На правах рукописи

Орлинская Ольга Михайловна

ЭВОЛЮЦИЯ ИНСТИТУТОВ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В

СОВРЕМЕННОМ РОССИЙСКОМ ПОЛИТИЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ

Специальность 23.00.02 – политические институты, процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание учёной степени доктора политических наук

Нижний Новгород - 2013

Работа выполнена на кафедре международных отношений факультета международных отношений в ФГБОУ ВПО «Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского».

Научный консультант: доктор исторических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Колобов Олег Алексеевич

Официальные оппоненты: Казаков Михаил Анатольевич доктор политических наук, профессор кафедры прикладной политологии факультета международных отношений ФГБОУ ВПО «Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского»

Доленко Дмитрий Владимирович доктор политических наук, профессор, заведующий кафедрой регионоведения и политологии ФГБОУ ВПО «Мордовский государственный университет им. Н.П.

Огарёва»

Пшеничнов Михаил Александрович доктор юридических наук, доцент, начальник кафедры конституционного и международного права Нижегородской Академии МВД России

Ведущая организация: Балтийский Федеральный Университет им. И. Канта

Защита состоится «23» апреля 2013 года на заседании Диссертационного совета Дпри Нижегородском государственном университете им. Н.И. Лобачевского по адресу: 603005, Нижний Новгород, ул. Ульянова, д. 2, конференц-зал

С диссертацией можно ознакомиться в фундаментальной библиотеке Нижегородского государственного университета по адресу: 603950, г. Нижний Новгород, пр. Гагарина, 23, корпус 1.

Автореферат разослан « » марта 2013 г.

Учёный секретарь диссертационного совета кандидат исторических наук, доцент О.Ю. Семёнов

I.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется обостренностью дискурса и выбора власти, в какой модернизации нуждается кризисная модель политической системы и государственного управления в России.

Специфика нынешней ситуации в этом ракурсе сложна и парадоксальна.

Параллельно процессам усиливающейся конкуренции и, вместе с тем, возрастающей гуманизации социума, идет по-разному пересекающаяся эволюция рыночных и представительных структур в рамках одновременного и интенсивного развития индустриального и постиндустриального типов общества. Они задают динамику политических отношений, которая, порождая множественные формы власти, в каждый конкретный период отличается влиянием на нее качества экономических, федеративных, межнациональных и иных отношений, участия групп граждан, регионов как субъектов РФ в отношениях с государством, опосредованных через деятельность особого рода медиаторов. Парламентаризм – это и система таких посредников, и система правления, основанная на представительной демократии, и подсистема органов современного государства, посредством и вкупе с другими, осуществляющая публичную политическую власть.

Парламентаризм является и важным институциональным элементом политической системы, и условием процесса ее демократизации, так как обеспечивает политическое участие и стабильность особенно в переходных условиях, когда существует сложное соотношение компонентов традиционной и современной организации власти, требующее выбора адекватного типа политических изменений. Российский федерализм как уникальным образом структурируемый политико-правовой феномен является одним из факторов, непосредственно влияющим на парламентаризм. От него как системы правления и процесса его осуществления в прямой зависимости находится уровень развития Российской Федерации – демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления.

В рамках советского строя ни парламентаризм, ни федерализм не рассматривались в качестве принципиальных концептов и практик для политического развития страны, взаимодействие их институтов носило формально-декларативный характер. В новой России структуры и механизмы парламентаризма относительно дифференцированы с прицелом на удовлетворение новых требований, обращенных к ним извне и изнутри. Что лишь актуализирует в настоящих условиях вопрос об их способностях и инновациям к формированию устойчивой политической системы РФ.

Особая роль в этом ключе принадлежит Федеральному Собранию (ГД и СФ РФ) в целом. Но предметно, в нашем случае – Совету Федерации, политическому институту, который, с одной стороны, обеспечивает (в отличии от ГД внепартийное) представительство интересов регионов, большинства их граждан в федеральных органах власти, с другой – защиту интересов (с переменным успехом) политических элит территорий, что также является недостаточно изученным аспектом (и механизмом) системы отечественного парламентаризма.

Конституция РФ наделяет Совет Федерации специальными функциями и полномочиями в системе высших органов власти государства. Наряду с Государственной Думой этот орган один из основных субъектов осуществления государственной власти в стране, конечная инстанция на пути прохождения законов через Федеральное Собрание, своеобразный «фильтр», выявляющий и задерживающий недостаточно проработанные документы, обязательные для исполнения всеми людьми, проживающими на российской территории. Будучи палатой регионов, Совет Федерации представляет и отстаивает их интересы в законодательной деятельности на федеральном уровне, на всех срезах территориального устройства страны.

Наличие парламента еще не означает существование парламентаризма, как и акцент на Совете Федерации – сужение темы. Он олицетворение деятельности представительных структур территорий, в равной мере, как и определяющим фактором парламентаризма в России является новая роль парламента в социальной и политической стратификации. Что выдвигает проблему механизмов согласования интересов, степени их влияния на власть, определения силы и пределов институтов этого правления.

Одним из первых таких механизмов считается Совет законодателей, объединяющий усилия Совета Федерации и региональных парламентов. В 2010 г. сформировался еще один, вспомогательный по существу, механизм – Ассоциация российских законодателей. Вопрос о степени влияния данных структур на процесс принятия политических решений на федеральном (да и региональном) уровне остается дискуссионным. Однако сама проблема построения адекватной концептуальной, теоретической модели системы структурно-технологических звеньев парламентского правления с учётом зарубежного и опорой на отечественный опыт трансформации политической системы РФ является, по нашему мнению, весьма актуальной.

Эффективным направлением совершенствования политикогосударственного устройства нашей страны представляется: а) определение ключевых форм и факторов политико-административной и социальноэкономической активности в российских регионах, что определяют специализацию, своеобразие сложившихся субъектов РФ; б) выявление обстоятельств, которые могут способствовать формированию конкретных вариантов реформирования таких политических институтов, как Совет Федерации, Совет законодателей и т.д. Такая нацеленность обусловлена тем, что сегодня российский федерализм проявляется через всплески запросов Центра на более активное участие регионов в федеральных проектах.

Дальнейшее углубление нового видения перспектив отечественного парламентаризма актуально, прежде всего, в формате тех основных задач, которые сформулировал в своей избирательной программе Президент РФ В.В. Путин плоть до середины ХХI века. Речь идёт о реализации уже принятых решений, принципиально важных для эффективного функционирования, продуктивной работы не только Федерального собрания, но и всей общественно-политической системы России.

Степень научной разработанности проблемы фиксирует наличие весьма обширной научной литературы, посвященной как федерализму, так и сущностных «пересечениях» этих и смежных с ними явлений, обозначим процесса. В первую очередь изучались отечественные авторы, в трудах которых сделаны разные акценты на истоки и связи теорий федерализма и парламентаризма, социальную природу последнего2.

сравнительному анализу парламентских начал России с их аналогами зарубежных стран. Примечателен, к примеру, фундаментальный труд «Парламенты мира» (М., 1998). В нем раскрывается опыт жизнедеятельности парламентов Австрии, Великобритании, Италии, Канады, Португалии, США, Финляндии, Франции, Швейцарии, Швеции, Японии, а также других стран, в том числе – Европарламента. Здесь же представляется уместным отметить работы нижегородских авторов: А.В. Дахина, М.А. Казакова, О.А. Колобова, Устинкина и других по проблематике регионализма и парламентаризма3.

В следующую группу, близкой к предыдущей, входят работы по Становлению, развитию теорий федерализма и парламентаризма способствовали фундаментальные исследования прошлого, в частности, произведения Ж. Бодена, М. Вебера, В. Вильсона, А. Гамильтона, Г.В.Ф. Гегеля, Т. Гоббса, Г. Гроция, Д. Джея, Л. Дюги, Г. Еллинека, М. Зейделя, А. Лабанда, А. Лассона, Д.

