На правах рукописи

Машков Оярс Юрисович

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВУЗА И ОБУЧАЮЩЕГОСЯ

Специальность 12.00.14 – административное право,

финансовое право, информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Хабаровск – 2006

Работа выполнена в ГОУВПО «Тихоокеанский государственный университет»

Научный руководитель – заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Лончаков Алексей Пантелеймонович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Иванова Татьяна Спартаковна;

кандидат юридических наук Казора Нина Федоровна

Ведущая организация – ГОУВПО «Дальневосточный институт государственной службы»

Защита состоится «22» ноября 2006 г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета КМ 212.294.01 при Тихоокеанском государственном университете по адресу: 680035, Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 136, ауд. 315 л.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Тихоокеанского государственного университета.

Автореферат разослан «19» октября 2006 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Е. В. Мигачева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Изменения в социальноэкономическом развитии страны и в системе высшего образования, ориентация их на рыночные отношения, подписание Россией в сентябре 2003 г. Болонской декларации, реформа административного управления влекут за собой необходимость переосмысления наработанного опыта в теории и практике управления образовательными правоотношениями на всех уровнях, и особенно в парадигме отношений вуз – обучающийся.

Основой для организации управления образовательными отношениями парадигме отношений вуз - обучающийся, совершенствования правовой регламентации этого механизма является знаковое наполнения, которое придается высшему образованию в современных условиях как социальной, экономической, правовой категории и в международном сообществе, и в свете происходящих в России изменений.

В настоящее время наблюдается значительное усложнение задач по управлению образовательными правоотношениями, в частности отношениями предоставления образовательных услуг вузами как многостороннего правового, социального, экономического процесса. Существующий механизм регулирования отношений вуза и обучающегося, современное законодательство, взаимодействие между государством, обществом, органами управления высшим образованием, вузами и обучающимися претерпевают значительные изменения.

Между тем необходимость обеспечить баланс высокого качества подготовки с необходимым количеством человеческих ресурсов каждой производственной категории в особо важных сферах экономики является совместной задачей государства, общества и человека. Успешность ее решения во многом зависит от гармонизации их целей в образовании, и правовое регулирование в этом случае выступает в качестве инструмента для реализации социально значимых целей.

В этой связи одной из проблем, стоящих в современных условиях и предопределяющих путь реформирования высшего образования, является определение правосубъектности вузов, роли и степени участия государства в предоставлении высшими учебными заведениями государственных образовательных услуг. Поэтому требуется выработка рационального и в то же время эффективного правового механизма взаимодействия вуза и обучающегося и предоставление государственных образовательных услуг с целью создания необходимых условий реализации конституционных прав личности на получение полноценного высшего образования.

Отсутствие научно обоснованных рекомендаций по организационноуправленческому функционированию органов высшего учебного заведения приводит к диверсификации образовательной деятельности. В свою очередь, реализуя право человека на образование, вузы должны придерживаться непреложного правила соблюдения интересов государства и общества в образовании.

В этой связи необходимо на комплексной основе подойти к вопросам определения оптимальной политики в образовательной отрасли: обеспечения адекватного рыночным отношениям государственно-правового механизма управления объектами образовательных правоотношений; нормативно-правовой базы; решения проблем, существовавших ранее, и постоянно возникающих новых форм и явлений образовательной деятельности; разработки правовой регламентации механизма управления образовательными отношениями парадигмы вуз – обучающийся. Для реализации вышеназванных задач следует адекватно оценивать социальные связи, формирующиеся в данной парадигме.

Все это предопределило выбор темы, характер и направление нашего исследования, в котором предпринята попытка раскрыть поле правового регулирования, рамки распорядительных действий органов управления вуза по отношению к обучающимся, обосновать собственное видение организационноправовых проблем, возникающих в процессе правового взаимодействия вуз – обучающийся, и возможность их решения в условиях перехода страны к рыночным отношениям и участия в общеевропейской реформе образования.

Состояние научной разработанности проблемы. Правовой механизм управления образовательными правоотношениями парадигмы вуз – обучающийся относится к числу малоисследованных областей.

