На правах рукописи

Проскрякова Вероника Владимировна

Конституционно-правовые основы государственной политики

Российской Федерации в социально-жилищной сфере (на материалах

реализации приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ)

Специальность 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Челябинск - 2011 Диссертация выполнена на кафедре теории государства и права и конституционного права федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Челябинский государственный университет»

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Лебедев Валериан Алексеевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Карасев Анатолий Тиханович кандидат юридических наук Коробова Елена Артуровна

Ведущая организация: Уральский юридический институт МВД России

Защита состоится «08» ноября 2011 года в _часов на заседании диссертационного совета по защите докторских и кандидатских диссертаций ДМ 212.296.08 при Челябинском государственном университете по адресу:

454001, город Челябинск, ул. Братьев Кашириных, 129, конференц-зал.

С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Челябинского государственного университета.

Автореферат разослан «» октября 2011 года.

Ученый секретарь Н.Н. Кадырова диссертационного совета

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Конституционное положение о социальном характере Российского государства - «Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» предполагает проведение выверенной эффективной правовой политики в социальной сфере. Социальная сфера является актуальной и жизненно важной для личности, общества и государства. Её состояние свидетельствует о том, в каком государстве живут люди, насколько высок коэффициент их безопасности, насколько устойчиво само государство и имеет ли оно будущее. По существу, состояние социальной сферы является одним из главных индикаторов цивилизованного общества. Отсутствие социальных гарантий ставит под угрозу общественную стабильность и существенно ослабляет национальную безопасность страны.

Россия сегодня вовлечена в глобализационные процессы, и эта тенденция будет продолжаться. Изменение внешних обстоятельств сделало невозможным не только простую постановку вопроса о необходимости социальных реформ, но и о необходимости их практической разработки и реализации. Это вылилось в такие события начала 2000-х гг., как пенсионная реформа, монетизация льгот, старт программы ипотечного кредитования, введение Единого государственного экзамена в образовании, попытки изменить положение дел в здравоохранении, обеспечении жильем.

В качестве главных стратегических задач Российского государства и приоритетов развития нашего общества сегодня называют планомерное и качественное повышение уровня жизни человека, поэтапное развитие социальной сферы. При этом реализация основных направлений государственной политики в социальной сфере, в частности в социально-жилищной сфере, должна осуществляться на основе научно аргументированной конституционно-правовой концепции социальной государственности.

Основу социальной политики составляет государственная политика.

Конституция РФ закрепляет положение о том, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства.

Условием успешного продвижения Российской Федерации на пути к социальному государству следует считать заинтересованность в реформировании социальной сферы не только государственной власти, но и активное вовлечение в эту деятельность гражданского общества и каждого человека.

Сегодня в социальной политике произошло изменение отношения к роли личности в механизме её реализации от фокусированного внимания к социальным правам к наделению обязанностям. Модернизация и реформирование государства, его структур, усиление социальной ориентации – основные условия соблюдения достоинства человека, его уверенности в завтрашнем дне и самого государства в целом1. Как отметил Президент Российской Федерации в одном из ежегодных посланий Федеральному Собранию Российской Федерации, «… сильное государство немыслимо без уважения к правам и свободам человека, и только демократическое государство способно обеспечить баланс интересов личности и общества, совместить частную инициативу с общенациональными задачами»2.

Сегодня изменяется парадигма социальной политики, современные условия развития российского общества требуют от государства поиска новых эффективных путей решения сложнейших задач в социальной сфере, сосредоточения правовых, административных, финансовых ресурсов для достижения краткосрочных и долгосрочных целей. В качестве подобного решения выступили федеральные национальные проекты, в том числе проект «Доступное жилье - гражданам России». Д. А. Медведев, находясь в должности заместителя Председателя Правительства, подчеркнул: «Доступное жилье» – это самый масштабный, самый сложный не только материальном, но и в психологическом плане проект. То, что мы делаем сейчас, должно закончиться успехом. И не потому, что мы лучше и умнее, чем те, кто этим занимался раньше, а потому, что те методы и способы, которые положены в основу решения жилищной задачи, являются абсолютно адекватными и рыночными»3.

Наиболее эффективной и действенной реализации основных направлений государственной политики в социально-жилищной сфере способствует научное исследование и адекватное отражение в правоприменительной практике основных принципов социальной государственности, теоретических оснований и конкретных практических механизмов проведения социальных и экономических преобразований.

Исследование сущности конституционной социально-жилищной политики, особенностей реализации ее основных направлений в современном российском обществе является важной и актуальной задачей современного конституционного права России, от решения которой зависит успешность и слаженность деятельности государства, государственных органов, органов местного самоуправления в проведении социальной политики, обеспечении достойного уровня жизни каждого человека и гражданина в Российской Федерации.

Тихон Е.А. Приоритетные национальные проекты как форма государственной стратегии по обеспечению прав человека в России // Социальное и пенсионное право.

2007. № 2. С. 11.