Лутца, Ш.-Л. Монтескье, Д. Медисона, Ж-Ж. Руссо, А. Токвиля, К. Реннера и др. В процессе написания диссертации использованы работы современных зарубежных авторов, среди которых А.Г. Авторханов, С.

Бир, М. Бихари, М. Боте, К. Бейме, С.С. О'Брайн, Г. Винтер, Т. Дай, М.Ф. Ирибарне, Э. Камински, Ф.

Капоторти, Э. Коруин. Дж. Кларк, У.С. Ливингстон, А. Лейпхарт. К. де Мальбер, Х. Минц, Т. Модин, В.

Остром, П. Пернталер, О. Петерсон, У. Райкер, Дж. Ричардсон, Г. Таллок Д. Фосетт, X. Ханнум, М. Хилл, Д.

Элейзер и др. Проблемами развития данных направлений в нашей стране активно занимаются ученые – С.А.

Авакьян, А.Н. Аринин, М.В. Баглай, Л.Ф. Болтенкова, А.А. Дегтярев, Л.М. Дробижева, А.Е. Козлов, В.С.

Кронский, В.Н. Лысенко, М.Н. Марченко, А.Н. Медушевский, Н.А. Михалева, И.К. Пантин, И.А.

Полянский, Л.В. Смирнягин, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, В.А. Туманов, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин и др.

См.: Ключевский В.О. Сочинения. Т.3, Т. 8. М., 1988; Сперанский М.М. Краткое начертание государственного образования // Политическая история России. М., 1996; Осипов Г.В. Социология и общество. Социологический анализ российской смуты. – М.: Норма, 2007.

См.: Сравнительный регионализм: Россия – СНГ – Запад / Под ред. О.А. Колобова, А.С. Макарычева. – Н.

Новгород: Изд-во ННГУ, 1997; Беспалов Д.Н., Колобов О.О., Казаков М.А. Неизбежность нового:

трансформация и перспективы Совета Федерации / Под ред. О.А. Колобова. – М.: Онто Принт, 2011.

устройства и системы парламентского правления в условиях отдельных государств и внутри них. Кроме вышеотмеченных авторов, данное направление представлено работами И.М. Бусыгиной, В.Я. Гельмана, Д.В.

Доленко, Н.В. Зубаревич, В.А. Ковалева, В.А. Колосова, Ю.К. Краснова, Р.М.

Романова, Р.Ф. Туровского, Н.А. Филипповой и другими исследователями.

парламентаризма и его механизмов в трудах современных ученых. Он включает в себя достаточно разноплановые работы. Среди них хотелось бы выделить труды-ориентиры Т.И. Заславской, Б.А. Исаева, М.В. Ильина, А.С.

Кузьмина, М.М. Лебедевой, А.Ю. Мельвиля, Ю.С. Пивоварова, Л.В.

Сморгунова, А.И. Соловьева, Ж. Т. Тощенко, М.Х. Фарукшина и других.

эволюции отечественного парламентаризма до конца не изучены. В частности, влияние федеративных отношений на правовые характеристики Совета Федерации ФС РФ (А.А. Векшин, П.В. Кириченко, Е.И. Колюшин, (законодательных) органов государственной власти субъектов Федерации (С.С. Алексеев, Л.Ф. Болтенкова, Н.В. Петров) – исследовано фрагментарно.

В целом заметен значительный разрыв между теорией и практикой, где конституционно-правовой статус реально урезан и не дает ему возможности занять подобающее место в системе разделения властей, в осуществлении должных и конкретных функций по отношению к исполнительной власти4.

Так, авторский коллектив под руководством профессора Б.А. Страшуна полагает, что главная функция парламента в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти. Она включает и См.: Гузнов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные институты. Смоленск, 1995; Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов, М., 1996; Горобец В.Д. Парламент Российской федерации. М., 1998; Авакьян С.А. Федеративное Собрание – парламент России. М., 1999; Романов Р.М. Российский парламентаризм: история и современность. М., 2000;

Совет Федерации: эволюция статуса и функций / Отв. ред. Л.В. Смирнягин. М., 2003; Кириченко П.В.

Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005; Якушев Е.Ю. Вопросы будущего формирования Совета Федерации // Право и образование, 2007. №5.

государственного бюджета и контроль за его исполнением. Кроме того, законотворчество, представительство и контроль. Ученые из Великобритании Е. Уэйд и Г. Филлипс, указывая на функции английского парламента, главным считают контроль над исполнительной властью. Затем по их версии следует законодательная функция, а потом уже блок, получивший название “разные функции”. В него включаются судебные функции; принятие петиций; учреждение следственного комитета для представления о смещении должностных лиц.7 Они свидетельствуют, что Палата лордов компетентно выполняет функции ревизионной инстанции в отношении законов, которые правительство не рассматривает в качестве относящихся к исключительной компетенции Палаты общин. Германские ученые часто указывают на пять функций немецкого парламента. Это представительство нации; политическое волеобразование;

деятельностью.9 В частности, Г. Кляйн и В. Цее, именуя функции задачами парламента, называют следующие: законодательствование; формирование правительством; представительство нации. Центральное место парламента, по их мнению, заключается в формировании государственной воли. Они объясняют это фактором постоянного состязания парламента и других высших органов федерации за престиж и влияние в обществе. См.: Конституционное (государственное право) зарубежных стран: в 4 т. Т. 1-2 // Отв. ред. проф. Б. А.

Страшун. М., 1999. С. 447.

Алебастрова И. А. Конституционное право зарубежных стран. М., 2001. С. 203.

См.: Уэйд Е. Конституционное право / Е. Уэйд, Г. Филлипс. М., 1950. С. 117-145.

Уэйд Е., Филлипс Г. Конституционное право... С. 130.

См.: Урьяс Ю.П. Механизм государственной власти ФРГ. М., 1988. С. 63.

Кляйн Г., Цее В. Бундестаг // Государственное право Германии. Т. 1. М., 1994. С.155.

Б.С. Крылов, резюмируя, почему многие западные ученые отдают предпочтение функции контроля над правительством, указывает, что это – традиция, проистекающая из взглядов буржуазных политических деятелей девятнадцатого века. Именно тогда ими была сформулирована главная ограничивающего злоупотребления исполнительной власти. Суждений, доказывающих существование связи между формой государственного устройства и организационной структурой парламента, достаточно много. Даже советские юристы, критически воспринимавшие дуализм палат, признавали его обоснованность в федерациях. Эти представления сохранили свое значение в современной теории и практике российского федерализма. «Двухпалатность Федерального Собрания, – замечал по этому поводу экс-Председатель Конституционного Суда России М.В. Баглай, – выступает фундаментальной основой реального федерализма, призванного расширить права и самостоятельность народа”. Интересно мнение профессора С.А. Авакьяна, который пишет: «Из представителей субъектов Федерации, административно-территориальных единиц может состоять орган, участвующий даже в законодательной деятельности на общегосударственном уровне. Однако считать ли такой орган второй (верхней) палатой парламента страны – это еще вопрос, если представители не избраны народом, а избраны или назначены (в общем, административно-территориальной единицы. Под «парламентаризмом» учеными обычно воспринимается система организации и функционирования верховной государственной власти, функций при привилегированном положении парламента. Российские реалии, в политическом контексте которых шел поиск оптимальной его модели, Крылов Б. С. Парламент буржуазного государства. М., 1963. С. 63.

Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации... С. 449.

Авакьян С.А. Федеральное собрание - парламент России... С. 24.

никак не позволяют говорить о привилегированности отечественных институтов парламентаризма.