Вопросы управления высшим образованием разрабатывались В. И. Вернадским, Б. Л. Кистяковским, В. И. Коркуновым, Н. А. Любимовым, Н. А. Чичериным. Концептуальные основы государственного управления освещались Т. Е. Абовой, С. С. Алексеевым, А. П. Алехиным, И. Н. Анановым, В. Г. Афанасьевым, Д. Н. Бахрахом, И. Л. Бачило, С. Н. Братусь, П. Т. Василенковым, М.

И. Еропкиным, Ю. М. Козловым, О. Е. Кутафиным, В. М Манохиным, А. Я.

Петровым, Л. Л. Поповым, С. С. Студеникиным, Ю. А. Тихомировым, В. А.

Юсуповым, О. М. Якубой. Непосредственно вопросам правового регулирования высшего образования посвящены работы Л. М. Видавского, Е. И. Войленко, В. Л. Гайхмана, Т. П. Митиль, А. В. Рубцова, В. А. Северцева.

Современные же ученые освещают в своих трудах, как правило, лишь одну из сторон многоаспектного процесса управления образованием: имущественный режим вузов (С. В. Куров), региональный компонент управления высшим образованием (В. В. Штыков), управление общим образованием (Н. Ф.

Тучков), правовое положение вузов (С. В. Барабанова), образовательное законодательство (В. М. Сырых, В. И. Шкатулла) и др. Изучались проблемы управления процессом подготовки специалистов, в том числе связанные с научной организацией учебного процесса (С. И. Архангельский), оптимизацией образовательного процесса (Ю. К. Бабанский), системно-методическим обеспечением процесса подготовки специалистов (В. П. Беспалько, Ю. Г. Татур), психологией обучения (К. К. Платонов), управлением процессом усвоения знаний (М. Ф.

Талызина) и некоторыми другими аспектами функционирования высшей школы. Отдельные аспекты рассматривались В. А. Антроповым, В. И. Байденко, А.

И. Галаган, Л. Б. Елисеевой, В. П. Иваницким, Н. А. Истоминой, А. Ю. Казаком, Е. В. Калинкиным, А. И. Ковалевым, В. А. Ковалевым, В. В. Лазаревым, Е.

Н. Прокофьевой, Ю. Ф. Тимофеевой, В. К. Юдиным; эффективность управления исследовалась в работах С. А. Дятлова, Е. Л. Маневича, В. Д. Белкина, В. И.

Франчука, В. А. Чаянова; проблемы высшего образования (экономические аспекты) освещались в работах Л. Б. Дайновского, В. А. Жамина, В. Е. Комарова, Д. И. Правдина, Л. И. Тульчинского. Делалась также попытка исследования комплексного подхода в подготовке специалистов (А. Л. Анисимов), проводились исследования оценки способов финансирования образовательных услуг (Е. А. Спирюхова).

Однако перечисленные разработки не определяют критерии, не формируют научно обоснованную теорию правового взаимодействия вуза и обучающегося в условиях рыночных отношений и не затрагивают те радикальные изменения, которые произошли в правовых, экономических и социальных устоях государственной и общественной жизни.

В представленной работе управленческо-правовое взаимодействие вуза и обучающегося раскрывается с позиций комплексного подхода к интересам государства, общества и человека в образовании, действия механизма управления образовательной сферой в новых условиях. Недостаточность разработанности выделенной проблемы, актуальность и дискуссионность многих теоретикометодологических положений определили выбор цели, задач, объекта, предмета, а также структуры и содержания диссертационного исследования.

Целью исследования является теоретическое обоснование правовой природы взаимодействия высшего учебного заведения и обучающегося.

В соответствии с поставленной целью в диссертационной работе были поставлены и реализованы следующие задачи:

— исследовать интересы государства, общества и человека в образовании для определения степени допустимого вмешательства в механизм управления образовательными отношениями вуз – обучающийся;

— обобщить теорию и практику высшего образования в контексте организации предоставления вузом образовательных услуг;

— выявить основные тенденции и направления развития административно-правового механизма управления высшим профессиональным образованием в России;

— изучить предпосылки изменения правосубъектности вузов и правового статуса обучающихся в современных условиях;

— выработать рекомендации по повышению эффективности в предоставлении государственных образовательных услуг в сфере высшего образования.

Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся при предоставлении государственных услуг в сфере высшего профессионального образования.

Предмет исследования – организация предоставления государственных образовательных услуг в России, складывающаяся в рамках административноправового регулирования деятельности высших учебных заведений.

