На правах рукописи

Абдрахманова Гайнеш Туремуратовна

Конституционные основы

недропользования и права собственности на недра

в Республике Казахстан и Российской Федерации:

сравнительно-правовое исследование

Специальность: 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Челябинск - 2011

Работа выполнена на кафедре теории государства и права и конституционного права ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный университет»

кандидат юридических наук, доцент

Научный руководитель:

Титова Елена Викторовна доктор юридических наук, профессор

Официальные оппоненты:

Майоров Владимир Иванович кандидат юридических наук, доцент Фартыгин Алексей Леонидович ФГБОУ ВПО «Новосибирский

Ведущая организация:

национальный исследовательский государственный университет»

Защита состоится «7» ноября 2011 г. в 14 часов 00 мин. на заседании диссертационного совета по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук ДМ 212.296.08 в Челябинском государственном университете по адресу: 454001, г. Челябинск, ул. Братьев Кашириных, 129, конференц-зал.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Челябинского государственно университета.

Ученый секретарь диссертационного совета Н.Н. Кадырова

Автореферат разослан «06» октября 2011 года.

Актуальность темы исследования. Государство, как образование, способное позиционировать и защищать свой суверенитет, может существовать лишь в том случае, если две его составляющие – социум и народнохозяйственный комплекс гармонично сосуществуют в интересах устойчивого развития государства. Вектор развития указанных взаимоотношений в значительной мере определяется отношениями собственности, в том числе и на такие объекты как природные ресурсы.

В настоящее время Российская Федерация и Республика Казахстан находятся на этапе реформирования отношений собственности. Являясь важнейшим элементом экономических, политических, правовых отношений, собственность представляет собой уникальную категорию, анализу которой посвящено значительное количество исследований. Институт права собственности рассматривается в контексте различных отраслей права, однако при этом он имеет непосредственное отношение к построению конституционной модели государства, поскольку является одной из фундаментальных составляющих экономической реформы и формирования национальной политики. Отношения собственности пронизывают различные аспекты взаимодействия государства, общества и личности, трансформируясь тем самым в практически значимую межотраслевую проблему.

Среди многообразия элементов, участвующих в правовом оформлении отношений собственности, следует выделить право собственности на недра, в значительной мере определяющее и содержание отношений недропользования.

Правовое регулирование в указанной сфере представляет собой комплексную группу норм, образующих ряд относительно новых для Российской Федерации и Республики Казахстан правовых институтов, не получивших – в силу их сравнительной новизны – достаточного доктринального осмысления и научного анализа. Между тем, проблема регулирования отдельных аспектов права собственности на недра и, в значительной мере, производных от него отношений недропользования представляется необычайно актуальной, поскольку минерально-сырьевой комплекс формирует одну из важных основ экономики обеих стран, будучи одной из составляющих доходной части бюджета и валютных поступлений в казну государства.

Богатства недр являются достоянием, как настоящего, так и будущих поколений граждан Российской Федерации и Республики Казахстан. Указанное обстоятельство определяет необходимость совершенствования законодательного регулирования отношений собственности на недра в целом, и, недропользования, в частности. Нормативная регламентация во многом обусловливает формирование стратегии государственной политики в указанной сфере, устанавливает ориентиры в определении баланса текущего потребления минеральных ресурсов, создания их резервов для обеспечения потребностей в будущем, и, в итоге, оказывает влияние на антикризисную уязвимость экономической системы государства.

Значимость темы исследования обусловлена и тем обстоятельством, что правовое регулирование отношений собственности на недра и недропользования как одного из правомочий собственника, претерпевает существенные изменения, связанные с изменением соотношения административных и гражданско-правовых методов регулирования. Указанное обстоятельство требует установления оптимального соотношения конституционной и отраслевой регламентации правовых механизмов, обеспечивающих эффективную реализацию указанных отношений, что, в свою очередь, обусловливает как необходимость анализа действующего нормативного регулирования, так и необходимость разработки теоретических моделей его возможного совершенствования.

Исследование конституционно-правовых основ регулирования права собственности на недра, установление должного соотношения конституционного регулирования с механизмами, предусмотренными отраслевым законодательством, является важной и актуальной задачей современного конституционного права Российской Федерации и Республики Казахстан. Решение указанной задачи во многом определяет успешность политики указанных государств, согласованность и эффективность деятельности их органов управления в указанной сфере.

Таким образом, научная разработка проблем правового регулирования права собственности на недра и недропользования в Российской Федерации и Республике Казахстан является весьма актуальной и имеет важное как теоретическое, так и практическое значение.

