров, Н.В. Изменения законодательства о государственных и муниципальных расходах / Н.В. Астафуров // Юристъ-Правоведъ. – 2008. – № 1. – 0,5 п.л.
Работы, опубликованные в иных изданиях:
2. Астафуров, Н.В. Правовое регулирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации (на примере Волгоградской области) / Н.В.
Астафуров // Ученые записки (Вып. 8). – Волгоград: Изд-во Волгоградского института экономики социологии и права, 2007. – 0,3 п.л.
3. Астафуров, Н.В. Понятие и система государственных и муниципальных расходов / Н.В. Астафуров // Научные труды Евразийской академии административных наук. Том 2. – Москва, 2007. – 0,5 п.л.
4. Астафуров, Н.В. Правовой режим бюджетного кредитования / Н.В.
Астафуров // Право как ценность и средство государственного управления обществом. Выпуск 6. – Волгоград: ВА МВД, 2008. – 0,5 п.л.
5. Астафуров, Н.В. Роль Бюджетного послания Президента РФ в регулировании расходов бюджета / Н.В. Астафуров // Философия социальных коммуникаций. – 2008. – № 5. – 1 п.л.
6. Астафуров, Н.В. О роли публичных расходов на современном этапе развития российского государства / Н.В. Астафуров // Наука и молодежь: новые идеи и решения. Материалы II Международной научно-практической конференции молодых исследователей, г. Волгоград, 14–16 мая 2008 г., в 2-х частях. Часть 1. Экономика и право. – Волгоград: ИПК «Нива», 2008. – 0,25 п.л.
«