Целями и задачами исследования определяется применяемая методология, представляющая собой синтез нескольких методологических комплексов.

Первый методологический комплекс составляют собственно юридические методы: сравнительно-правовой и историко-правовой. Эти методы дают возможность определить круг наиболее острых вопросов, стоящих сегодня перед высшим образованием России, проследить генезис этих проблем, выявить их теоретико-правовые основания.

Второй комплекс составляют общенаучные методы: абстрагирования, теоретического моделирования, логико-аналитический. В этой связи оказалось возможным определить специфическое положение, занимаемое сферой высшего образования и вузами в социально-правовом пространстве, выявить организационную основу управления взаимоотношениями вуз – обучающийся через механизм государственного управления образовательными правоотношениями.

В целях выделения и описания типологии взаимоотношений между вузом и обучающимся используется метод системного анализа предметов и явлений.

Личный опыт диссертанта по участию в регулировании взаимоотношений между Тихоокеанским государственным университетом и обучающимися позволил глубже осмыслить исследуемую тему.

Теоретическую базу исследования составили нормы конституционного, административного и других отраслей права Российской Федерации, международные документы, нормативно-правовые акты Российской Федерации в области образования.

Информационной базой исследования являются отчетные документы органов управления системой образования России, статистические документы Федерального агентства по образованию, материалы судебной практики высших учебных заведений России, научные труды отечественных и зарубежных ученых.

Научная новизна рассматриваемой работы заключается в комплексном характере исследования места и роли государства, общества и человека в системе высшего образования в России. При этом изучались особенности административно-правового регулирования механизма предоставления образовательных услуг и учитывалось развитие рыночного определения образовательной услуги. В результате стало возможно сформулировать основы научной концепции правового взаимодействия между вузом и обучающимся.

Диссертация содержит комплекс аргументированных выводов и рекомендаций, которые отличаются новизной и актуальностью в постановке отдельных теоретических и практических проблем, самостоятельностью их решения.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, которые характеризуют новизну проведенного исследования:

1. Проведено комплексное исследование интересов государства, общества и человека в сфере высшего образования. В результате выявлено определенное противостояние между государством и обществом на современном этапе, что в свою очередь может негативно сказаться на возможности реализации гражданами права на высшее образование.

2. Сформулировано авторское определение критерия разграничения сфер административно-правового и гражданско-правового регулирования при предоставлении вузами образовательных услуг.

3. Выделены основные элементы механизма управления образовательными правоотношениями внутри вуза, которые предопределяют развитие системы управления образованием и построение образовательного законодательства.

4. Выявлены тенденции реструктуризации системы высшего профессионального образования, которые приводят к изменению правосубъектности вузов и правового статуса обучающихся, что обуславливает искажение существа правового взаимодействия вуза и обучающегося.

5. Обосновано положение, согласно которого законодательство Российской Федерации о высшем образовании не в полной мере отражает процессы реформирования образовательной отрасли в России, вхождения России в мировое сообщество, на международный образовательный рынок, и в этой связи предложен ряд поправок в действующее законодательство, призванных устранить пробелы и неточности в правовом регулировании высшего образования.

6. Выработаны конкретные рекомендации по совершенствованию административно-правовой организации механизма управления образовательными правоотношениями парадигмы вуз – обучающийся.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что на основе теоретико-правового анализа определен критерий разграничения административно-правовых и гражданско-правовых начал в управлении образовательными правоотношениями внутри вуза, существенно расширены и углублены современные представления о сущности и механизмах административно-правового регулирования взаимоотношения вуза и обучающегося в системе высшего образования.

Практическая значимость диссертации состоит в разработке конкретных рекомендаций по изменению государственной политики, совершенствованию законодательства и деятельности органов управления высшим образованием.

Апробация результатов исследования.

Ряд положений работы нашли применение в юридической практике, осуществляемой соискателем в качестве юрисконсульта Тихоокеанского государственного университета.

Работа была обсуждена и рекомендована к защите на расширенном заседании кафедры государственно-правовых дисциплин дальневосточного юридического института Тихоокеанского государственного университета.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы в условиях изменения интересов государства и общества в высшем образовании, модернизации образования, интеграции России в мировое образовательное пространство, трансформирования социально-экономической политики государства. Анализируется степень научной разработанности проблемы, формулируются цели и задачи, предмет и объект исследования, методология анализа, теоретическая и практическая значимость, новизна исследования, положения, выносимые на защиту, приводятся данные об апробации результатов исследования.