Степень научной разработанности проблемы. Проблема конституционного регулирования права собственности на недра лишь сравнительно недавно стала предметом самостоятельного научного исследования. До настоящего времени изучение правовой регламентации в указанной сфере было, как правило, посвящено анализу вопросов отраслевого нормативного регулирования отдельных аспектов недропользования, что обусловливает дискретный, фрагментарный характер полученных результатов.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы отечественных и зарубежных правоведов по теории государства и права, теории конституционного, гражданского и административного права, истории государства и права. Это, в частности, работы Е.Б. Абдрасулова, С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, П.В. Анохина, М.В. Баглая, П.Д. Баренбойма, И.Н. Барцица, Н.А. Бобровой, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, М.М. Бринчука, Д.В. Василевской, А.В. Венедиктова, Г.А. Гаджиева, А.З. Гильманова, В.В. Гошуляка, В.В. Гребенникова, Н.В. Даниловой, Н.О. Дулатбекова, Е.Б. Жусупова, С.А. Зинченко, О.С. Иоффе, В.В. Киреева, М.И. Клеандрова, Д.А. Ковачева, Е.И. Колюшина, А.Н. Кокотова, И.А. Кравца, В.И. Крусса, О.Е. Кутафина, В.А. Лебедева, В.И. Лафитского, Р.З. Лившица, В.О. Лучина, Н.С. Малеина, Г.В. Мальцева, В.А. Мау, Р.Н. Миргазизовой, С.П. Мороз, Л.А. Морозовой, Н.Б. Мухитдинова, Е.В. Новиковой, П.Н. Павлова, В.А. Рыбакова, В.А. Тархова, Ю.А. Тихомирова, К.Ю. Тотьева, А.Ф. Самохвалова, Г.С. Сапаргалиева, О.В. Субботиной, М.К. Сулейменова, Е.А. Суханова, Н.А. Сыродоева, И.А. Умновой, Г.Т. Утегеновой, О.И. Ченцовой, Б.С. Эбзеева, В.Ф. Яковлева.

Объектом диссертационного исследования являются урегулированные нормами права общественные отношения в сфере возникновения и реализации права пользования недрами и права собственности на недра в Российской Федерации и Республике Казахстан.

Предметом исследования являются содержащиеся в нормативноправовых актах Российской Федерации и Республики Казахстан положения, регулирующие порядок возникновения и реализации права собственности на недра и права пользования ими, а также теоретические подходы к выделению основных составляющих указанных правомочий как комплексного правового явления.

Исследуемый предмет строго ограничивается нормами российского и казахстанского законодательства, имеющими конституционно-правовое значение, при этом за рамки настоящего диссертационного исследования выведены отраслевые аспекты земельного, лесного, водного законодательства, которые, по мнению автора, подлежат в других специализированных научных разработках по соответствующим отраслям права и научным специальностям.

Цели и задачи исследования. Цель работы заключается в исследовании особенностей реализации конституционно-правовой концепции права собственности на недра и недропользования в Российской Федерации и Республике Казахстан, выявлении основных проблем и противоречий правового регулирования указанных отношений в контексте построения эффективной государственности.

Достижению этой цели служит решение следующих исследовательских задач:

- исследование особенностей конституционной регламентации отношений собственности в Российской Федерации и Республике Казахстан;

- анализ права пользования и собственности на недра как института конституционного права, выявление особенностей его формирования;

- определение предмета и пределов конституционного регулирования отношений в сфере недропользования;

- характеристика частноправовых и публично-правовых основ правового регулирования отношений по использованию недр и права собственности на них;

- рассмотрение государственной собственности на недра с позиции согласования интересов субъектов правовых отношений в сфере недропользования;

- определение теоретико-методологических основ конституционноправовой регламентации возникновения и реализации права собственности на недра и принципов осуществления права недропользования в Российской Федерации и Республике Казахстан;

- разработка научных и практических предложений, выводов и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования отношений собственности на недра, реализуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Казахстан.

Методологическую основу диссертационного исследования образуют научные методы познания общественных явлений и процессов: системнофункциональный, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, программно-целевой, формально-юридический, логический, теоретикопрогностический и др. Существенное значение для диссертационного исследования имело применение сравнительно-правового метода, позволяющего осуществить критический анализ норм законодательства Российской Федерации и Республики Казахстан о недрах.

Также в ходе исследования использовался формально-юридический метод, который позволил провести анализ действующих нормативных правовых актов различной юридической силы на предмет наличия в них пробелов и коллизий. При рассмотрении различных аспектов действующего законодательства о недрах, требующих, по мнению диссертанта, совершенствования в целях устранения имеющихся пробелов и коллизий, применялся теоретикопрогностический метод.

Нормативную базу диссертационного исследования составили Конституции Российской Федерации и Республики Казахстан, законы Российской Федерации и Республики Казахстан, постановления Правительства Российской Федерации и Правительства Республики Казахстан, указы Президента Республики Казахстан, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации и Конституционного Совета Республики Казахстан.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, самим характером, масштабностью и не разработанностью одной из актуальных проблем публичного права и заключается в том, что оно представляет собой конституционное исследование недропользования и права собственности на недра, содержит авторскую концепцию конституционного регулирования общественных отношений в сфере возникновения и реализации названных правомочий. Новизна связана с попыткой критического осмысления новейшей практики реализации норм Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Казахстан в указанной сфере. Настоящая работа – это одно из первых в современной юридической науке диссертационных исследований весьма сложной проблемы российского и казахстанского конституционного права, в котором на основе системного анализа законодательства Российской Федерации и Республики Казахстан раскрыты понятие, сущность и содержание конституционной регламентации права недропользования и права собственности на недра. В частности, предпринята попытка: обосновать принцип обеспечения публичной значимости недр и его связи с национальной безопасностью посредством конституционной регламентации возникновения и реализации права собственности на недра; сделаны предложения о необходимости совершенствования законодательного регулирования указанной сферы общественных отношений, направленные на оптимизацию как комплексных, системных, так и институциональных элементов экономической системы Российской Федерации и Республики Казахстан.

Научная новизна диссертационного следования отражена в следующих сформулированных и обоснованных теоретических положениях и практических выводах и предложениях, которые выносятся на защиту.

1. Конституционные основы регулирования права собственности на недра в Российской Федерации и Республике Казахстан предполагают установление и соблюдение двух основных требований к функционированию всех институтов политической системы:

1) равную степень признания и защиты государством всех форм собственности (в Российской Федерации - частной, государственной, муниципальной и иных потенциально возможных формы собственности, в Республике Казахстан – государственной и частной собственности);

2) гарантирование признания и защиты различных форм собственности на недра только при условии, что возникновение и реализация такого права не противоречит сформулированным в Конституциях Российской Федерации и Республики Казахстан фундаментальным основам конституционного строя.