Послание Президента Российской Федерации Владимира Путина Федеральному собранию Российской Федерации от 8 июля 2000 года // Парламентская газета. 2000. июля. С. 2.

Памятка участника подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством». М., 2007 г // www.pvgo.ru Цель и задачи диссертационного исследования следуют из актуальности и степени научной разработанности проблемы.

Целью диссертации является исследование теоретико-правовых, конституционно-правовых основ, практических проблем и тенденций государственной социальной политики в жилищной сфере; внесение предложений по совершенствованию законодательства, направленного на развитие конституционно-правового механизма реализации государственной политики в социально-жилищной сфере.

На реализацию этой цели направлено решение следующих задач:

исследование теоретических основ, сущности и закономерностей формирования конституционной концепции социальной государственности в Российской Федерации;

раскрытие сущности государственной социальной политики;

исследование основных направлений и закономерностей реализации государственной социальной политики в Российской Федерации;

анализ юридической природы, содержания и значения права на жилище;

исследование публичных обязательств Российского государства в сфере социально-жилищной политики;

рассмотрение федеральных национальных проектов как правового способа обеспечения эффективной государственной социальной политики, исследование их роли в механизме реформирования социальноэкономической сферы;

исследование особенностей реализации федеральных национальных проектов в социально-жилищной сфере (на примере национального проекта «Доступное жилье – гражданам России»);

формирование предложений и рекомендации по совершенствованию конституционно-правового механизма реализации государственной политики в социально-жилищной сфере.

Объект и предмет диссертационного исследования обусловлены тематикой работы, ее целью и задачами.

Объектом исследования является система объективно существующих и урегулированных нормами конституционного права общественных отношений, складывающаяся в процессе реализации государственной политики в социально-жилищной сфере и обеспечения эффективного взаимодействия государства и личности в рамках концепции социальной государственности России.

Предметом исследования являются содержащиеся в федеральных и региональных нормативных правовых актах, федеральных национальных проектах и программах положения, регулирующие порядок реализации на конституционно-правовой основе государственной социально-жилищной политики, практика их применения.

Методологическую основу диссертационного исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания, в частности:

анализ, синтез, системный, историко-юридический, аксиоматический, метод сравнительного правоведения, анализа документов. Их применение в сочетании с последними достижениями юридической, философской, политологической и социологической мысли позволило выявить и проанализировать основные проблемы реализации конституционно-правовых основ государственной социально-жилищной политики.

Эмпирическую базу исследования представляют результаты реализации приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ, изложенные в решениях органов государственной власти и местного самоуправления, в официальных текстах документов и размещенные на Интернет-сайтах, результаты социологических опросов, произведенные Всероссийским центром изучения общественного мнения, а также постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, практика судов общей юрисдикции.

Правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, подзаконные нормативные акты, законы субъектов Российской Федерации.

Источниковедческую основу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов по теории и истории государства и права, конституционному праву, теории и истории прав человека, отраслевым юридическим наукам. Исследованию подвергалось конституционное законодательство, международно-правовые документы, утратившее силу и действующее российское отраслевое законодательство, судебная практика.

Теоретической основой диссертационного исследования явились труды российских ученых и практиков С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, А.А. Безуглова, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Н.В. Бутусовой, В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, Ю.А. Дмитриева, И.Г.Дудко, В.Д Зорькина, Т.Д. Зражевской, В.В. Киреева, А.Н. Кокотова, Е.В. Колесникова, И.А. Кравца, В.И. Крусса, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, В.А. Лебедева, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, В.В. Маклакова, А.В. Малько, С.В. Масленниковой, О.О. Миронова, М.А. Митюкова, Ж.И. Овсепян, В.С. Основина, С.В. Полениной, Т.М. Пряхиной, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и других деятелей науки, внесших значительный вклад в дело рассмотрения и анализа проблем совершенствования конституционного права, развития российского конституционализма, вопросов реализации прав и свобод человека и гражданина, реализации принципов социального правового государства, основных направлений государственной политики в социально-жилищной сфере в России.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой одну из первых попыток комплексного конституционно-правового исследования сущности и содержания конституционного механизма реализации государственной политики в социально-жилищной сфере в России.

Научная новизна исследования отражена в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Конституционно-правовая политика в социально-жилищной сфере – это научно обоснованная последовательно осуществляемая на основе конституционно-правовых норм деятельность (правотворческая и правореализационная) органов публичной власти по созданию эффективного механизма правового регулирования отношений в социально-жилищной сфере, обеспечению осуществления, охраны и защиты жизни и достоинства личности, ее прав, с учетом взаимных обязанностей и ответственности личности и государства.