В работе под парламентаризмом автор понимает систему представительных (законодательных) политических институтов, действующих при условии (не)четкого распределения функций законодательных и исполнительных органов государственной власти.

Ее деятельность во многом определяется наличием разветвленной партийногражданской структуры, сложившейся в обществе и имеющей своих (выборных) представителей в парламенте, работающих на постоянной (профессиональной) основе.

особенностей. Так, его функционирование внутри российского государства осложнено конфликтом специфических черт самой парламентской системы (к которым следует, в первую очередь, отнести ограниченную реализацию в рамках указанной системы законодательных и представительных функций, нуждающихся в единстве государственной власти) и специфическими чертами федеративной системы государственного устройства. Здесь имеются в виду двухуровневость законодательной системы и сложные связи государственных структур разных уровней, особенности препятствующие единству национально-культурного пространства России и т.д.

парламентаризма в политическом процессе федеративного государства.

Предметом исследования выступают изменения в структуре, механизмах и технологиях деятельности институтов парламентаризма в современной России. При этом под политическим институтом понимаются установленные и документально закрепленные нормы организации политической (парламентской) жизни и функционирующие на этой основе разнообразные учреждения и структуры. Под механизмом парламента – система его органов, посредством которых осуществляется политическая власть, и реализуются функции парламента.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1993 г.

по 2011 г. включительно, когда вступил в силу «новый» порядок формирования Совета Федерации, и произошла смена его руководства. В целях углубления сравнительного анализа в работе предпринимается экскурс в историю отечественного федерализма и парламентаризма.

Целью исследования является изучение динамики институтов парламентаризма, системное видение перспектив их развития как комплекса концептуальных основ и воплощающих механизмов и технологий, связанных с деятельностью федеральных и региональных представительных органов власти по регулированию отношений граждан и государства в современном политическом процессе РФ.

Данная цель обусловила постановку и выполнение следующих исследовательских задач: 1) изучить опыт эволюции институтов парламентаризма в федеративных государствах; 2) исследовать историческое развитие отечественного парламентаризма с позиций нового институционализма; 3) выявить специфику российского парламентаризма в русле особенностей отечественного федерализма; 4) проанализировать влияние процесса трансформации политической системы РФ на динамику институтов парламентаризма; 5) рассмотреть механизм взаимодействия Совета Федерации с Советом законодателей и другими элементами российской системы парламентаризма; 6) определить специфику форм законодательного обеспечения процесса государственного строительства в России; 7) на основе исследования разработать конкретные рекомендации для оптимизации деятельности институтов парламентаризма применительно к особенностям модернизации как межстадиального движения.

Гипотезой целенаправленной работы является предположение о возможности достижения более высокой степени эффективности функционирования институтов отечественного парламентаризма посредством устранения слабых структурных звеньев в организации и взаимодействии в условиях выбранного типа политических изменений.

(нео)институционального и деятельностного подходов14, применяющиеся в соответствии с особенностями объекта и предмета исследования, а также их управления), в рамках которых представительные структуры и механизмы, занимают достойное место, содействуя интеграции общества.

процессуальную динамику институтов парламентаризма в современной России, базовой методологической предпосылкой авторского концепта выступает новый институционализм (Д. Аптер, С. Балмер, Ш. Эйзенштадт и другие). Следует отметить и методологическую значимость концепций «делиберативной», «восприимчивой» и «рефлексирующей» демократии Ю.

Хабермаса, А. Этциони и других политических мыслителей15.

К общенаучным принципам, применяемым соискателем в работе, относятся такие методы, как анализ и синтез, индукция и дедукция, структурный, исторический и логический методы. В частности, метод индукции использовался в ходе исследования отдельных процессов, когда на основании анализа некоторых типичных фактов были сделаны полезные умозаключения от общего к частному. Анализ и синтез помогли подвергнуть анализу Совет Федерации как политический институт по частям и затем воссоздать целостное представление о нем. Адекватно применялись методы исторического познания: синхронный, при котором явления рассматриваются в контексте обстоятельств, хронологический, сравнительноисторический, предполагающие последовательное рассмотрение событий в их временной протяженности.

Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. Сравнительное исследование. М., 1997; Парсонс Т.

Системы современных обществ. М., 1997; Штомпка П. Социология социальных изменений. М., 1996;

Эйзенштадт Ш. Революции и преобразование общества. Сравнительное изучение цивилизаций. М., 1998.

Хабермас Ю. Демократия, разум, нравственность. М., 1995; Этциони Амитай. От империи к сообществу:

новый подход к международным отношениям. М., 2005.

Для получения более полной информации использовались методы анализа источников (выявление, отбор, критика содержания), ивент-анализ и собственно политологические методы (методы анализа языка политики;

методика «кейс стадиз», позволяющая представить изучаемые явления на примере конкретных случаев) и методы познания социальных явлений, включая ценностный и функциональный. Особое место в исследовании отводится децизионному методу, политологическому прогнозу, современным методам сбора и обработки информации16.

Эмпирическая база исследования сравнительно широка по охвату источников. Их можно разделить на пять основных групп. К первой группе относятся документы, составляющие законодательную базу Российской правительство и Федеральное собрание РФ; ко второй – указы и послания Президентов РФ, относящиеся к реформированию политической системы страны. К третьей группе – нормативно-правовые документы СФ и Совета законодателей, регулирующие их деятельность, к четвертой – выступления, статьи и другие сочинения видных российских государственных деятелей и ученых, к пятой – труды классиков общественно-политической мысли, документы по новейшей истории парламентаризма в России.

В качестве особых (вторичных) источников эмпирических данных автором были использованы стенографические отчеты заседания Госсовета вышеперечисленных документов и материалов, сведения, содержащиеся в них, позволили выявить основные тенденции развития современного См.: Горшков М.К., Шереги Ф.Э. Прикладная социология: методология и методы: Учебное пособие. – М.

Альфа-М: ИНФРА-М, 2009; Политология: учебник / А.Ю. Мельвиль [и др.]. – М.: МГИМО-Университет МИД России, Проспект, 2010.

российского политического процесса с учетом фактора парламентаризма в условиях отечественных реформ.

Научная новизна работы определяется связью со складывающейся парадигмой общественного бытия, вносящей в политический процесс современной России возрастущую множественность интересов и требований к государственному управлению и одновременно наращивающей новые возможности эволюции представительной системы как доверительной площадки для реализации человеческого капитала. Автором сформулировано свое понимание сложной структуры взаимоотношений институтов парламентаризма и государства на современном этапе развития РФ. В связи с чем:

- дано авторское определение парламентаризма в федеративных государствах;

- исследовано историческое развитие отечественного парламентаризма с позиций нового институционализма;

- выявлена специфика развития российского парламентаризма в русле особенностей отечественного федерализма;

- проанализировано влияние процесса трансформации политической системы РФ на динамику развития институтов парламентаризма;

- рассмотрен механизм взаимодействия Совета Федерации с Советом законодателей и другими элементами российской системы парламентаризма;

- определена специфика форм законодательного обеспечения процесса государственного строительства в России на этапе преобразований.

К элементам научной новизны также относится выдвинутая автором концептуальная модель принципов формирования и модификации структурно-функционального механизма взаимодействия законодательных органов РФ. На основе проведенного исследования сформулированы направления коррекции Совета Федерации, разработаны конкретные рекомендации для оптимизации деятельности институтов парламентаризма в центре и регионах в условиях избранного типа политических изменений.

Основных положения, выносимые на защиту:

В досоветской России институты парламентаризма активно изучались со второй половины ХУШ до начала XX вв., но даже в период с августа 1905 по 6 октября 1917 гг. – играли вспомогательномобилизационную роль в процессе государственного управления. В первом российском парламенте верхняя палата – Государственный совет – формировалась по смешанному принципу: половина членов назначалась царем, а другая – избиралась частично по территориальному (по одному члену от каждого губернского земского собрания), частично по сословнокорпоративному принципу (депутаты от крупных землевладельцев, духовенства РПЦ, Академии наук и университетов, промышленных и торговых корпораций).