2. В отличие от Конституции Российской Федерации Конституция Республики Казахстан (п. 2 ст. 6) содержит условие о том, что пользование собственностью должно одновременно служить общественному благу, фактически устанавливая требование обеспечения такого правового режима использования собственности, при котором достигается баланс интересов собственника и общества. Конституция Российской Федерации не содержит аналогичных положений, однако, с учетом целей и смысла конституционного регулирования, можно утверждать, что достижение указанного баланса должно обеспечиваться надлежащим толкованием конституционных норм с учетом аксиологической композиции основного закона страны, а также принципов реализации устанавливаемых им прав и обязанностей.

3. Приоритет конституционной регламентации отношений собственности на недра должен обеспечиваться специфическим методом конституционного регулирования, в основе которого положено властно-императивное определение статуса и вектора деятельности субъектов конституционных правоотношений.

4. Соотношение публичного и частного интересов в сфере отношений собственности на недра, а также недропользования зависит от типа указанных отношений. В имущественных отношениях они находятся на одном, горизонтальном уровне правовой регламентации, тогда как во властеотношениях, вне гражданского оборота, в соотношении частного и публичного приоритет должен отдаваться публичному интересу.

5. Законодательная регламентация обязанностей субъектов правовых отношений в сфере недропользования должна базироваться на прогнозировании возможности устойчивого развития общества, основанного на обеспечении баланса экономической, социальной и экологической составляющей указанной деятельности, поскольку недропользование как вид экономической деятельности государства и человека, является важным фактором обеспечения национальных интересов государства.

6. Установление и реализация обязанностей субъектов правовых отношений в сфере использования георесурсов должны обеспечивать сбалансированность интересов государства и его граждан и быть ориентированы на соблюдение ряда требований:

1) постоянный анализ, своевременное прогнозирование и предотвращение негативных экологических (в том числе отдаленных) последствий недропользования;

2) недопущение реализации экономических проектов в сфере недропользования в тех случаях, когда их прогнозируемые последствия непредсказуемы для окружающей среды;

3) максимально возможное обеспечение безопасности окружающей среды, достигаемое за счет использования наиболее эффективных методов и технологий при пользовании недрами; экологического мониторинга; обеспечения открытости информации о возможных экологических угрозах; развития наукоемких природосберегающих высокотехнологичных производств; участия гражданского общества и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в сфере пользования недрами; своевременного восстановления природных объектов, нарушенных в процессе проведения тех или иных технологических операций.

7. Необходима дальнейшая работа по совершенствованию механизмов государственного регулирования недропользования, предусматривающая правовые меры по созданию рациональной рыночной среды, включая согласованное (в том числе межгосударственное) тарифное, налоговое, таможенное, антимонопольное регулирование и структурные преобразования в добывающей промышленности. В указанном контексте на современном этапе развития Российской Федерации и Республики Казахстан существенным потенциалом обладают развитие обязательного экологического страхования, а также модернизация государственной налоговой политики в части введения дифференцированной шкалы налогообложения, позволяющей усилить экономическую заинтересованность недропользователей в разработке остаточных запасов месторождений полезных ископаемых.

8. В отличие от российского законодательства нормы Закона Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» императивно устанавливают необходимость соблюдения требования «казахстанского содержания», что означает обязанность недропользователя использовать оборудование, материалы и готовую продукцию, произведенные в Республике Казахстан; обязательно привлекать казахстанских производителей работ, услуг при проведении операций по недропользованию; при проведении операций по недропользованию отдавать предпочтение казахстанским кадрам. Указанный подход обеспечивает стимулирование развития национальной экономики, темпов экономического роста, создает оптимальные условия для инновационного развития государства, косвенно способствуя и решению многих социальных проблем. Однако, по мнению диссертанта, указанные цели могут быть достигнуты посредством более детального государственного регулирования в области казахстанского содержания, позволяющего обеспечить баланс интересов коренного населения и трудовых мигрантов. Кроме того, более широкое привлечение зарубежных высококвалифицированных специалистов необходимого профиля способствовало бы развитию межгосударственного партнерства в сфере науки и технологий, проведению комплексных системных исследований в сфере недропользования, что, в итоге, также способствовало бы решению стратегических задач национальной безопасности и устойчивого развития приграничных государств.

9. Современный этап развития Российской Федерации и Республики Казахстан характеризуется существенным реформированием законодательства, регламентирующего отношения собственности на недра и устанавливающего правовые основы недропользования. При этом в Российской Федерации в качестве возможного направления развития законодательства о недрах рассматривается смещение вектора правового регулирования от административных методов к расширению договорных начал в сфере недропользования. Однако такой подход, обладая преимуществами инвестиционной привлекательности проведения геологических поисков в России, снижает эффективность защиты публичных интересов, что позволяет говорить о недостаточной определенности конституционной концепции согласования государственных, общественных и частных интересов в сфере отношений собственности на недра и производного от него права недропользования.