Первая глава «Правосубъектность высшего учебного заведения в условиях реформирования образования» является методологической основой для дальнейшего исследования и практических выводов. В ней характеризуется понятие образования, анализируется векторность развития образования в зависимости от интересов государства, общества и человека, прослеживаются изменения в правосубъектности высшего учебного заведения в зависимости от степени заинтересованности государства в высшем образовании, правового регулирования социальных связей в высшем образовании.

В первом параграфе «Правовое регулирование сферы высшего профессионального образования» исследуется понятие «образование» с точки зрения доктринального представления юристов, социологов, педагогов, дается анализ юридического понимания образования, определяются основные тенденции, характеризующие изменения в административно-правовом механизме управления образованием в целом.

Правовое регулирование сферы высшего образования во многом определяется правоотношениями в парадигме вуз – обучающийся. Следовательно, тенденции развития системы образования предопределяют соответствующие адекватные изменения в системе управления. Для успешной «настройки» механизма управления общественными отношениями в парадигме вуз – обучающийся необходимо исходить из сложившейся в настоящее время ситуации, из интересов государства, общества и человека в высшем профессиональном образовании. Тождественная расстановка ориентиров, диктуемых указанными нами силами, позволяет внимательно вникнуть в суть отношений вуз – обучающийся, понять их истинные причины. В этом случае возможна выработка административно-правовых рычагов, адекватно и результативно регулирующих отношения между вузом и обучающимся.

Именно изучение интересов государства, общества и человека как главенствующих сил в высшем образовании является предметом второго параграфа «Дифференцирование общественных отношений в образовании на системной основе».

Процессы, происходящие в высшем образовании как социальном институте объединяются по укрупненным признакам – формально-юридическому, социально-экономическому, историко-педагогическому.

Формально-юридический подход в дифференцировании общественных отношений характерен для государства и выражается, в первую очередь, в законодательном признании и декларарировании ряда общепризнанных принципов, основ. Руководствуясь международными нормами, Российская Федерация осуществляет правовое регулирование сферы образования, основополагающим началом которого являются положения Конституции РФ, где право на образование признается естественным и неотъемлемым в числе других прав и свобод человека.

Однако, несмотря на формально-юридическое закрепление права человека на образование, государство, выполняющее социальную, культурную функцию, обязано осуществить ряд последовательных действий по созданию надлежащего механизма реализации этого права, так как права и свободы человека определяют смысл и содержание деятельности законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Исторически по-разному оценивалось значение образования степени по-разному оценивалась необходимость обеспечения условий для развития образовательных отношений, что демонстрирует зависимость направленности механизма реализации права человека на образование от интересов государства и общества.

Задачу по выявлению среди множества образовательных отношений только тех волевых взаимосвязей, регулирование которых нормами права объективно необходимо, следует осуществлять с привлечением социологической науки. Для образования такой подход особенно важен, поскольку простое следование общепризнанным юридическим нормам не способно определить развитие права тождественно конкретной действительности.

Однако в сфере высшего образования для государства стало выгодно определять лишь правовой и экономический режим деятельности вузов. Между тем образование всегда являлось приоритетным направлением государственной политики, так как его роль в поступательном развитии общества вполне очевидна. Поэтому в ситуации определенного противостояния интересов общества и государства1 необходима гармонизация их целей в образовании. Только в В основном это касается высшего образования и связано с последними проектами решений государства о реорганизации и оптимизации сети государственных учреждений образования.

этом случае возможно обеспечить баланс высокого качества подготовки граждан с необходимым количеством человеческих ресурсов каждой производственной категории в особо важных сферах экономики государства.

В третьем параграфе «Организующая роль государства в определении направления развития образования» проводится анализ стратегических задач государства в образовании и их реализации через формально-юридический подход в нормативном регулировании.