В советский период взаимодействие институтов федерализма и парламентаризма было структурировано, но носило формальный характер.

Верхняя палата парламента СССР, Совет Национальностей, формировалась уже исключительно по территориальному принципу (депутаты от союзных и автономных республик, национальных областей и округов). Однако данная палата (как и весь «парламент СССР») не имела ни серьезных полномочий, ни существенного влияния на политические процессы в стране. В РСФСР верхняя палата парламента была учреждена только в 1989 г., а избрана – в 1990 г. Системный кризис власти не позволил Совету Национальностей ВС РСФСР сыграть серьезную роль в политической жизни страны.

3. Причиной слабого развития парламентских традиций в России является отсутствие исторической и политической преемственности между основными этапами и смена их революционным путем.

способствовало становлению нового механизма взаимодействия институтов федерализма и парламентаризма в стране. Совет Федерации одновременно стал и парламентским институтом федерального уровня (интегрированной частью двухпалатного Федерального Собрания), и выразителем специфических интересов субъектов федерации, из представителей которых он и состоял. В механизме взаимодействия федерального центра и регионов Совет Федерации занял особое место, ибо, исполняя свои представительские функции, является до сих пор главным посредником между федеральными и региональными органами власти. При этом в законотворческом процессе законодательной ветви власти в целом – и исполнительной вертикалью.

Совет Федерации приобрел новую функцию – стал связующим звеном с органами местного самоуправления. Однако, при этом были нарушены сразу два основополагающих принципа государственного строительства: принцип разделения властей (законодательная власть в СФ РФ тесно переплетена с исполнительной) и принцип независимости институтов местного самоуправления от институтов государства.

Совет законодателей, состоящий из представителей Совета Федерации и региональных парламентов, – специфически российский механизм взаимодействия институтов парламентаризма. Играя, в принципе, вспомогательную роль, он служит еще одним посредником между центром и регионами в системе российского федерализма и между парламентами разного уровня – в системе отечественного парламентаризма. Ассоциацию законодателей и парламентские ассоциации федеральных округов также можно рассматривать как вспомогательные механизмы взаимодействия институтов парламентаризма. При этом объединение Совета законодателей и Ассоциации российских законодателей в один институт, по нашему мнению, не является своевременным, т.к. эффективность деятельности Совета законодателей в настоящих условиях может заметно возрасти.

Для развития институтов парламентаризма в России необходимо четче использовать мировой опыт, в частности – модели и механизмы формирования верхних палат в федеративных государствах Швейцарии и Реформирование верхней палаты Федерального Собрания в РФ уже имеет перманентный характер, при этом не происходит существенного повышения эффективности ее работы. Мы предлагаем новую модель Совета Федерации, отвечающую критериям политического и гуманитарного развития.

Новый механизм формирования Совета Федерации требует внесения изменений в Конституцию. По нашему мнению, следует последовательно проводить в жизнь принцип разделения властей и принцип независимости институтов местного самоуправления от федеральных государственных институтов. Необходимо законодательное закрепление формирования Совета Федерации посредством выборов сенаторов, а также государственной власти субъектов РФ отбирают кандидатов в Совет Федерации, исключающих приход на федеральный уровень представителей от региональных исполнительных властей и чиновников из органов МСУ.

Развитие институтов парламентаризма означает на практике двухэтапную демократизацию общественно-политического устройства страны: политическую социализацию и реальную интеграцию граждан в сферу публичной политики. Необходимо принятие закона, регулирующего взаимодействие в законодательном процессе органов федеральной власти, включая Совет Федерации, Государственную Думу, федеральные органы исполнительной власти, и региональных органов государственной власти.

Считаем целесообразным преобразование Совета законодателей Государственному совету. На его рассмотрение нужно выносить в обязательном порядке вопросы, имеющие ключевое значение для регионов (в межнациональным отношениям, федеративному устройству, безопасности, законодателей нужно более активно использовать право законодательной инициативы, вносить на рассмотрение большее число законопроектов, подготовленных совместно с парламентами территорий.

11. Полагаем, что необходимо законодательно закрепить запрет на образование в Совете Федерации партийных фракций и ведение в его стенах партийной деятельности. Члену Совета Федерации следует приостановить свое членство в партии на всё время пребывания в должности.

Государственной Думе можно рекомендовать приоритетное рассмотрение законопроектов, вносимых Советом Федерации (по аналогии с законопроектами, вносимыми Президентом и Правительством). Кроме того, необходимо законодательное закрепление процедуры ежегодного отчёта Правительства РФ не только перед Государственной Думой, но и перед Советом Федерации – или перед обеими палатами Федерального Собрания.

Необходимо принципиальное расширение полномочий Совета Федерации. В частности, Совет Федерации как орган, члены которого не связаны партийными обязательствами, мог бы осуществлять полностью формирование Центральной избирательной комиссии и назначать её Председателя. Не лишним было бы и предоставление СФ РФ полномочий по выдвижению кандидатур на должности аудиторов Счетной Палаты.

Следует повысить эффективность работы консультативных и общественных экспертных советов при Председателе Совета Федерации и при комитетах палаты. Необходимо усилить научную, гражданскую, экспертизу, а ряд важнейших федеральных законопроектов выносить не только в Интернет, но и на всенародный референдум. СМИ, СМК – и центральным, и региональным – следует (учиться) непредвзято и цельно освещать работу всех институтов российского парламентаризма.

Модернизация и, как следствие оптимизация деятельности всех структур парламентаризма опирается на утверждение новых политических механизмов, начинающих функционировать в режиме представительства всего многообразия наличествующих в российском обществе интересов.

Научная и практическая значимость исследования состоит в том, что выдвинутые в ней положения и выводы: а) предусматривают гибкое улучшение качества и специфики политического процесса, которые имеют использованы лицами, принимающими решения по реформированию Совета исследователями для дальнейшего изучения институтов парламентаризма, политической системы и политического процесса РФ. Содержащийся в диссертации материал может использоваться в последующих научноприкладных исследованиях социально-гуманитарной направленности, учебном процессе (в общих и специальных курсах для студентов, преподавателей, управленцев), при написании учебных пособий и монографий.

Апробация результатов исследования была осуществлена автором в выступлениях на 7 международных научно-практических конференциях:

Международная научно-практическая конференция по региональной культуре «Нижний Новгород в историко-культурной традиции России», Н.Новгород, 2005; Международная научно-практическая конференция «Проблемы модернизации российского общества: социокультурные, правовые, экономические, экологические аспекты», Нижний Новгород, 2006;

Международная научно-практическая конференция «100 лет российского парламентаризма: история и современность», Нижний Новгород, 2006;

идентичности современного российского общества: политика, право, экономика, экология, идеология, духовность, Нижний Новгород, 2007;

International Conference “Business Administration, Finance and New Methods of Management in Organazations”, 8-9 September, 2010, Nizhny Novgorod, Russia;

Международная заочная научно-практическая конференция «Теоретические и прикладные проблемы науки и образования в 21 веке», Тамбов, 2012; V Международная заочная научно-практическая конференция «Социальногуманитарные и юридические науки: современные тренды в изменяющемся мире», Краснодар, 2012; на 3 всероссийских научно-практических конференциях: Всероссийская научно-практическая конференция «История России XIX-XX вв.: историография, новые источники», Н.Новгород, 2005;

Всероссийская научная конференция «Тысячелетие развития социальнополитической и исторической мысли России», Н. Новгород, 2008;

Всероссийская научно-практическая конференция (с международным участием) «Центр и властная вертикаль: российская политическая традиция», Ульяновск, 2009; в публикациях автора за 2008-2012 гг., в процессе преподавания. Диссертантом разработан учебный курс «Политическая история России», учебное пособие «Теория политики» (раздел «Государство как политический институт») для подготовки студентов по специальности «политология».