2. Для конституционно-правовой политики в социально-жилищной сфере характерно, что она:

- основывается на конституционно-правовых нормах и осуществляется методами, специфика которых обусловлена предметом и методом конституционно-правового регулирования общественных отношений, а также теми функциями, которые выполняет конституционное право в общей системе права;

- является деятельностью органов государственной власти, направленной на улучшение качества жизни человека, в частности, и общества в целом;

- составляет основу государственной политики в социально-жилищной сфере;

- подкрепляется в случае необходимости государственным принуждением;

- является публичной, официальной, базирующейся на системе официальных взглядов на цели, задачи, принципы и основные направления обеспечения устойчивого социального развития Российской Федерации.

3. Эффективная конституционно-правовая политика в социальножилищной сфере должна исходить из принципа социальной безопасности, в основе которой лежат гарантии государства по обеспечению свобод и равных возможностей граждан и которая является важнейшим инструментом обеспечения жизнедеятельности граждан и общества, развития экономики и национального самосознания.

4. Задача определения стратегических приоритетов конституционноправовой политики в социальной сфере может быть решена путем принятия научно обоснованной доктрины социального развития Российской Федерации - системы официальных взглядов на цели, задачи, принципы и основные направления обеспечения устойчивого социального развития Российской Федерации. Доктрина социального развития России должна включать в себя определения приоритетов долгосрочного социально-экономического развития, сохранения и приумножения научно-производственного потенциала страны, формирование на этой основе промышленной, внешнеэкономической, бюджетной, финансовой, энергетической политики, обеспечение их реализации.

Основные положения доктрины должны получить развитие в законодательных и иных нормативно-правовых актах, найти отражение в стратегии развития государства в виде целевых государственных программ и проектов.

Придание государственным доктринам юридической силы федерального закона повысит статус таких актов, гарантирует возможности гражданского общества по участию в разработке и обсуждении данных актов.

5. Деятельность государства, органов государственной власти должностных лиц, органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления по осуществлению направлений публичной политики в социальной сфере является институциональной составляющей механизма реализации конституционного принципа социальной государственности. В свою очередь механизм реализации конституционно-правовой политики в социально-жилищной сфере включает нормативную, институциональную, функциональную (организационную), ценностно-идеологическую составляющие, обеспечивающие в совокупности эффективную реализацию правомочий государства по обеспечению достойного уровня жизни человека и гражданина, защиту и охрану права граждан на жилище.

6. Российская Федерация, будучи вовлеченной в глобализационные процессы, затрагивающие, в том числе и социальную сферу жизни общества, испытывает следующие основные тенденции при осуществлении конституционно-правовой политики в социально-жилищной сфере:

обусловленность социально-жилищной политики особенностями реализации принципа социального государства;

необходимость и неизбежность модернизации социальной политики, изменения роли государства, и отдельной личности при реализации социальной политики;

создание условий для активизации гражданского общества в решении социальных проблем как условие реализации социальной политики государства.

7. Приоритетные национальные проекты и федеральные целевые программы представляют собой результат:

- эффективного использования государственно-правовых мер воздействия на общественные отношения;

- нормотворческой и правоприменительной деятельности;

- оптимального сочетания финансовых, организационных, управленческих ресурсов;

- конституционно-правовой политики в социально-жилищной сфере.

8. Реализация Приоритетных национальных проектов и Федеральных целевых программам в качестве основной цели предусматривает улучшение качества жизни человека, решение основных задач, стоящих перед Российской Федерацией как социальным государством. При этом несовершенство механизма реализации, а также отсутствие четко установленной ответственности исполнителей относятся, как представляется, к числу проблем, лежащих далеко за рамками национальных проектов и федеральных программ и требующих решения в правовой плоскости в процессе нормотворческой и правоприменительной деятельности.

Практическая значимость диссертации. Теоретические и практические рекомендации проведенного исследования могут быть применены в конкретной деятельности органов государственной власти по формированию конституционных и государственно-правовых институтов социального государства в условиях реформ, по реализации основных направлений государственной политики в социально-жилищной сфере, а также в учебном процессе и практической деятельности специалистов в области конституционного права Российской Федерации. Диссертация ориентирует будущих исследователей на дальнейшую теоретическую разработку проблем конституционно-правового механизма реализации государственной политики в социально-жилищной сфере.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории государства и права и конституционного права Челябинского государственного университета, где произведено ее рецензирование и обсуждение.

Отдельные положения диссертационного исследования изложены в докладах автора на региональных научно-практических конференциях, а также нашли отражение в научных публикациях.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Глава первая «Государственная социальная политика Российской Федерации – элемент концепции социальной государственности» посвящена последовательному рассмотрению конституционно-правовых основ концепции социального государства в России, государственной социальной политики, ее понятия, содержания, сущности; основных направлений реализации государственной социальной политики Российской Федерации.

В первом параграфе «Конституционно-правовые основы концепции социального государства в России» диссертант основывает исследование вопросов социальной государственности и социального государства на имеющемся в науке конституционного права подходе, предлагающем три уровня рассмотрения этого феномена: теоретический (научный); нормативно- правовой; организационный.