Задачи государства опосредуются потребностями человека в образовании. Заинтересованность человека в образовании бесспорна, поскольку его формирование как личности происходит через институт образования. Человек, его основные права и свободы рассматриваются как конечная цель вмешательства государства в общественную жизнь и одновременно являются пределом такого вмешательства. Однако не следует противопоставлять человека, его права и свободы интересам государства и общества. Поскольку «характер взаимоотношений государства и личности является важнейшим показателем состояния общества в целом…»1, то условия гармонизации отношений в образовании человека, общества и государства должны найти свое выражение в особой конструкции – механизме правового регулирования.

Именно через формально-юридический подход государство придает правовую форму общественным отношениям в образовании, то есть определяет образовательные правоотношения, обеспечивает их принудительной силой.

В настоящее время в России принят ряд определяющих документов, которые призваны подготовить страну к переходу к так называемому европейскому стандарту образования и обеспечить механизмы реализации конституционных гарантий на основе сохранения фундаментальности российского образования. Между тем заявленные решимость и воля государства принять на себя ответственность за настоящее и будущее отечественного образования сводятся к поэтапному разгосударствлению системы образования. Отсутствие перспективного анализа финансово-экономической эффективности и существенная недооценка социальных последствий процесса и итогов реализации такого спосоМарченко М. Н. Теория государства и права. Учебник. 3-е изд., расш. и доп. - М., 2002. – С.

253.

ба обеспечить самостоятельность образовательных организаций в распоряжении имуществом стало следствием низкого уровня проработки концепции этой реформы1. Кроме того, определенные отношения административного характера в системе образования не могут быть сведены, по оценке Российского Союза ректоров, исключительно к оказанию гражданско-правовых услуг, что выводит образовательные учреждения из сферы компетенции действующего федерального законодательства об образовании.

Между тем устойчивое и эффективное функционирование системы образования Российской Федерации является стратегической государственной задачей, с чем согласны и государство и общество, так как от решения этой задачи непосредственно зависят социальная стабильность и результативность проводимых реформ во всех отраслях национальной экономики.

Основными условиями решения этой задачи представляются:

- адекватное нормативно-правовое обеспечение;

- комплексный социологический, экономический, правовой мониторинг правовой базы, регламентирующий правоотношения в области образования;

- оптимизация и кодификация нормативно-правовой базы системы образования;

- применение адекватных финансовых, экономических рычагов государственной поддержки.

Четвертый параграф «Мозаичность правосубъектности вуза как образовательной организации» определяет специфические задачи, поставленные перед вузом, от успешности решения которых зависит конкурентоспособность экономики России на мировом рынке, престиж и национальная безопасность нашей страны.

Как управляемая система вуз подвержен государственноуправленческому влиянию, что также свидетельствует об особом правовом статусе вуза, деятельность которого обеспечивается правовыми средствами.

Высшее учебное заведение несет ответственность перед личностью, обществом и государством за невыполнение функций, отнесенных к его компеРешение Правления Российского Союза ректоров от 06 декабря 2004 года № 1. – Режим доступа: http://www.rsr-online.ru тенции. Исходя из этого правосубъектность вуза представляет собой следующую совокупность элементов:

- наличие организационно-правовой формы, причем для государственных и муниципальных образовательных организаций это единственная форма, определяемая как «учреждение» («образовательное учреждение» по смыслу федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22.08.1996 №125-ФЗ (в редакции от 18 июля 2006 г.));

- создание вуза только как юридического лица, учредительство, правовой режим имущества, правомочия учредителя, реорганизация и ликвидация которого осуществляются в рамках общегражданского оборота, но с учетом выделенных законодательством об образовании особенностей;

- определение вуза как составной единицы государственной системы образования РФ, но только в том случае, если вуз прошел все этапы государственного контроля – лицензирование, аккредитацию и аттестацию;

- наличие специфической компетенции вуза, определяемой исходя из задач, поставленных государством, обществом и человеком перед вузом, следуя которым вуз приобретает права и обязанности;

- участие вуза в системе управления высшим профессиональным образованием в качестве объекта и субъекта управленческого воздействия;

- наличие ответственности вуза, которая уравновешивается предоставленными академическими свободами и автономностью вуза, поскольку и то и другое обуславливается возлагаемыми на вуз задачами.

Приведенные элементы являются неизменными для всех вузов Российской Федерации. Однако изменение социально-экономической, политической ситуации в стране, следование России международным требованиям в области образования, стремление создать условия для экономики, основанной «на знаниях» расширяет количество элементов правосубъектности вуза и предполагает мозаичный ее характер.