Материалы исследования отражены в 33 публикациях общим объемом 35 п.л., в том числе 26 п.л. в 2 научных монографиях, в 13 статьях, опубликованных в изданиях перечня, утвержденного ВАК, общим объемом 5,75 п.л.

Структура исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении раскрывается актуальность и степень разработанности темы исследования, теоретико-методологическая основа работы, определяются объект и предмет, цель и задачи, научная новизна и практическая значимость исследования; основные положения, выносимые на защиту; апробация основных идей и результатов работы.

возможности его адаптации к политической системе Российской Федерации» посвящена анализу базовых категорий парламентаризма как одного из важных элементов политической системы современного государства.

государственного строительства на основе принципов федерализма, их связи с парламентаризмом. Существенная неполнота, открытость содержания понятия федерализма может рассматриваться как некая реакция либеральной политической теории на противоречия, возникающие при освоении ею практик территориально-политической организации государств, далеких от идеала договорного сообщества.

Проблемы суверенитета, статуса субъектов федерации находят самые различные ответы в разных политико-правовых доктринах. Федерализм первично предстает поэтому в виде набора концепций и моделей его институционализации как, скорее, абстрактных аналогов реально существующим федеративных системам. Основными концепциями федерализма, «работающими», по мнению автора, являются: классический (дуалистический) федерализм, теория прав штатов, «кооперативный» и «конкурентный» федерализм, централизованный (исполнительный) федерализм. Выделены концепции «нового федерализма», «федерального общества», «технократического» и «социального» федерализма.

Современные концепции федерализма стали более прагматичными в понимании феномена. В силу того, что все больше исследователей осмысленно разделяет и отделяет понятие «федерализм» от «федерации» как реальной формы государственного устройства, указывающей на конкретное выражение федерализма. При этом эволюция понятия «федерализм» не закончена, его концепции еще не раз будут изменяться в ответ на очередные вызовы времени. Ныне, федеративный принцип приобретает особое значение в связи с развитием процессов глобализации и региональной интеграции.

Государство, имеющее федеративный порядок организации власти, который предусматривает существенный уровень политической автономии и самоуправления для различных территорий и групп, имеет более широкий спектр возможностей адаптации к современным вызовам, нежели иерархически структурированное унитарное государство. Понимание спектра воззрений на истоки и основы федерализма, знание моделей федераций в зарубежных странах, их положительных и негативных черт может оказать существенную помощь при модернизации политической системы России.

Во втором параграфе дается авторская типология государственных (политических) институтов в федеративных структурах. Федерация является государством, а ее субъекты — государственными образованиями (иногда — тоже государствами). Поэтому и первая, и вторые имеют свою систему органов государственной власти (а не самоуправления, как это бывает в административно-территориальных единицах унитарных государств, если они признаются территориальными коллективами). В любой федерации есть органы законодательной власти (обычно это двухпалатный парламент);

исполнительной власти (это глава государства и правительство) и органы судебной власти (Верховный суд, суды федерации). Кроме того, иногда есть и другие федеральные органы, представляющие государственную власть (например, уполномоченные по правам человека).

Часто субъекты федерации имеют свои конституции (уставы) и собственное гражданство. Они создают собственные исполнительные органы, руководителями которых обычно являются главы субъектов и местные правительства. В России отдельные главы субъектов федерации прежде назывались президентами республик. В некоторых странах наряду с губернаторами штатов отдельно избираются другие должностные лица, не входящие в их кабинет (казначей штата, атторней штата и др.).

Субъекты федерации, как правило, имеют свои законодательные (представительные) органы, принимающие законы для данной территории.

Нередко создается единая федеральная система судов, как это имеет место в России. Однако в субъектах некоторых федераций имеется своя судебная система во главе с местными (высокими) судами, а в единичных случаях в регионах есть особые суды, аналогов которым нет на федеральном уровне.

В третьем параграфе рассматриваются механизмы влияния институтов парламентаризма на взаимоотношения центра и регионов в федеративных государствах, модели формирования верхней палаты, технологии взаимодействия двух палат в различных типах федерации, роль и место верхней палаты в системе органов федеративного государства. Органы законодательной власти федерации – парламенты (Конгресс в США, Федеральное Собрание в России и др.), как правило, двухпалатные. При этом обычно нижняя палата избирается населением в зависимости от его численности в общегосударственном масштабе, а верхняя, вторая, палата рассматривается как специальный орган для выражения интересов субъектов федерации (Сенат в США, Бразилии, Нигерии, Совет Федерации в России, Совет штатов в Индии и т.д.).

Обе палаты имеют, в принципе, равные права, но каждая из них может обладать присущими только ей дополнительными полномочиями, перечисленными в федеральной конституции. Обычно закон сначала принимается нижней палатой, поэтому верхняя имеет право отлагательного вето, которое может быть преодолено повторным принятием закона квалифицированным большинством голосов в нижней палате (обычно 2/ общего состава) или другим способом. Например, на совместном заседании обеих палат, где побеждает нижняя, поскольку она по своей численности намного – иногда в несколько раз – больше верхней и при голосовании преимущество остается за ней.

Подход к формированию второй (верхней) палаты парламента является важным дифференцирующим признаком любой федерации, ибо именно верхняя палата выражает специфические интересы субъектов федерации.

Автор выделяет основные способы формирования вторых палат. В самом простом случае депутаты избираются прямым голосованием населения соответствующих регионов-субъектов федерации (США, Бразилия, Нигерия).

Во втором случае депутаты верхней палаты избираются на выборах, которые проводятся в легислатурах субъектов федерации (Австрия). В третьем случае депутаты второй палаты не избираются, а назначаются — правительствами субъектов федерации, федеральным правительством или главой государства (Австралия, Канада). Кроме того, в федеративном государстве может действовать более сложная — смешанная — система, при которой часть членов «палаты регионов» может избираться населением, а другая часть избираться парламентами субъектов или назначаться органами государственной власти (Индия, Бельгия). Совет Федерации в России формируется так, что каждый субъект федерации имеет двух представителей:

одного – от законодательного органа, другого – от исполнительной власти.

Формирование верхней палаты может осуществляться на основе либо равного, либо неравного представительства субъектов. В России и США каждый субъект имеет по два представителя в верхней палате, в Бразилии — по три сенатора, в Пакистане – по 14. В Германии земли представлены в зависимости от численности населения 3-6 членами Бундесрата.

Если нижняя палата рассматривается как представительство всего населения, то верхняя палата считается органом выражения специфических интересов субъектов федерации. Мы полагаем, что совершенно необходимо обеспечивать защиту интересов регионов именно в федеральных органах власти. Серьезный аргумент в пользу целесообразности существования верхней палаты парламента связан с особой конституционной функцией, осуществляемой ею, она представляет собой знаковый противовес нижней палате. Средоточие парламентской власти в руках единственной палаты – это риск, от которого требуется действенная защита.

В целом разбор научных концепций с точки зрения их теоретикометодологических установок, наиболее подходящих для комплексного исследования отечественного парламентаризма, приводит к выводу о его рассмотрении первично как политической интеракции, вобравшей «дух»

федерализма, кристаллизировавшейся в ходе государственного строительства в систему представительных (законодательных) политических институтов.

В главе 2 «Теория и практика организации отечественной власти на основе парламентаризма» анализируются процесс развития механизмов парламентаризма в России, роль и место органов народного представительства в политической системе страны.