10. Анализ правового регулирования недропользования в Республике Казахстан показывает, что новое законодательство о недрах ужесточает условия заключения контрактов и осуществления права недропользования в Казахстане, а также создает ряд предпосылок для национализации добывающей отрасли промышленности. Это дает основание утверждать, что направление государственного регулирования, в частности в исследуемой сфере, во многом определяется формой государственного устройства и формой правления. Реформирование институтов собственности на недра и недропользования в Республике Казахстан, как унитарном государстве, предполагает наличие более жесткой, чем в Российской Федерации, централизации всей системы недропользования и смещение целей ее правовой регламентации в сторону государственных интересов.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в формулировании концепции конституционно-правового регулирования общественных отношений в сфере возникновения и реализации права пользования и собственности на недра, их публично-правовой природы.

Теоретические положения и практические предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы при разработке новых и совершенствовании действующих нормативных актов, регулирующие указанные общественные отношения, как в Российской Федерации, так и в Республике Казахстан. Кроме того, диссертация ориентирует будущих исследователей на дальнейшую теоретическую разработку проблем конституционно-правового регулирования отношений собственности на георесурсы в контексте становления эффективной государственности, исходя из стратегических и текущих задач внутренней и внешней политики по обеспечению социально-экономического развития обоих государств.

Практическая значимость исследования состоит в том, что его материалы могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по конституционному праву России и Казахстана, теории государства и права, а также при разработке учебно-методических пособий и спецкурсов по данным дисциплинам.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории государства и права и конституционного права Челябинского государственного университета, где произведено ее рецензирование и обсуждение.

Результаты и отдельные положения диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных статьях, практические предложения и рекомендации выносились на обсуждение в форме докладов на региональных и международных научно-практических конференциях, проходивших в городе Челябинске и городе Костанае в 2006-2010 годах.

Материалы диссертационного исследования внедрены и используются при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «Конституционное право России» в ФГОБУ ВПО «Челябинский государственный университет».

Структуру диссертационного исследования составляют введение, две главы, включающие шесть параграфов, заключение и библиографический список.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи диссертационного исследования; характеризуется научная новизна работы; раскрывается теоретическое и практическое значение результатов исследования;

формулируются положения, выносимые на защиту.

Глава первая «Конституционная модель регулирования права собственности на недра и недропользования в Российской Федерации и Республике Казахстан» - представляет собой теоретическое исследование, предмет которого составляет анализ основных концепций права собственности, взаимоотношений частноправовых и публично-правовых основ его регулирования, а также выявление факторов, обусловливающих потребность в конституционной регламентации обязанностей субъектов правовых отношений в сфере недропользования.

В первом параграфе – «Конституционные основы регулирования права собственности в Российской Федерации и Республике Казахстан» - отмечается, что современным экономическим системам Российской Федерации и Республики Казахстан присуще многообразие форм собственности. При этом в течение длительного времени право собственности традиционно рассматривалось только в рамках предмета гражданского права, что было связано с преобладанием представлений о нем как исключительно об институте имущественных отношений. Современный этап развития Российской Федерации и Республики Казахстан характеризуется неоднозначностью подходов к пониманию указанной категории. «Цивилистическое» понимание права собственности предполагает, что приоритет в установлении регулирования отношений собственности принадлежит гражданско-правовым нормам, а реализация общих конституционных положений о праве собственности связана с соответствующим понятийным рядом и содержанием указанного института в гражданском обороте и предопределена частноправовыми нормами. «Широкий» подход основывается на признании конституционного права правовой основой регулирования института права собственности, определяющей основы его социально-экономического содержания и взаимосвязь с иными институтами общественного строя. Такая позиция, предполагающая, что наиболее эффективные формы взаимодействия экономики и права становятся возможными в условиях активного включения экономических отношений в сферу конституционного регулирования, по мнению диссертанта, представляется более обоснованной. Это позволяет говорить о том, что конституционные положения, непосредственно устанавливающие основы регулирования отношений собственности либо содержащие общие принципы и идеи функционирования институциональных элементов политической системы общества, должны рассматриваться в качестве «донорских» норм, ориентиров развития отраслевого законодательства, регламентирующего реализацию конкретных правовых режимов в сфере отношений собственности.

Конституционные основы регулирования права собственности в Российской Федерации и Республике Казахстан, с точки зрения диссертанта, предполагают установление и соблюдение двух основных требований к функционированию всех институтов политической системы. К ним относятся: 1) равная степень признания и защиты государством всех форм собственности (в Российской Федерации - частная, государственная, муниципальная и иные потенциально возможные формы собственности, в Республике Казахстан – государственная и частная собственность); 2) гарантирование признания и защиты различных форм собственности только при условии, что возникновение и реализация права собственности не противоречит сформулированным в Конституциях РФ и РК принципам организации политической системы общества, выраженным в положениях, устанавливающих фундаментальные основы конституционного строя.

В отличие от Конституции Российской Федерации Конституция Республики Казахстан (п. 2 ст. 6) содержит положение, согласно которому пользование собственностью должно одновременно служить общественному благу. Тем самым, фактически устанавливается требование обеспечения такого правового режима использования собственности, при котором достигается баланс интересов собственника и общества. Однако анализ целей и смысла конституционного регулирования в Российской Федерации позволяет утверждать, что достижение указанного баланса должно обеспечиваться надлежащим толкованием конституционных норм с учетом аксиологической композиции Основного закона, а также принципов реализации устанавливаемых им прав и обязанностей.