В настоящее время термин «социальное государство» прочно вошел в науку конституционного права. Однако будучи одной из фундаментальных категорий конституционного права, социальное государство является и одним из самых «размытых» понятий. Причины этого кроются, по мнению ряда авторов, во-первых, в семантической неоднозначности его составляющих – понятий «государство» и «социальное»4; во-вторых, в том, что содержание социального государства исторически изменчиво; в-третьих, в том, что это понятие находится на грани права и политики, является «идеологически пристрастным»5. Соглашаясь в целом с указанными особенностями, диссертант полагает, что категория «социальное государство» имеет правовое содержание, и исследует его.

Автором анализируются мнения ученых-конституционалистов (М.В.

Баглая, Ю. Лимбаха, В.В. Невинского, Г.Д. Садовниковой) о сущности социального государства, соотношении принципа правового и социального государства. Критично оцениваются подходы, согласно которым, социальное государство означает, что государство берет на себя в объеме, соответствующем его возможностям, обеспечение определенного уровня жизни своих граждан, удовлетворение их материальных и духовных потребностей6. Диссертант полагает, что социальное государство характеризует одно из направлений государственной деятельности, что означает возложение на государство ряда социальных задач, обусловленных экономическим и социальным развитием общества.

Диссертант делает вывод, что принцип социальной государственности должен обеспечиваться с помощью всех возможных правовых средств, и в первую очередь, конституционно-правового характера. При этом следует вести речь не только о механизме защиты и охраны конституционных социальных прав, но и о законодательных ограничениях на проведение таких социально-экономических реформ, которые нарушают конституционные социальные права и свободы граждан. Другими словами, активная роль (позиция) государства в решении социально-экономических проблем не является априори позитивной. Полагаем, на государство должны быть возложены обязанности, предполагающие необходимость просчитывать социальноэкономический эффект принимаемых решений и прогнозировать последствия социально-экономических изменений. Возложение таких обязанностей должно охватывать всю социальную сферу.

В параграфе втором «Государственная социальная политика: понятие, содержание, сущность» диссертант отмечает, что характерные черты Скуратов Ю.И. Российская концепция социального государства: состояние и перспективы правового развития // Современное право. 2003. № 2. С. 3-7.

Невинский В.В. Основы современного конституционализма Австрии. Барнаул:

Изд-во Алтайского гос. ун-та, 1997. С. 52.

Конституция Российской Федерации: научно-практический комментарий. Ростов н/Д:

МарТ, 2001. С. 24.

социального государства, рассмотренные в предыдущем параграфе, наиболее ярко проявляются в социальной политике государства.

Поскольку социальная политика есть производный продукт внешней и часть внутренней политики государства, рассмотрение сущности социальной политики диссертант начинает с уяснения принципиальных моментов понимания государственной политики в целом, полагая, что отдельные аспекты понимания сущности государственной политики имеют принципиальное значение для обоснования позиции автора. Представляется, что через разработку, проведение, реализацию государственной политики раскрываются цели, задачи и функции государства, как главного элемента политической системы общества.

Государственная политика может быть представлена как процесс, т.е.

целенаправленная деятельность органов публичной власти по решению общественных проблем, достижению социально значимых целей развития общества в целом и отдельных его сфер.

Автор исследует различия близких по смыслу понятий «государственная политика», «общественная политика», «публичная политика», отмечая, что государственная политика формируется преимущественно государством, общественная политика предполагает участие граждан в ее формировании и реализацию через институты гражданского общества, общенациональным инструментом публичной политики выступает государство.

Диссертант отмечает, что содержание государственной политики составляет совокупность целей, задач, приоритетов развития, программ, которые разрабатывают и реализуют органы публичной власти с привлечением институтов гражданского общества. Далее рассматриваются этапы формирования и реализации государственной политики: инициирование политики, разработка политики, выполнение политики, оценка политики.

В диссертационном исследовании автор обращается к вопросам понимания сущности государственной политики с позиций конституционного права и отмечает, что в современной конституционно-правовой литературе общепризнанной категорией является правовая политика. Кроме того, в теории права, по сути, сложилось три подхода к пониманию сущности правовой политики: правовая политика может определяться как комплекс целей, мер, задач, программ, установок; как явление; как деятельность различных субъектов права.

В работе диссертант основывается на понимании правовой политики как научно обоснованной, последовательной и системной деятельности государственных и негосударственных структур по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и правовой жизни общества и личности7.

Основываясь на изложенном ранее понимании государственной политики, государственная социальная политика определяется как целенаправленная деятельность государства по управлению общественными процессами и отношениями в социально-культурной сфере. Представляется, что государственная социальная политика должна быть соотнесена с конкретно-историческими обстоятельствами, подкреплена финансовыми ресурсами и рассчитана на определенные этапные социальные результаты.

Социальная политика многосубъектна, но её основу составляет государственная политика. При этом характерной особенностью современной социальной политики является сочетание публичных и частных начал с преобладанием публичных.

В работе предпринята попытка выделить основные тенденции в социальной политике современных государств. Прежде всего, речь идет об обусловленности социальной политики особенностями реализации принципа социального государства, а также о неизбежности модернизации социальной политики.