отечественного парламентаризма до 1993 г. В начале ХХ века требование – создать в России общегосударственный представительный и законодательный орган – было реализовано царскими манифестами и указами 1905-1906 годов. Законодательная функция возлагалась, на учреждаемую для этой цели Государственную Думу, и реформируемый Госсовет, действовавший к тому времени более 100 лет. Данный Совет – верхняя палата первого российского парламента – формировался по смешанному принципу. Половина его членов назначалась царем, другая – частично избиралась по территориальному (одному члену от каждого губернского земского собрания), частично по сословно-корпоративному принципу (74 членов – от крупных землевладельцев, 6 – от духовенства РПЦ, 6 – от Академии Наук и университетов, по 6 – от промышленных и торговых корпораций).

В СССР, в состав которого входила РСФСР, законодательная и представительная функция de jure принадлежала Съезду Советов. Для текущей работы он формировал две палаты – Союзный Совет, в котором союзные республики были представлены пропорционально населению каждой из них, и Совет Национальностей. Президиумы обеих палат входили в состав Президиума Центрального исполнительного комитета Съезда Советов. Согласно Конституции 1936 года Верховный Совет СССР являлся высшим органом государственной власти Советского Союза, который, принимая решения по важнейшим вопросам государственного строительства, экономики, социально-культурной сферы и определяя основные направления политики, осуществлял контроль за деятельностью государственного аппарата. Примечательно, в СССР был сохранен принцип двухпалатности.

В мае-июне 1989 г. на Первом съезде народных депутатов СССР был избран постоянно действующий двухпалатный Верховный Совет СССР, председателем которого стал М.С. Горбачев. Реформа политической системы тогда связывалась с превращением Советов в главный источник власти, что на политическом языке и означало необходимость отмены 6-й статьи Конституции СССР, закреплявшей ведущую роль КПСС. В 1990-е г. активно стали работать Съезды народных депутатов РСФСР и Верховный Совет РСФСР. Демократизация политического процесса привела к утверждению в политической системе России принципа разделения властей, причем законодательная власть принадлежала Верховному Совету РСФСР.

Президиум ВС РСФСР своим постановлением от 30 января 1991 года консультативно-координационного органа в составе Председателя Председателей Верховных Советов республик, автономных областей и округов, краев, областей, Московского и Ленинградского городских советов.

После осуществления конституционной реформы в конце 1993 г. органы советской власти прекратили свою работу как на общегосударственном уровне (съезд, Верховный Совет), так и в большинстве субъектов Федерации.

государственного строительства в СССР и РФ. С 1917 г. государственное развитие России представляло собой постоянную революционную «ломку».

Только за 1917-1999 гг. страна трижды претерпевала фундаментальные преобразования: Российская Республика, РСФСР-СССР, Российская Федерация. Советская система оказалась не реформируемой, она могла существовать лишь как централизованная система, использовавшая в качестве источников своего бытия государственную собственность, Либерализация в СССР дала последовательно негативные результаты.

Проведение альтернативных выборов сделало систему практически неуправляемой. Введение поста Президента СССР стало прецедентом для союзных республик, позволило им поднять свой государственно-правовой статус; результаты референдума о сохранении единства СССР создали условия для выхода Грузии, Молдавии и республик Прибалтики из состава СССР. Политическая реформа, проходившая под лозунгами «Вся власть Советам», дестабилизировала систему управления, породив жёсткое соперничество между ветвями власти.

Возникновение «нового» федерализма датируется началом 1990-х гг., связано с крахом СССР и принятием новой Конституции РФ. Россия как правопреемница Союза столкнулась с проблемой несоответствия своих государственных и политико-правовых институтов общемировым, что стало одной из причин постепенного перевода отечественного федерализма на общепринятые рельсы. Победа Б. Ельцина над Верховным Советом РФ в октябре 1993 г. и принятие нового Основного закона практически положили конец попыткам некоторых регионов покинуть состав России – поискам, которые были, скорее, формой «шантажа Кремля», чем воплощением осознанных устремлений части формирующихся региональных элит.

Для российского федерализма характерно соединение национальногосударственного и административно-территориального принципов построения системы правления. Это связано с многонациональным составом населения страны, в которой проживает 176 этносов различной численности.

Асимметричная форма федерации исторически предполагает, что республики (квазигосударства) обладают большим объемом прав, чем края, области, города и округа (территории) в их взаимоотношениях с Центром. Модель федерализма предстала конституционно-договорной. Децентрализация централизацией, относительная упорядоченность правового поля – новым витком застоя территориальных основ функционирования публичной власти.

В активную стадию вступили стабилизационные реформы в направлении укрепления позиций Центра.

парламентаризма на рубеже веков и процесс формирования новых механизмов согласования интересов и взаимодействия. Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила статус двухпалатного парламента России, состоящего из Государственной Думы и положения» Конституции устанавливали, что Совет Федерации первого созыва избирается только на два года, а его депутаты осуществляют свои полномочия на непостоянной основе. При этом Совет Федерации получил статус верхней палаты российского парламента – Федерального Собрания, представительного и законодательного органа Российской Федерации.

определены указами Президента Российской Федерации от 11 октября года (№ 1626) «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и от 6 ноября 1993 года (№ 1846) «Об уточнении Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году». Совету Федерации первого созыва к окончанию срока своих полномочий удалось завершить работу над многими базовыми законами, регулирующими различные сферы общественной жизни. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 декабря 1995 года, ввел норму, согласно которой в СФ должны входить по два представителя от каждого субъекта исполнительного органов государственной власти (по должности). В двухпалатном законодательном органе субъекта Российской Федерации совместным решением обеих палат определялся его представитель в Совете Федерации. Таким образом, верхняя палата российского парламента стала формироваться по «должностному принципу».

становление Совета Федерации в качестве действительно «палаты регионов».

В частности, Положение о выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва предусматривало, что в этот орган должны входить по два депутата от каждого субъекта Федерации. К тому же, депутаты верхней палаты избирались на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образованным в рамках административных границ субъектов Федерации (один округ на территории каждого субъекта Федерации). Все кандидаты в Совет Федерации выдвигались группами избирателей и избирательными объединениям.

Сенаторы, будучи политиками от территорий, основное внимание уделяли законопроектам, в которых интересы регионов затрагивались в наибольшей степени (проекты бюджета, трансфертная политика, налоговая реформа, избирательное право). Члены Совета Федерации следили за тем, чтобы документы, поступавшие из Государственной Думы, соответствовали интересам субъектов РФ с экономической (и политической) точки зрения.

Необходимость обеспечения такого режима работы, при котором полномочия членов Совета Федерации осуществлялись бы на постоянноконтролируемой основе, вызвала на рубеже веков коренную реформу порядка формирования палаты. Новый федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» вступил в силу 8 августа 2000 года.

Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ стал назначаться высшим должностным лицом субъекта Федерации на срок его полномочий. При этом член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирался законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного органа субъекта Федерации путем ротации – на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Поскольку в ряде субъектов РФ были сформированы двухпалатные законодательные (представительные) органы государственной власти, новый закон предусмотрел, что член Совета Федерации – представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

представителей, условно избранных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, или назначенных высшими должностными лицами субъектов Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации).

Формально Совет Федерации после реформы 2000-2002 годов остался институтом влияния территорий на федеральном уровне. Однако изменение способа его формирования в конкретной политической ситуации привело к снижению фактического регионального представительства и увеличению доли столичной элиты. С уходом губернаторов и спикеров автоматически снизился статусный уровень представительства регионов в верхней палате.

Одновременно начала меняться кадровая структура Совета Федерации.