Во втором параграфе – «Соотношение частноправовых и публичноправовых основ регулирования права собственности на недра и недропользования» - анализируется соотношение публично-правовых и частноправовых интересов в сфере отношений собственности на недра и недропользования. По мнению диссертанта, указанное соотношение обусловлено содержанием конкретного вида отношений. В имущественных отношениях публичный и частный интерес находятся на одном правовом уровне, тогда как во властеотношениях, вне гражданского оборота, приоритет фактически отдается публичному интересу. При этом, по мнению автора диссертационного исследования, следует исходить из того, что публичный интерес не эквивалентен государственному интересу. Он должен рассматриваться как интерес гражданского общества, который поддерживается и защищается как государством, так и гражданским обществом. Фактически он представляет собой общесоциальный интерес, отражающий в концентрированной форме весь спектр интересов в обществе. Значимость публичных интересов для сбалансированного общественного развития обусловлена тем обстоятельством, что именно они способны эффективно обеспечивать законные интересы каждой отдельной личности.

Вследствие этого нельзя утверждать, что они подчинены частным, личным интересам, поскольку реализация публичного интереса, позволяющая осуществиться многим частным законным интересам, может быть сопряжена с ограничением тех или иных индивидуальных интересов.

Анализ мнений относительно оптимального соотношения публичной и частной форм собственности, по мнению диссертанта, позволяет говорить о недостатках методологического подхода к решению указанной проблемы. Необходимо исходить из того, что абсолютизация одной из этих форм, которая может быть результатом попытки конституционно формализовать динамику публичной и частной собственности, приводит к социально-экономическим и, как следствие, к конституционным кризисам. Кроме того, оптимальное конституционное регулирование должно определять не только основные формы собственности, но и социальные цели функционирования этих форм, а также набор средств и способов обеспечения их равноценности и своеобразия правовых режимов.

В то же время, соотношение частноправовых и публично-правовых основ регулирования права собственности на недра подверглось значительным изменениям в период перехода к рыночной экономике в 90-е годы ХХ в. Установление государственной собственности на недра и признание их достоянием народа сменилось конституционным закреплением многообразия форм собственности, в том числе на землю и природные ресурсы. Административноправовое регулирование утратило свою доминирующую роль с развитием рыночных, частноправовых начал недропользования. Это привело к тому, что во многих случаях общественный интерес стал подменяться интересом инвестора, возникли проблемы разграничения полномочий между Российской Федерацией и входящими в ее состав субъектами Федерации, а недра, являясь основой жизни народов, проживающих на соответствующих территориях, стали использоваться в частных интересах в целях получения сверхприбылей.

Между тем, установление оптимального регулирования отношений, связанных с правом собственности на недра, должно базироваться на конституционных положениях. Статья 9 Конституции Российской Федерации определяет приоритетное качество природных ресурсов, относя их к публичной категории - как основы жизни и деятельности народов Российской Федерации. В развитие этого положения ст. 129 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Это означает, что специальными федеральными законами в области природопользования может быть установлено, что те или иные виды природных ресурсов или их части могут быть выведены из гражданского оборота или ограничены в нем.

Пункт 3 статьи 6 Конституции Республики Казахстан устанавливает, что земля и ее недра, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности. Земля может находиться также в частной собственности на основаниях, условиях и в пределах, установленных законом. При этом определяющим является то обстоятельство, что государство существует и действует на своей территории как суверенная организация власти. Земля, ее недра и другие природные ресурсы, которые охватывает пространство Республики Казахстан, находятся в публично-правовой собственности Казахстана. Обеспечение государством целостности, неприкосновенности и неотчуждаемости своей территории предполагает разработку и осуществление комплекса мер экономического, политического, правового и организационного характера, направленных, в числе других целей, на укрепление иммунитета государства в экономическом взаимодействии, а также недопустимость расчленения территории государства, использования без его согласия природных ресурсов в ущерб национальным интересам и суверенному равенству государства. Право регулирования земельных отношений принадлежит государству, которое устанавливает правовые режимы собственности и оборота земли. Основания, условия и пределы, в которых земля может находиться в собственности, а также определение круга ее субъектов и объектов устанавливаются законодателем.

Таким образом, конституционные положения лежат в основе правового регулирования объема права собственности на природные ресурсы и установления законодательных ограничений на реализацию этого права собственниками. Определение критериев установления тех или иных форм собственности на природные ресурсы должно определяться их природной сущностью и общественной значимостью. Это обусловливает и регулирование полномочий государства в указанной сфере. При этом, с одной стороны, публичный характер регулируемых отношений, обусловленный назначением природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов России, определяет необходимость установления их рационального использования. Это фактически может рассматриваться в качестве публичной обязанности государства, направленной на сохранение природных ресурсов для настоящего и будущих поколений. Основной задачей государства, как представителя интересов всего общества в вопросах управления государственной собственностью на природные ресурсы, является обеспечение принципа справедливого и равного права каждого на пользование природными ресурсами как общественным достоянием. С другой стороны, полномочия государства, как собственника, определяются ст. Гражданского кодекса Российской Федерации, и включают предоставление права распоряжения собственностью, в том числе путем ее приватизации. Таким образом, государству, как собственнику природных ресурсов, предоставлено право изменения их статуса посредством передачи с использованием механизма приватизации в частную собственность. Указанное обстоятельство лежит в основе необходимости законодательного ограничения полномочий собственника природных ресурсов, в том числе и государства. В Российской Федерации такое ограничение основано на положении ч. 2 ст. 36 Конституции Российской Федерации, определяющем, что владение, пользование и распоряжение природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно только в том случае, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Аналогичный смысл заложен и в конституционном регулировании публично-правовой собственности на недра в Республике Казахстан (п. 3 ст. Конституции Республики Казахстан). Официальное толкование, данное Конституционным Советом Республики Казахстан, акцентирует внимание на том, что правовой режим собственности, условия и пределы осуществления собственником (хозяйствующим субъектом) его правомочий по отношению к земле, как к объекту указанной нормы Конституции, определяются законом или законодательным актом равной юридической силы. Анализ указанных законодательных актов позволяет заключить, что они основываются на общих началах Конституции для развития отношений собственности в Казахстане (пункт статьи 6, пункт 5 статьи 12) и конкретизируют эти положения как недопустимость злоупотребления земельными правами.