Соответственно, особый статус и качество ключевого элемента вуза в системе управления образованием формирует задачу определения административно-правовых полномочий вуза в правоотношениях с обучающимися как единственно возможных для достижения целей интересов государства, общества и человека в образовании.

Вторая глава «Принципы, формы и методы организации административно-правовой деятельности высших учебных заведений» посвящена исследованию места и роли гражданско-правовых и административно-правовых норм в регулировании взаимодействия вуз – обучающийся. В ней определяется государственно-публичный характер деятельности вузов и исходя из этого анализируются принципы и формы административно-правового регулирования образовательных правоотношений.

В первом параграфе «Действие административно-правовых и гражданско-правовых норм в регулировании образовательных правоотношений» с учетом специфических особенностей высшего образования исследуются принципы разграничения гражданско-правовых и административно-правовых норм в регулировании отношений между вузом и обучающимся, в том числе и на договорной основе.

Во-первых, ст. 72 Конституции РФ определяет совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации общих вопросов воспитания, образования. В этой связи следование Конституции РФ исключает даже предположение о возможности поглощения образовательных правоотношений гражданско-правовым регулированием, поскольку действует разделение конституционного понятия «образование» и гражданско-правового «обучение».

Во-вторых, наличие конституционного разграничения по сферам ведения, предусмотренного ст. 71, 72 Конституции РФ, предполагает достаточные и равные возможности для Федерации и ее субъектов по осуществлению полномочий в сфере совместного ведения; такие полномочия должны распределяться на основе признания за Федерацией приоритетного права осуществлять правовое регулирование по принципиальным вопросам (выделено нами), имеющим общее значение для всех субъектов Федерации.

Единственным федеральным законом, разграничивающим конкретную компетенцию и полномочность Российской Федерации и ее субъектов, является закон «Об образовании» от 10.07.1992 № 3266-1 (в редакции от 6 июля 2006 г.), но никак не Гражданский кодекс РФ. В этой связи, гражданское законодательство не может быть признано принципиальным (выделено нами), имеющим общее значение для всех субъектов Федерации в регулировании образовательных правоотношений.

В-третьих, категория «совместное ведение», используемая в Конституции РФ подразумевает совместную деятельность и ответственность Российской Федерации и ее субъектов за состояние дел в сфере образования, которые в полной мере не может осуществляться отдельно ни Федерацией, ни ее субъектами.

Признание гражданского законодательства как определяющего в образовании здесь также невозможно, поскольку по смыслу определения «совместное ведение» субъектам Федерации должна быть присуща ответственность, диктуемая взаимным ведением вопросов образования. Гражданское законодательство, находящееся в ведении Российской Федерации предполагает ответственность за эту сферу нормотворчества только Российской Федерации.

В-четвертых, вопросы воспитания и образования отнесены к совместному ведению Федерации и ее субъектов только в части общих установлений, вне их находятся предметы ведения или Федерации, или ее субъектов. Единым началом для указанных предметов совместного ведения, как указывает В. В. Лазарев1, выступает их роль в формировании и развитии личности, а их реализация имеет целью обеспечение прав и свобод человека и гражданина на образование, что требует хорошего знания и учета местных условий, обычаев и традиций, то есть – прямого участия субъектов Федерации.

Во втором параграфе «Государственно-публичный характер деятельности высших учебных заведений» исходя из представления об образовании как социальном процессе обосновывается, что вуз является в определенной степени государственным органом. Однако это не уравнивает его с органом исполнительной власти2, вуз в бльшей степени представляет собой публичный орган.

В настоящее время получает понимание проявление публичности в форме самоуправления. Публичность в деятельности вузов проявляется в их действиях как от своего имени, так и от имени государства; вуз выполняет строго определенный, установленный в законодательном порядке вид деятельности – образоЛазарев В. В. Общая теория государства и права: Учебник. - М., 1997. – С. 478.

Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. - М., 1998. – С. 328.

вательный. Осуществление этой деятельности связывается, с одной стороны, с открытостью системы образования, демократичным характером, автономностью вузов, академическими свободами, а с другой – с наличием государственных стандартов образования, с государственной аттестацией вузов и государственно-общественным характером управления. Последнее определяется публичными интересами государства и общества в образовании. Кроме того, государство (наряду с учредителями) осуществляет контроль за соответствием деятельности вузов целям, предусмотренным их уставами.