В условиях централизованного контроля многие решения о назначении членов Совета Федерации фактически принимались федеральным центром, в частности, президентской администрацией и полномочными представителями Президента. Федеральный центр использовал ситуацию возросшей зависимости региональной власти от федеральной. Также ситуацией воспользовались и бизнес-группы, использовавшие Совет Федерации для продвижения своих представителей. В результате, уже в середине 2001 г., т.е. в разгар ротации, доля москвичей превысила 25% от общего состава верхней палаты. В дальнейшем в разные периоды эта доля колебалась в пределах 30—37%. Причем представители столичной элиты заняли основную часть руководящих постов в верхней палате.

Действительно, федеральный центр поставил задачу снизить уровень регионального влияния в верхней палате и усилить федеральный контроль за сенаторским корпусом. Данная задача была успешно решена, что привело к созданию заметного дисбаланса во взаимоотношениях центра с регионами.

Реформирование Совета Федерации значительно укрепило позиции федерального центра, который был теперь избавлен от возможности согласованного давления на него со стороны региональных лидеров. Однако обновленный политический институт оказался не слишком дееспособным.

Сенаторы оказались в полной зависимости от пославших их органов власти и должностных лиц (поскольку могли в любой момент ими же и быть отозваны). С другой стороны, сенаторы, работая в Москве постоянно, постепенно утрачивали связи с пославшими их регионами, начиная все более внимательно прислушиваться к указаниям федерального центра. Именно то обстоятельство, что сенатор, с которым у руководства в Москве уже установились доверительные отношения, мог в любой момент быть отозван, Правительства сенатор продолжал выполнять свои служебные обязанности, превращало Совет Федерации в не надежный элемент вертикали власти.

В 2007 г. произошло очередное изменение порядка формирования Совета Федерации – было реализовано предложение С.М. Миронова об установлении ценза постоянного проживания для сенатора: в течение 10 лет в совокупности на территории того субъекта Российской Федерации, органами государственной власти которого осуществляется избрание или назначение представителя.

Автор приходит к выводу, что парламентаризм в современной России (как и в мире) существенно зависит от характера конкретных президентств.

Период Б. Ельцина в этом плане отличался крайней противоречивостью и непоследовательностью, что дестабилизировало и без того слабый парламентаризм. На пороге нового столетия и в течение первых его восьми лет руководство РФ взялось за укрепление «вертикали власти» путем прекращения практики «политического торга» с целью усмирения существенно «размыло» институционализацию парламентаризма.

Глава 3 «Новейшие методы законодательного обеспечения процесса деятельности институтов представительной власти РФ в современном политическом процессе.

В первом параграфе рассмотрена работа Совета Федерации как механизма оптимизации взаимоотношений центра и регионов в условиях модернизации политической системы. Совет Федерации по сути стал своего законотворческом процессе, но и между федеральными и региональными органами власти, исполняя свои представительские функции.

государственный орган всей Федерации, ибо её акты направлены не отдельным субъектам, а всему государству, Российской Федерации в целом.

Однако сама природа действующего Совета Федерации позволяет говорить о том, что этот институт выражает, прежде всего, федеративный характер государственности, отражая ныне, скорее, мнения, чем интересы субъектов неофициальный, но вполне заслуженный статус «палаты чиновников российских регионов», что руководство страны ныне пытается изменить.

Совету Федерации следует активнее пользоваться своим правом на внесение в Думу поправок к законопроектам при их подготовке ко второму Регламентом верхней палаты. Кроме того, СФ может шире использовать свое право законодательной инициативы. В плане же реформ, направленных на серьезные общественно-политические изменения, верхняя палата должна иметь собственную позицию и меньше соглашаться с высшей властью.

законодательному обеспечению процесса государственного строительства.

Такая парламентская структура является преградой для скороспелых законов, поскольку каждый законопроект должен подвергнуться еще одному обсуждению в верхней палате. Кроме того, члены СФ в праве организовать обсуждение федерального закона в субъектах Федерации и при наличии замечаний к закону направить их в комитет (комиссию) палаты, ответственный за рассмотрение данного законодательного акта.

представительскую, законодательную, контрольную, а также специфическую – «сдерживания нижней палаты парламента», которая может и «бунтовать».

В настоящее время реформа СФ как политического института с новым лидером находится на очередном этапе трансформации. Сложившаяся в России политическая система с сильной исполнительной властью законотворческой сфере. Проблема заключается в характере взаимодействия Совета Федерации с Президентом и Правительством.

Полномочия СФ при этом не так уж и велики. Практически отсутствуют политические механизмы повседневного влияния Совета Федерации и на иные федеральные органы государственной власти, действующие в сфере федеративных отношений. Поэтому важнейшей предпосылкой модернизации страны является достижение всей системой власти РФ определенного качества «перезагрузки» взаимоотношений.

Совет Федерации не может быть копией Госдумы – ни с точки зрения представительской законодательной функции. За ним справедливо сохранить государственной власти регионов. Таким образом, СФ РФ – субъект системы политических отношений опосредованного народного представительства.

Во втором параграфе проведен функциональный анализ принятия решений в Совете Федерации. Важное значение в нем приобрел Совет палаты, который подготавливает и рассматривает разнообразные вопросы деятельности Совета Федерации, и является постоянно действующим органом. В его состав входят Председатель СФ, его заместители, председатели комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации.

Президиум Совета палаты, в состав которого входят Председатель конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, делам Федерации и региональной политике, обороне и безопасности, бюджету, международным делам, делам Содружества Независимых Государств, социальной политике и здравоохранению, образуется для оперативного обсуждения основных вопросов деятельности Совета Федерации.

Для подготовки и рассмотрения вопросов законодательной деятельности Совета Федерации регулярно проводится координационное совещание Председателя и его заместителей с председателями комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации. Совет Федерации регулярно создает, упраздняет и реорганизовывает свои комитеты, постоянные и временные комиссии. Деятельность последних ограничивается определенным сроком или конкретными задачами. Совет Федерации в любое время может принять решение о продлении срока деятельности временной комиссии или о досрочном прекращении ее работы.

Комитеты и постоянные комиссии СФ образуются для разработки базовых, принципиальных предложений по реализации конституционных полномочий Совета Федерации. Они имеют равные права и несут равные обязанности в процессе их реализации: разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты и проекты иных нормативных правовых актов, осуществляют подготовку заключений по законам, организуют проведение парламентских слушаний и т.д.

Доклад Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации является ежегодной формой подведения верхней палатой итогов деятельности по мониторингу законодательного обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики России, определяемых Посланиями Президента Федеральному Собранию. Во время весенней и осенней сессий проводятся заседания палаты, Совета палаты, комитетов и комиссий, парламентские слушания, Дни Совета Федерации Федерального Собрания РФ в субъектах Федерации. Одновременно сенаторы ведут работу в своих регионах. Для этого им ежемесячно предоставляется до десяти дней, что лишь укрепляет механизм принятия решений в СФ.

взаимодействия двух палат Федерального Собрания.

Принятый Государственной Думой федеральный закон обычно в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Вместе с ним в СФ направляется информация о позиции органов государственной власти субъектов Российской Федерации по этому федеральному закону.

В случае преодоления возникших разногласий в связи с отклонением Советом Федерации принятого Госдумой федерального закона может быть созвана согласительная комиссия. Она создается как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Государственной Думой, так и по инициативе Госдумы, поддержанной Советом Федерации. Если, к примеру, СФ при отклонении федерального закона не обратился к Государственной Думе с предложением о создании согласительной комиссии, а та, в свою очередь, обратилась к Совету Федерации с таким предложением, данная инициатива нижней палаты парламента подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании верхней палаты. Решение о создании согласительной комиссии принимается на заседании Совета Федерации большинством голосов от общего числа сенаторов.