Таким образом, удовлетворение потребностей общества (настоящих и будущих поколений) при эксплуатации природных ресурсов, в том числе ресурсов недр, может быть достигнуто в рамках использования только конституционно-правовой модели права собственности.

Третий параграф – «Конституционная обусловленность обязанностей субъектов правовых отношений в сфере недропользования» - содержит анализ правовой регламентации обязанностей субъектов правовых отношений в сфере недропользования. На основании исследования законодательных актов Российской Федерации и Республики Казахстан делается вывод о том, что в основе указанной регламентации должна лежать возможность обеспечения баланса экономической, социальной и экологической составляющей указанной деятельности. При этом конкретизация конституционных положений в отраслевом законодательстве, детализирующем различные аспекты регулирования отношений, связанных с правом собственности на недра и недропользованием, должна осуществляться с максимальным использованием регулятивного, политического и социального потенциала конституции. Применительно к исследуемой сфере деятельности и, исходя из конституционно определяемого статуса и назначения недр, это означает необходимость постоянного мониторинга и минимизации экологических рисков для природной среды и здоровья населения, установления круга возможных экологических угроз, включая оценку природных и техногенных факторов возникновения потенциальных негативных экологических последствий. В качестве другой обязанности субъектов правовых отношений, связанных с реализацией права собственности на недра, должно рассматриваться такое осуществление деятельности, которое исключает использование экономических проектов, не отвечающих требованию предсказуемости воздействия на окружающую среду.

Одной из основных целей законодательного установления и контроля за осуществлением обязанностей субъектов правовых отношений в сфере недропользования фактически является обеспечение желаемого уровня безопасности окружающей среды. В связи с этим диссертантом выделяется и анализируется ряд факторов, реализация которых в рамках обязанностей недропользователей способна обеспечить соответствие деятельности указанному требованию.

Кроме того, обязанности субъектов, осуществляющих деятельность по недропользованию, должны предполагать своевременное восстановление природных объектов, нарушенных в процессе проведения тех или иных технологических операций. Анализ законодательства Российской Федерации и Республики Казахстан позволяет говорить о том, что оно устанавливает требование минимизации ущерба, наносимого природной среде при разведке и добыче полезных ископаемых, а также обязательность рекультивации земель, нарушенных в результате разработки месторождений полезных ископаемых. Тем не менее, недостаточная определенность ряда оценочных понятий (например, «пригодность для дальнейшего использования») позволяет сделать вывод о необходимости дальнейшего совершенствования отраслевого законодательства.

Установление обязанностей участников правовых отношений, связанных с реализацией права собственности на недра и недропользования, направлено на осуществление всеобщего принципа законности с учетом специфики правового статуса указанных субъектов права. Одновременно достигается и реализация конституционного принципа справедливости, проявляющегося, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, в необходимости обеспечения баланса прав и обязанностей всех участников рыночного взаимодействия, поскольку свобода, признаваемая за лицами, осуществляющими предпринимательскую и иную не запрещенную законом экономическую деятельность, и гарантируемая им защита должны быть уравновешены обращенным к этим лицам требованием ответственного отношения к правам и свободам тех, кого затрагивает их хозяйственная деятельность.

Глава вторая «Основные аспекты и принципы конституционного регулирования права собственности на недра и недропользования» содержит исследование основ права государственной собственности на недра, отдельных аспектов согласования интересов субъектов правовых отношений в сфере недропользования, а также анализ основных принципов осуществления права собственности на недра в Российской Федерации и Республике Казахстан.

В параграфе первом «Реализация права государственной собственности на недра» отмечается, что природа права государственной собственности на недра не может истолковываться однозначно, что обусловлено, с одной стороны, особенностями государства как субъекта правоотношений, а с другой – особенностями недр как природного объекта. Содержание права государственной собственности на недра включает правомочия владения, пользования и распоряжения, закрепление которых на законодательном уровне свидетельствует об отношении к недрам как к традиционному объекту права собственности. В случае предоставления участка недр какой-либо организации именно эта организация выступает на срок действия лицензии владельцем участка недр в России или контракта на недропользование в Казахстане. Однако у недропользователя, в отличие от государства, основанием владения является не право собственности на недра, а куда более ограниченное право недропользования.

В настоящий момент российский законодатель исходит из того, что недра - единая государственная собственность, и используются они на пользу всей Российской Федерации. Участие субъекта Российской Федерации в регулировании недропользования объясняется сформулированной в Конституции России позицией законодателя, что природные ресурсы, в том числе и недра основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (п. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации). Однако, по мнению диссертанта, распределение единого фонда недр на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации противоречит интересам как самого государства в целом, так и всех народов, проживающих в России. Так, например, запасы нефти и газа, расположенные в пределах территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны использоваться не только в пользу жителей этого субъекта Российской Федерации, но и остальных субъектов федерации, в силу геологических причин не обладающих собственными запасами полезных ископаемых промышленного значения. На этом основании предлагается закрепить в федеральном законодательстве положение о том, что недра являются федеральной собственностью.