Если исходить из того, что самоуправление приобретает свойства самоорганизованной публичной власти и самоосуществляемого управления, то наличие прямой и обратной связей придает системе управления субъекта некоторые свойства объекта, а объект выполняет функции субъекта. В этой связи отношения внутри образовательной организации, в частности между вузом и обучающимся, представляют собой проявление субъект-субъективных связей.

В условиях государственных гарантий права человека на образование и государственных принципов в высшем образовании, вуз определенно представляет собой пример самоуправляемой системы. В этом проявляется новая форма публичной власти и управления1, и именно так достигается гомеостазис – обеспечивается динамическое равновесие между управляемой и управляющей системами2.

В третьем параграфе «Реализация административно-правовых норм в правоотношениях вуз – обучающийся» отграничивается сфера традиционной административной полномочности субъекта образовательных правоотношений от иных. Для этого проводится анализ применения в вузах средств юридического регулирования по отношению к обучающемуся.

Для определения властно-правового регулирования управленческих внутривузовских образовательных правоотношений выделяются следующие положения.

1. Регулирование управленческих образовательных правоотношений осуществляется вузом, как правило, на основе предписаний, выражающиеся в Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М., 1995. – С. 321.

Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. – М., 2004. – С. 523.

том, что управляющей системе предоставлен определенный объем юридическивластных полномочий, адресуемых другой стороне - обучающемуся.

2. Односторонность административно-правового регулирования, то есть воля вуза, имеет решающее значение и значительно превосходит волю обучающегося.

3. Управленческие отношения носят конкретный характер выраженный взаимосвязью между управляемой и управляющей системой. Такое полномочие не может находиться в распоряжении одновременно у вуза и обучающегося.

Названные принципы должны проявляться и в регулировании отношений имущественного характера, поскольку применение гражданско-правового регулирования в качестве основного невозможно, однако необходимо урегулирование имущественных отношений, возникающих из договоров на обучение с полным возмещением затрат.

Определено сфера взаимодействия вуза и обучающегося многообразна, но демонстрируется преимущественное административно-правовое регулирование собственно образовательного процесса. Такое положение дел не случайно, именно на процессе передачи информации в виде знаний, умений и навыков сосредотачивается основная масса обязанностей обучающегося. Поэтому именно эта часть правоотношений подвержена наибольшему влиянию властеотношений.

В этой связи административно-правовой механизм управления правоотношениями в парадигме вуз – обучающийся должен обеспечивать интенсификацию управленческой деятельности; гарантировать удовлетворение общественных, экономических и социальных интересов; способствовать созданию защиты законных интересов граждан. При этом такой механизм должен быть экономичным, его структура механизма управления должна быть достаточно простой и быстро реагировать на изменения в функционировании вуза.

Свое внешнее выражение содержание управленческих действий находит в определенной форме управления 1, реализуемой соответствующими подразделениями вуза или его отдельными работниками. В этом смысле органы управБахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. – М., 2004. – С. 489.

ления вузом в полной мере могут считаться органами управления публичной власти, которые используют следующие правовые формы управленческих действий:

- издание нормативных актов;

- издание ненормативных актов и индивидуальных правовых актов;

- совершение юридически значимых действий на основе закона или правового акта управления.

Публичность образования подразумевает социально ответственное отношение личности к возможности получения высшего образования и соответствующее отношение государства и общества к такой личности. Это определило предмет изучения четвертого параграфа «Административно-правовые основы ответственности обучающегося».

К применению мер ответственности к обучающимся следует подходить с особым вниманием. В системе образования конституционная свобода личности преобразуется в свободу обучающегося получать знания согласно своим склонностям и потребностям – в академическую свободу.

Мера возможного поведения в этой сфере образовательных правоотношений предполагает юридическую ответственность носителя этого права за собственные действия. В обязанности обучающегося исполнять требования правовых актов вуза заложена определенная социальная необходимость, поэтому ненадлежащее поведение обучающегося, связанное с нарушением учебного процесса, влечет за собой прекращение образовательных отношений. Поэтому пребывание личности в статусе обучающегося предполагает и отношения дисциплины.