Диссертант делает вывод, что роль государства в обеспечении человека возможностями для проявления своей активной позиции должна возрастать. Проведение подобной политики должно обеспечиваться не только практическим ее исполнением, но и нормативным правовым обеспечением с помощью законодательных актов, позволяющих четко определить субъектов правоотношений, их права и обязанности, гарантии и ответственность.

Это приведет к положительной динамике развития общества в целом, и взаимоотношений человека с обществом, решив тем самым проблему социальной нереализованности и правового нигилизма. Государственная социальная политика, представляющая собой деятельность государства по решению социальных функций, основанную на экономических, административных и нормативно-регулятивных ресурсах, требует в контексте современного развития российского общества более конкретной конституционноправовой формы, которая будет в состоянии охватить весь спектр задач в социальной сфере.

В параграфе третьем «Основные направления реализации государственной социальной политики в Российской Федерации» диссертант отмечает, что механизм реализации государственной социальной политики включает нормативную, институциональную, функциональную (организационную), ценностно-идеологическую составляющие. Реализация государственной политики - планомерный процесс использования органами публичной власти и институтами гражданского общества имеющихся в их распоряжении Малько А.В. Льготы: политико-правовой анализ // Общественные науки и современность. 1996. № 3. С. 48.

ресурсов для достижения поставленных целей. Процесс реализации политики может быть представлен как совокупность взаимосвязанных мер и форм поведения, который следует отличать от выполнения политики как результата.

Очевидно, что для успешной реализации социальной политики государства необходима выработка эффективного научно обоснованного механизма.

Конституция РФ не содержит понятия «социальная политика», однако нельзя сказать, что это понятие вообще не известно отечественному конституционному праву. Так, в пункте «е» статьи 71 Конституции РФ говорится об установлении основ федеральной политики в области социального развития, в статье 16 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»8 сказано, что Правительство РФ «обеспечивает проведение единой государственной социальной политики».

В части второй статьи 7 Конституции Российской Федерации раскрываются основные направления политики социального государства:

охрана труда и здоровья людей;

установление минимального размера оплаты труда;

государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан;

развитие системы социальных служб;

установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты.

На основе этих положений в диссертации сформулированы цели государственной социальной политики: развитие «человеческого потенциала» нации, создание условий для физического, интеллектуального, духовного развития общества в целом; смягчение последствий негативных явлений в жизни общества, таких как экономические кризисы, стихийные бедствия, катастрофы, войны; предотвращение чрезмерного расслоения, поляризации общества по уровню доходов с целью сохранения политической стабильности; защита отдельных категорий населения (инвалидов, безработных, престарелых и др.).

Одним из значимых и в то же время проблемных направлений социальной политики Российской Федерации является взаимообусловленность социальной политики государства и федеральной региональной политики.

Конечно, развитие социальной сферы в стране является объектом, прежде всего социальной политики федеральных властей. Вместе с тем на социальную сферу оказывается воздействие и в рамках других направлений федеральной политики, в том числе региональной.

Оценивая проводимые реформы социально-экономической сферы, диссертант поддерживает высказанное в литературе мнением, что эффекО Правительстве Российской Федерации : Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации.

1997 г. № 51. Ст. 5712.

тивность правовых программ меняется вместе с ее «жизненным циклом»9.

Поэтому в процессе правотворчества, т.е. создания программы, можно говорить лишь о прогнозируемой, потенциальной эффективности, а в процессе реализации ее правовых предписаний становится ясной ее действительная, реальная эффективность.

В контексте современной социально-экономической ситуации представляется актуальной задача определения стратегических приоритетов государственной политики в социальной сфере, в обеспечении устойчивого социального развития, которые могли бы быть сформулированы в научно обоснованной доктрине социального развития Российской Федерации. При этом доктрина социального развития должна рассматриваться не только как система официально принятых взглядов по социальным вопросам, но, прежде всего, руководство к действию - на ее основе должен осуществляться широкий круг политических мероприятий и действий во внешней и внутренней политике государства.

Подобный документ должен представлять собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи, принципы и основные направления обеспечения социального развития Российской Федерации и служить основой для формирования социальной государственной политики, развития рыночных отношений, подготовки предложений по совершенствованию правового, методического, научно-технического и организационного обеспечения социального развития Российской Федерации.

Во второй главе «Социально-жилищная сфера как объект государственной социальной политики» рассматриваются вопросы понимания конституционного права на жилище, его юридической природы, содержания, социального значения, а также публичные обязательства Российской Федерации в сфере социально-жилищной политики.

В первом параграфе «Конституционное право на жилище: юридическая природа, содержание, социальное значение» диссертант отмечает, что социальная сфера составляет одну их важнейших сторон общественной жизни, затрагивая интересы каждого человека. Она не исчерпывает публичную сферу, которая наряду с социальными отношениями, охватывает и более широкий круг отношений, включая общественный сектор экономики, гражданское общество, культуру и традиции, институты воспроизводства духовных ценностей.