Обосновывается позиция, согласно которой единый фонд недр не должен делиться между двумя собственниками, хотя бы и применительно к отдельным участкам недр. Такое расщепление может спровоцировать споры между субъектами Российской Федерации в отношении каких-либо участков недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, и в конечном итоге негативно повлиять на права и обязанности тех лиц, которые будут пользователями соответствующих участков недр. Представляется, что Российская Федерация должна являться собственником всех недр, независимо от того, какие полезные ископаемые там содержатся и какого значения сооружение в недрах размещено. Это не исключает права органов власти соответствующего субъекта Российской Федерации на участие в управлении указанными участками недр в рамках своей компетенции без приобретения права собственности на них.

Государство, являясь собственником недр, на основании положений статей 9, 72 Конституции Российской Федерации и статьи 1.2 Закона РФ «О недрах», статьи 6 Конституции Республики Казахстан, предоставляет право пользоваться ими субъекту предпринимательской деятельности, обладающему определенными навыками, горной правоспособностью. Пользование заключается в добыче полезных ископаемых и последующем их присвоении на установленных нормативными актами условиях, в проведении геологических, геофизических, палеонтологических и иных исследований, в размещении сооружений в недрах, а также в осуществлении недропользователем иных действий, связанных с использованием полезных свойств недр. При этом государство имеет право требовать осуществления пользования недрами с соблюдением установленных норм и правил, обеспечивающих рациональное природопользование, а на пользователе лежит обязанность обеспечить их соблюдение.

В параграфе втором «Принципы осуществления недропользования и права собственности на недра» на основании анализа регламентации осуществления права собственности на недра в Российской Федерации и Республике Казахстан делается вывод о том, что в законодательном регулировании проявляются и конкретизируются такие важнейшие общеправовые принципы, как демократизм, гуманизм, равноправие, справедливость и законность. Подчеркивается, что принцип конституционной законности является основополагающим для осуществления любых действий в рамках реализации права собственности на недра и проявляется, прежде всего, в установлении на уровне закона четких пределов (границ) и порядка участия государства и иных субъектов в недропользовании.

Сложность реализации этой задачи в условиях Российской Федерации, по мнению диссертанта, обусловлена тем обстоятельством, что субъекты Российской Федерации крайне неоднородны с точки зрения природногеографических особенностей, наличию на их территориях природных ресурсов. Это приводит к различным проблемам обеспечения эффективного взаимодействия федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения, к которым отнесены вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, а также разграничения государственной собственности на природные ресурсы. Исследователь разделяет точку зрения, согласно которой установление основ регулирования указанных отношений в правовом пространстве России должно быть направлено на укрепление российского государства и достижение целей народа Российской Федерации, к которым относятся утверждение государственной и политической стабильности, достижение устойчивого экономического роста, обеспечение целостности и безопасности страны, осуществление национальной интеграции.

Принцип равноправия реализуется посредством развития положений п. и п.4 ст.5 Конституции Российской Федерации, определяющих, что все субъекты Российской Федерации равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами власти и между собой. В обязанность государства и органов государственной власти входит признание, соблюдение и защита прав свобод человека и гражданина. Таким образом, государству в лице всех его органов власти необходимо обеспечить равные права для всех граждан, проживающих на всей территории Российской Федерации в независимости от места проживания человека на территории того или иного ее субъекта Российской Федерации. Это представляет собой достаточно сложную задачу с учетом того, что как в Конституции Российской Федерации, так и в федеральном законодательстве недостаточно четко урегулированы отношения государственной собственности на природные ресурсы, не определен конституционно-правовой статус природных ресурсов, как объектов собственности. В настоящее переходное время гарантией равных прав граждан Российской Федерации является сохранение государственной собственности на природные ресурсы, как общественное достояние.

Принцип демократизма в сфере осуществления права собственности на недра в Российской Федерации и Республике Казахстан реализуется посредством выборов, референдума. При этом выбор избирателей основывается, в числе других факторов, на оценке тех аспектов программы политических партий и кандидатов, которые отражают основные подходы к регулированию недропользования.

Между тем, эффективность действия конституционных принципов напрямую зависит от действенности юридического механизма их реализации, их практической конкретизации в законодательстве. Поэтому принципы осуществления права собственности на недра в Российской Федерации и Республике Казахстан максимально способствуют эффективности правового регулирования указанной сферы отношений лишь в том случае, когда они взаимосогласованы и реализуются в комплексе.

Принципы осуществления права собственности на недра в Российской Федерации и Республике Казахстан во многом определяются моделью экономики в конкретном обществе. Для рыночной экономики традиционными являются такие принципы, как неприкосновенность частной собственности, свобода частной инициативы, свобода предпринимательской деятельности, свобода экономического пространства, поддержка конкуренции и т. п. Однако эффективность их использования определяется степенью согласованности с основополагающими принципами права, а также смыслом и задачами конституционного регулирования на определенном этапе развития государства и общества.

Абсолютизация тех или иных принципов может способствовать интенсификации негативных процессов в экономике, нарастанию угрозы нарушения территориальной целостности и единства правого пространства страны.

Параграф третий - «Проблема обеспечения личных, общественных и государственных интересов при пользовании недрами» - содержит анализ положений Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Казахстан, определяющих взаимоотношение указанных видов интересов в Российской Федерации и Республике Казахстан. Отмечается, что правовая база для регулирования отношений в сфере частного права устанавливается целым рядом норм Конституции Российской Федерации. К ним, в частности, относятся положения ст. 8 Конституции Российской Федерации, согласно которым в России гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности; признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Данные нормы-принципы получают отражение в отраслевом законодательстве (Гражданский Кодекс Российской Федерации) и развитие в других частноправовых нормах. Казахстанская Конституция провозглашает и закрепляет принципы свободы предпринимательской деятельности и свободного использования имущества для предпринимательской деятельности, равной защиты государственной и частной собственности, запрет недобросовестной конкуренции, ограничение и регулирование монополистической деятельности. Таким образом, определяя основы частного права, Конституции Российской Федерации и Республики Казахстан не выходят за пределы публичных интересов, закрепляя лишь фундаментальные принципы регулирования частных отношений, составляющие экономическую основу народовластия.