Неисполнение управленческих предписаний, требований нормативных актов об образовании, нарушение установленного порядка могут привести к дисциплинарной ответственности обучающегося вплоть до расторжения правоотношений с обучающимся, что связывается со следующими моментами.

Во-первых, у обучающегося выявлена неспособность или неподготовленность к продолжению обучения, что приводит к нарушению его обязанности по освоению знаний, умений и навыков, предусмотренных в конечном итоге государственными образовательными стандартами.

Во-вторых, государство, определяя наполнение государственных образовательных стандартов, исходит, в том числе, из социальной, экономической выгоды которую так или иначе, приобретет государство и общество при выпуске обучающегося. Поэтому отчисление обучающегося по причинам невозможности дальнейшего продолжения обучения представляет собой утрату государством и общества интереса в приобретении высшего образования конкретным индивидом.

Последнее тем более актуально при планировании использования нормативно-подушевого финансирования высших учебных заведений как инструмента бюджетного финансирования высшего профессионального образования.

В заключении подводятся общие итоги исследования, формулируются наиболее общие положения, которые дополняют выводы, сделанные автором в результате исследования. Подчеркивается, что главенствующим элементом в управлении образовательными учреждениями со стороны государства определен порядок распоряжения их имуществом. В этой связи государство полностью поддерживает формально-юридический подход к образовательным правоотношениям как комплексным общественным отношениям. Отсюда следует, что на современном этапе интерес государства к образованию продиктован скорее потребностью осуществлять внешнее, отстраненное руководство, нежели быть главной и определяющей силой развития образования.

Однако подобная позиция не приведет к решению как внутри-, так и внешнероссийских задач. Возможность выхода на международный рынок образования следует увязывать с национальными интересами, которые в России не получили четкой и определенной формулировки не стали национальной идеей.

Реформирование сферы образования необходимо, но переход к регулированию не должен реализовываться слишком поспешно и без соответствующей финансовой поддержки со стороны государства. Обеспечение многоканальности финансирования образования возможно, в первую очередь, в условиях экономической привлекательности этих, по сути, долгосрочных вложений, и наличия четкой правовой базы, что на сегодняшний день государством не урегулировано.

Здесь речь идет о выделении нового собственного раздела права – образовательного, о формировании которого неоднократно высказывались ученые.

Приводится вывод о подверженности регулирования гражданскоправовыми нормами тех образовательных правоотношений, которые выходят за рамки государственных образовательных стандартов или возникают в вузах, не прошедших процедуру государственного контроля.

Имущественные и иные вопросы предоставления высшего образования возможно определить путем заключения между вузом и обучающимся административного договора, так как административный договор наряду с изданием правовых актов также является правовым средством регулирования общественных отношений. Он способен обеспечить баланс публичного и частного интереса в этой сфере и отразить все перечисленные особенности.

Такой подход соответствует значимости сферы образования, от которой зависит будущее государства и общества, это, безусловно, один из важнейших приоритетов в деятельности государства.

Основные положения диссертации нашли свое отражение в следующих научных публикациях:

1. Машков О. Ю. Принципы осуществления предпринимательской деятельности образовательным учреждением. / О. Ю. Машков // Социальные процессы в региональном измерении : сб. науч. трудов. – Хабаровск. 2004. – С. 128–132.

2. Машков О. Ю. Как разграничить предпринимательскую и непредпринимательскую деятельность образовательного учреждения. / О. Ю. Машков // Социальные процессы в региональном измерении : сб. науч. трудов. – Хабаровск. 2004.

– С. 133 – 136.

3. Машков О. Ю. Административно-правовой механизм реализации российской модернизации и участия России в общеевропейской реформе образования. / О. Ю. Машков // Социально-экономические процессы и социальное взаимодействие : сб. науч. трудов.– Хабаровск, 2005. – С. 123–127.

4. Машков О. Ю. Правовые основы взаимодействия вуза и обучающегося в условиях реформирования образования / О. Ю. Машков // Российская юстиция. – 2006. – № 8. – С. 73–74.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВУЗА И ОБУЧАЮЩЕГОСЯ

диссертации на соискание ученой степени Подписано в печать 16.10.06. Формат 60х84 1/16.

Бумага писчая. Гарнитура «Таймс». Печать цифровая. Усл. печ. л. 1,3.

Отдел оперативной полиграфии издательства Тихоокеанского государственного университета.

680035, Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 136.