В современной юридической теории подходы к пониманию сущности рассматриваемого конституционного права разнообразны и многоаспектны.

Отметим, прежде всего, что ряд авторов оставляют в стороне вопрос о природе и сущности данного права.

Андреева И.Ю., Лебедев В.А. Проблемные аспекты государственных социальных программ // Социальное и пенсионное право. 2007. № 2. С. 2.

Среди авторов, исследовавших эту проблематику, следует, прежде всего, выделить тех, кто сводит право на жилище к гарантированной государством возможности получения жилья (Т.И. Погодина, В.Р. Скрипко), рассматривает его с позиции государственной правоспособности и политикоправовой принадлежности лица к Российскому государству (Е. А. Крашенинников), или с позиции неприкосновенности жилища (Л.Ю. Грудцына).

Конституция Российской Федерации закрепляет за каждым возможность самостоятельной реализации права на жилище всеми не запрещенными законом способами. Органы государственной власти, местного самоуправления больше не обязаны обеспечивать всех граждан жильем, а только тех из них, кто входит в категорию малоимущих граждан, иных граждан, указанных в законе. Роль государства в рассматриваемом контексте сводится к поощрению (жилищного строительства), созданию условий (для осуществления права на жилище).

При анализе природы и сущности права граждан на жилище необходимо учитывать то, что «Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст. 7 Конституции РФ).

Анализ статьи 40 Конституции РФ позволяет сделать вывод, что в содержание права на жилище в качестве элементов входят следующие правомочия граждан: право пользования имеющимся жилым помещением; право на получение в установленном порядке жилого помещения в домах государственного и муниципального фондов и право на удовлетворение жилищной потребности путем приобретения жилого помещения в собственность по гражданско-правовым сделкам или в результате участия в жилищном строительстве.

Диссертант анализирует правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по исследуемой проблеме, при формулировании которых Суд опирается на принципы социального государства, справедливости, юридического равенства, возмещения государством всякого ущерба, причиненного личности незаконными действиями государственных органов и должностных лиц. Останавливается более подробно на тех постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, которые, играют важную роль в защите конституционных социальных прав и свобод.

Отмечено, что возможность реализации права на жилище может выступать обособленной целью государственной социально-жилищной политики, с четким нормативно-правовым закреплением в качестве самостоятельной, гарантированной, обязательной для исполнения всеми субъектами правоотношений нормой права.

Второй параграф «Публичные обязательства Российской Федерации в сфере социально-жилищной политики» диссертант предваряет замечанием, что в международных правовых актах разных уровней проводится мысль о юридической обязательности как гражданских и политических, так и социально-экономических прав, их взаимосвязи и нераздельности. Речь идет, прежде всего, о том, что любые признанные и гарантируемые государством в законодательном порядке права, свободы и обязанности не должны противопоставляться или трактоваться в ущерб другим, поскольку в своей совокупности они образуют правовой статус человека. При этом очевидно, что реализация социальных прав людей связана с долговременной целенаправленной государственной политикой, конституционным строем, способным связывать народ с государственными органами, рациональным характером государственности.

По сути, социальное государство призвано эффективно решать задачи социально-экономического развития, удовлетворения насущных потребностей общества и законных интересов граждан.

Трансформации, произошедшие в процессе понимания принципа социальной государственности, затрагивают и отношение государства к такому явлению как позитивные обязательства со стороны государства в социальной сфере.

Социальная деятельность современного государства, возникнув в связи с необходимостью смягчения социального неравенства и иных негативных последствий рынка, претерпела существенную эволюцию от узкой трактовки до широкого ее понимания как совокупности мер воздействия государства на всю систему социальных отношений.

Диссертант полагает, что необходимость проведения специальной государственной политики, обеспечивающей реализацию социальноэкономических прав, вытекает из самой природы прав этого поколения, поскольку социально-экономические (равно как и культурные права) отличаются по своей природе от прав первого поколения по отношению к ним государства. При этом деятельность государства по обеспечению социальных прав должна быть направлена не столько на организацию системы социального обеспечения, гарантирующей каждому достойное существование, сколько на то, чтобы помочь все большему количеству людей включиться в отношения формального равенства (свободного эквивалентного обмена) и преуспеть в них. Государство не должно вмешиваться во все сферы жизни общества, оно должно гарантировать каждому человеку приемлемые стандарты жизни, предполагающие определенный уровень жилья, работы, питания, образования, социального страхования, медицины, культурного уровня и т.п.

Ведя речь о публичных обязательствах российского государства в социальной сфере, диссертант останавливается и на взаимосвязанных вопросах исполнения обязанностей человека и гражданина. Конституция Российской Федерации в качестве одного их основных прав граждан закрепляет право каждого на жилище. Как и любое другое, право на жилище не только порождает у граждан права требовать его реализации, но и устанавливает определенные обязанности.