Между тем, по мнению диссертанта, в настоящее время можно говорить об отсутствии в Российской Федерации четкой конституционной концепции согласования государственных, общественных и частных интересов в сфере отношений собственности на недра и производного от него права недропользования. Об этом свидетельствуют попытки продвижения законопроектов, направленных на создание такой модели реализации права собственности на недра и недропользования, при которой государственное, административное регулирование заменяется гражданско-правовым порядком. Опасность указанного подхода заключается в возможности того, что некомпетентные субъекты предпринимательской деятельности будут приступать к эксплуатации месторождения без его должного изучения и, в итоге, к нерациональному пользованию недрами. Исследователь разделяет точку зрения, согласно которой общественные отношения в сфере геологического изучения, разведки, добычи полезных ископаемых имеют публично-правовой характер, они являются одной из сфер экономических интересов государства и управленческого государственного воздействия. Это требует комплексного системного анализа форм и методов административно-правового воздействия и государственного управления в целях обеспечения оптимальных режимов недропользования.

Отмечается, что анализ законодательства Республики Казахстан, и, в частности, нового Закона «О недрах и недропользовании», позволяет говорить о смещении вектора, направленного на обеспечение баланса интересов, в сторону более жесткого установления условий заключения контрактов и осуществления права недропользования в Казахстане, повышения степени государственного участия в регулировании указанных отношений. Это выражается, в частности, в расширении круга сделок, на которые распространяется приоритетное право государства. Другим свидетельством указанного подхода является изменение регулирования порядка осуществления деятельности недропользователей, выражающееся в установлении их обязанности предусмотреть все свои юридически значимые действия и затраты в каждом году до подписания контракта. Новый Закон о недрах предусматривает и право компетентного органа по решению Правительства Республики Казахстан в одностороннем порядке прекратить действие контракта (в том числе ранее заключенного) в случае, если действия недропользователя при проведении операций по недропользованию в отношении участков недр, месторождений, имеющих стратегическое значение, приводят к изменению экономических интересов Республики Казахстан, создающему угрозу национальной безопасности. Кроме того, новый Закон прямо предусматривает запрет Правительства на пользование участком недр в качестве основания для прекращения права недропользования или расторжения контракта.

Сопоставление принципов и характера правового регулирования, направленного на обеспечение баланса личного, общественного и государственного интересов, по мнению диссертанта, позволяет говорить о том, что каждое государство устанавливает критерии такого соотношения в рамках концепции своего конституционного устройства. В связи с этим результирующий вектор государственного регулирования во многом определяется формой государственного устройства и формой правления. В рамках реформы институтов собственности на недра и недропользования в Республике Казахстан, как унитарном государстве, он, таким образом, несколько иной, чем в Российской Федерации, поскольку предполагает наличие более жесткой централизации всей системы недропользования и смещение ее в сторону государственных интересов.

В заключении подводятся итоги и формулируются основные выводы выполненного исследования.

Основные положения диссертации отражены в следующих работах автора:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах 1. Абдрахманова, Г.Т. Конституционное регулирование права собственности на природные ресурсы. [Текст] /Г.Т. Абдрахманова // Вестник Челябинского государственного университет. Серия «Право». Выпуск 16. № 22 (123).

2008. С. 61-65. 0,3 п.л.

2. Абдрахманова, Г.Т. Некоторые вопросы конституционно-правового регулирования охраны и защиты права собственности в Республике Казахстан [Текст] / Г.Т. Абдрахманова // Вестник Челябинского государственного университет. Серия «Право». Выпуск 18. № 7 (145). 2009. С. 44-46. 0,3 п.л.

3. Абдрахманова, Г.Т. Вопросы социально-экономического характера конституционного закрепления права собственности [Текст] / Г.Т. Абдрахманова // Проблемы права. № 1. 2010. С. 93-97. 0,3 п.л.

4. Абдрахманова, Г.Т. Актуальные вопросы конституционно-правового регулирования права собственности [Текст] /Г.Т. Абдрахманова // Право как мера свободы и ответственности личности: Материалы международной научно-практической конференции. Том 2. Челябинск, 2006. С. 34-38. 0,4 п.л.

5. Абдрахманова, Г.Т. Некоторые проблемы конституционного закрепления права собственности на недра [Текст] / Г.Т. Абдрахманова // Сборник докладов международной научно-практической конференции «Дулатовские чтения – 2010», посвященный 125 - летию со дня рождения М. Дулатова (19 ноября 2010). Костанай, 2010. В 6-ти частях. Часть 1. C. 98-102. 0,3 п.л.

АБДРАХМАНОВА

Конституционные основы недропользования и права собственности на недра в Республике Казахстан и Российской Федерации:

сравнительно-правовое исследование

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени Формат 60х84 1/16. Бумага Снегурочка. Объем 1,6 усл.п.л.

Изготовлено в полном соответствии с качеством предоставленных оригиналов заказчиком ООО «РЕКПОЛ», 454080, г. Челябинск, пр. Ленина, 77,