Далее диссертант рассматривает публичные обязательства Российской Федерации, вытекающие из реализации федеральных национальных проектов, и делает вывод, что, устанавливая субъектный состав правоотношений, порождаемых федеральным национальным проектом «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», в качестве постоянного и доминантного субъекта стоит выделять государство, как носителя обязанностей по обеспечению граждан жильем, и как гаранта реализации конституционного права на жилище, и граждан, относящихся к конкретно установленной законом категории, и выступающих в качестве абсолютного и единственного носителя конституционного права.

Автором сделан вывод, что публичные обязательства государства могут быть признаны составной частью механизма реализации государственной социальной политики, иметь нормативно-правовое закрепление в качестве функциональной основы, с последующей возможность контроля их исполнения.

Третья глава «Роль и назначение приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ в механизме реализации государственной социальной политики» посвящена исследованию особенностей нормативного регулирования государственной социальной политики в жилищной сфере, а также …особенностям реализации приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ в социальножилищной сфере (на примере Приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» и Федеральной целевой программы «Жилище» на 2011-2015 годы) В параграфе первом «Особенности нормативного регулирования государственной социальной политики в жилищной сфере» диссертант отмечает, что праву гражданина на жилище корреспондирует жилищная политика государства, основы которой закреплены в Конституции: органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72). Систему жилищного законодательства образуют федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Нормативные правовые акты министерств и других федеральных органов исполнительной власти, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения.

Интегрированная отраслевая система социального законодательства опирается на конституционные нормы и международно-правовые акты, действующие в социальной сфере. Очевидно, что в сфере социального законодательства действуют такие общие принципы как приоритет прав и свобод человека и гражданина, непосредственное действие конституционных прав, гарантирование обществом и государством прав граждан, свободная реализация прав и свобод граждан. Эти принципы получают отражение в отраслевом законодательстве, объединяя и консолидируя тем самым все нормы и институты10.

Проведенный анализ конституционных основ социальной государственности позволяет сделать вывод, что системного закрепления основ социальной государственности в форме относительно обособленной части нормативного текста Конституция Российской Федерации не дает, так как речь идет либо об отдельных оставляющих механизма обеспечения принципа социального государства, либо об отдельных социальных правах человека и гражданина. В итоге целостное понимание конституционно-правовой концепции социальной государственности в Российской Федерации возможно только путем доктринального толкования. В то же время следует признать, что конституционные положения, с одной стороны, служат ориентиром для деятельности всех государственных органов, должностных лиц и иных субъектов, задействованных в процессе реализации принципа социальной государственности, а с другой - являются основой для развития в отраслевом законодательстве.

Одним из актуальных направлений конституционно-правовых исследований является поиск путей совершенствования социальной сферы и проведение всесторонних исследований тех элементов, которые составляют механизм обеспечения социально-экономических прав человека и гражданина.

При этом именно конституционно-правовое закрепление социальной государственности является базовым для отраслевого законодательства.

Вопросы нормативного (правового) регулирования преобразований социальной сферы являются достаточно сложными, поскольку требуют, вопервых, определить оптимальные границы именно конституционноправового регулирования, позволив тем самым осуществлять эффективное отраслевое регулирование, во-вторых, необходимо определить роль и значение различных форм закрепления положений современной концепции социальной государственности.

Законодательную основу реализации принципа социальной государственности составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные законы и другие нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие отношения в социально-экономической области; законы и иные Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2007. С. 130.

нормативные акты субъектов Российской Федерации, которые приняты в пределах их полномочий в данной сфере.

Цели и задачи развития социально-экономической сферы нередко получают закрепление в различного рода государственных концепциях и доктринах, при этом вопрос отнесения их к числу источников права является довольно спорным.

Диссертант полагает (и этот подход имеется в конституционноправовой литературе), что основная проблема определения юридической силы доктрин заключается в том, стоит ли признавать концепции и доктрины отдельным самостоятельным источником российского права, что неизбежно влечет вопрос об их месте в иерархии источников права, или же концепции и доктрины обладают такой же юридической силой, как и акты, которыми они утверждаются (одобряются), и в этом случает юридическая сила разных доктрин и концепций будет различной, поскольку практике известно и утверждение этих актов указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, и одобрение распоряжениями Правительства РФ.

Применительно к проблематике исследования диссертант отмечает, что совокупность конституционных норм, закрепляющих основы социального государства и основы государственной социальной политики, может рассматриваться как конституционная доктрина социальной государственности, получающая свое развитие, реализацию (через детализацию и конкретизацию) в отраслевом законодательстве и правоприменительной практике через реализацию основных направлений политики государства в этой сфере.

Во втором параграфе «Особенности реализации приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ в социально-жилищной сфере (на примере Приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» и Федеральной целевой программы «Жилище» на 2011-2015 годы)» диссертант отмечает, что за прошедшее десятилетие российская экономика и государственность перешли на новый уровень функционирования и развития, позволяющий не только нормативно закрепить, но и обеспечить реализацию одного из основных конституционных прав граждан – права на жилище (ст. 40). В данном случае конституционная норма носит не только декларативный характер, но и является предпосылкой к появлению соответствующей нормативной и материальной базы для непосредственной реализации устанавливаемой ею обязанности государства.

Для этого на государственном уровне были созданы многочисленные целевые программы, направленные на улучшение качества жизни человека и гражданина. Среди них проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» является одним из приоритетных национальных проектов, в соответствии с которым право на жилище понимается как гарантированная государством возможность получения жилья.

В рамках реализации указанного национального проекта органы государственной власти определяют основную цель в комплексном решении проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающем доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем, а также ставят перед собой ряд первоочередных задач: создание условий для развития жилищного и жилищно-коммунального секторов экономики и повышения уровня обеспеченности населения жильем путем увеличения объемов жилищного строительства и развития финансово-кредитных институтов рынка жилья; создание условий для приведения жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры в соответствие со стандартами качества, обеспечивающими комфортные условия проживания; обеспечение доступности жилья и коммунальных услуг в соответствии с платежеспособным спросом граждан и стандартами обеспечения жилыми помещениями.

Кроме того, на федеральном уровне приняты многочисленные подпрограммы, позволяющие структурировать и детализировать исполнение возложенных на государство конституционных обязанностей по обеспечению реализации гражданами права на жилище.

Поскольку Национальный проект реализуется не только на федеральном, но и на региональном уровнях, а также в пределах муниципальных образований, это обеспечивает единство проводимой социальной политики, в рамках которой осуществляется реализация гражданами своих конституционных прав, в том числе и права на жилище.

Важную роль при рассмотрении исследуемого вопроса нормативной обеспеченности играют судебные решения. К настоящему моменту объем рассматриваемых судами дел, связанных с реализацией национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», недостаточно велик. Это объясняется относительной новизной и постоянной динамикой развития такого явления как национальный проект. Однако, несмотря на это, уже имеющаяся судебная практика позволяет выделить ряд существенных особенностей при рассмотрении данной категории дел и вынесении решений по ним.

В «Заключении», проанализировав основные промежуточные итоги реализации национальных проектов и федеральных программ, диссертант отмечает, что недостатки и сложности реализации рассмотренных программ обусловлены отсутствием общей концептуальной направленности деятельности органов государственной власти на достижение реального позитивного результата. Эта ситуация может быть изменена принятием на федеральном уровне доктрины социального развития в статусе федерального закона.

Представляется, что существующие национальные проекты (которые в целом следует оценить как попытку решения задачи создания концепции социального развития) не справляются с поставленной задачей, поскольку не подкрепляются общественной заинтересованностью, активным включением гражданского общества в процесс их реализации. В истории нашего народа уже были многократные попытки установления доктринальности, и некоторые из них, надо признать, увенчались успехом. Однако в настоящее время эпоха диктует совершенно иные подходы к пониманию концепций и доктрины. Общество хочет видеть реальный результат, а не формальную провозглашенность. Сегодня у Российского государства есть реальные возможности по созданию, принятию и обеспечению реализации подобного документа.

Основные положения и выводы по теме диссертационного исследования опубликованы в следующих работах автора:

Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикаций результатов диссертационных исследований 1. Реализация федерального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» на территории Челябинской области и города Челябинска в 2008 году: итоги, проблемы, перспективы // Семейное и жилищное право. 2009. № 3. С.34-36. - 0,2 п.л.

2. Конституционная обязанность государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан в рамках реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» // Международный правовой журнал «Проблемы права». 2010. № 3 (23). С.65-67. - 0,2 п.л.

3. Конституционно-правовые основы концепции социального государства в России // Проблемы права. 2011. № 1 (27). С.100-104. - 0,3 п.л.

Публикации в иных изданиях 4. Нормативно-правовые основы реализации Федерального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» на территории Челябинской области и города Челябинска // Вестник Академии Российских энциклопедий. 2008. № 3 (29). С.80-83. - 0,3 п.л.

5. Конституционное право граждан на жилище как основа реализации Федерального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» // Проблемы права. 2009. № 1 (17). С.92-94. - 0,2 п.л.

6. Роль судебных решений в понимании существа и смысла национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» // Южно-Уральский юридический вестник. 2009. № 1 (63)/2009. С.112-113. п.л.

7. Коррупционногенные факторы, влияющие на реализацию Федерального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» в Челябинской области // Сборник документов в 5-ти частях. Часть II. Теория и практика: Материалы конференции «Социальные и правовые основы противодействия коррупции (24 марта 2010 года, Южно-Уральский государственный университет). Челябинск. 2010. С.158-161. - 0,3 п.л.

Проскрякова Вероника Владимировна Конституционно-правовые основы государственной политики Российской Федерации в социально-жилищной сфере (на материалах реализации приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ) на соискание ученой степени кандидата юридических наук