Согласительная комиссия формируется на паритетных началах из сенаторов и депутатов Государственной Думы и прекращает свою деятельность после принятия Советом Федерации нового решения об одобрении или отклонении федерального закона, для преодоления возникших разногласий по которому она была создана. Надо принять во внимание, что согласительная комиссия рассматривает лишь те положения федерального закона, по которым возникли разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, стремясь выработать согласованные предложения в виде единого текста соответствующих разделов, глав, статей, а также частей, пунктов статей и других структурных единиц данного закона.

Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования депутаций от СФ и от ГД. При этом депутация от Совета Федерации в согласительной комиссии принимает решения открытым голосованием большинством голосов от общего числа членов депутации.

Важно подчеркнуть, что решение считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации.

Кроме того, Совет Федерации вносит свою лепту в механизм практического взаимодействия, осуществляя право законодательной инициативы, внося в Госдуму проекты новых законов; законопроекты о внесении изменений и дополнений в законы РСФСР и РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы. К примеру, о признании утратившими силу актов законодательства РСФСР, Российской Федерации либо законопроектов о признании недействующими на территории РФ актов законодательства СССР. Определенные законопроекты могут вноситься в Государственную Думу совместно с региональными парламентами в качестве консолидированной законодательной инициативы.

В четвертом параграфе предлагаются элементы реорганизации Совета Федерации и Совета законодателей на современном этапе.

Спикер СФ В.И. Матвиенко считает, что принципы формирования верхней палаты могут быть изменены уже в 2012 г. В Совет Федерации до сих пор делегировались представители региональных исполнительных органов власти, что, во-первых, нарушало принцип разделения властей, а, вовторых, позволяло выстраивать единую «исполнительную вертикаль» с подчиненным участием законодателей. Сама В.И. Матвиенко – представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти города Санкт-Петербурга, ее первый заместитель А.П. Торшин – представитель от исполнительного органа государственной власти Республики Марий Эл. Еще два заместителя Председателя СФ – представители от региональных исполнительных органов власти.

Представители от региональных законодательных органов власти в руководстве Совета Федерации находятся в явном меньшинстве – их двое против четырех. В этой ситуации формировать верхнюю палату необходимо таким образом, чтобы там был «перевес» региональных законодателей. Но в реалиях исполнительной вертикали власти – это весьма трудная задача.

Идея исключения из состава СФ представителей от региональных исполнительных органов государственной власти также может не найти поддержки уже в самих исполнительных органах, с которыми будут консультироваться. Кроме того, важен общий настрой к переменам членов Совета Федерации. А они, скорее, не возражают против доминирования представителей от региональных исполнительных органов власти в верхней палате парламента. В обоих случаях нужно вносить изменения в Конституцию. Поскольку именно в соответствии с ней – в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Реформирование Совета Федерации в ближайшее время будет означать конституционному законодательству можно безболезненно объединить с международным делам – с Комитетом по делам Содружества Независимых Государств (так даже логичнее), а Комитет СФ по бюджету – с Комитетом по экономической политике, предпринимательству и собственности. В целом, возможны разные варианты. Некоторые комитеты и комиссии можно просто упразднить (например, Комиссию Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации).

Совет законодателей в перспективе также ожидает реорганизация.

Возможность его объединения с Ассамблеей российских законодателей пока иллюзорна. Вероятнее малая структурная реформа самого института. В частности, пока еще действует норма: если уставом субъекта Российской (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации, то в работе Совета законодателей участвуют руководители обеих палат указанного органа. Это потенциально создает определенный дисбаланс представительства регионов. Однако на практике (по состоянию на 6 февраля 2012 г.) таких случаев уже не наблюдается. Каждый субъект РФ представлен в Совете законодателей только одним Председателем регионального законодательного (представительного) органа государственной власти.

Скорее, пора отменить и саму устаревшую норму представительства.

Вся работа Совета законодателей организуется и направляется его президиумом, постоянно действующим рабочим органом, ротация состава которого происходит один раз в год. В состав президиума входят по одному члену Совета законодателей от каждого из семи федеральных округов, избранному руководителями законодательных органов государственной власти субъектов Федерации, входящих в состав соответствующего округа.

Президиум Совета законодателей возглавляется Председателем Совета Федерации, а его заместителем является Первый заместитель Председателя Государственной Думы. Ответственным секретарем президиума Совета законодателей обычно работает заместитель Председателя СФ.

22 декабря 2011 г. Президиум Совета законодателей принял решение обратиться в органы законодательной власти субъектов РФ с просьбой направить свои предложения для плана работы Совета законодателей с учетом положений Послания Президента Федеральному Собранию 2011г., в котором была изложена стратегия действий по переходу к политике модернизации общества. На заседании прозвучало предложение изменить формат дальнейшей работы федеральных и региональных парламентов. В частности, была высказана идея объединить в единый орган Ассамблею российских законодателей при Госдуме и Совет законодателей при СФ.

Таким образом, перспектива реорганизации Совета законодателей стала более реальной. Главное, чтобы результатом отмеченных изменений стало формирование представительного и законодательного органа(ов) действенно поддерживающих политику модернизацию страны.

В пятом параграфе определяется эффективность применения новых качественного переустройства политической системы России.

Эффективность в качестве критерия оценки деятельности системы требует определенной последовательности действий. Председатель Совета Федерации (и Совета законодателей) В.И. Матвиенко пообещала превратить верхнюю палату парламента в «ядро стабильности российской политической системы». Она уже выступила с рядом известных инициатив. Однако необходимы новые технологии принятия решений и взаимодействия. Под ними нами понимается эффективность системы управления СФ, влияющая на рост авторитета законодательной (представительной) ветви власти.

Нужно, прежде всего, добиться четко конституционного исполнения функций и «обязательств» Совета Федерации не перед властью, а по модернизации, которая ведет к серьезной смене ролей и перераспределению власти между палатами парламента, необходимо наладить более тесное взаимодействие с Госдумой и Ассамблеей российских законодателей.

Ассамблея законодателей – сравнительно новый совещательный и координационный орган, учрежденный для обеспечения содействия взаимодействию на законодательном уровне между законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации и депутатами Государственной Думы, повышения эффективности участия органов законодательной власти субъектов Федерации в законотворческом процессе и обмена опытом парламентской деятельности.

Важную роль во взаимодействии между Ассамблеей законодателей и региональными законодательными органами играют парламентские ассоциации федеральных округов. Например, регулярно собираются конференции Парламентской Ассоциации Северо-Запада России. Значит, к участию в них надо привлечь и Полпредов, их представителей.

налаживании партнерского взаимодействия Федерального Собрания и региональных парламентов. Первым шагом в этом направлении стало создание Совета законодателей и Ассамблеи российских законодателей. Эти два института придали новый импульс работе в законотворческой сфере.

Появились площадки, на которых активно и оперативно рассматриваются законопроекты до официального внесения в парламент. Значит, на них важна и четко определенная роль Общественных палат регионов.

Главное, чтобы взаимодействие всех этих институтов и структур нашло выражение в обоюдных прогрессивных изменениях во благо развития России. В политическом процессе страны тем самым будет достигнуто главное преимущество парламентской модели – согласованное исполнение, одинаково необходимых современной политике РФ функций (миссий) – преемственности и изменений.

политического процесса современной России, которые связаны с эволюцией институтов парламентаризма, формулируются практические рекомендации.

положения рабочей гипотезы относительно возможности достижения более механизмов отечественного парламентаризма в условиях своевременного выделения краткосрочных задач в проведении реформ, нацеленных на реальные изменения в политическом развитии. Функционирование парламентской системы «внутри» федеративного государства не мешает им.

Более того, парламентаризм в условиях федеративной формы государственного устройства обладает определенными особенностями.

Связанные с функцией представительства ведущих общественнополитических сил, они обеспечивают социальное сближение и целостность государства, его эффективное функционирование через рациональную организацию звеньев управления, способных к учету мнений населения.

превращается в гибкий механизм для адресного регулирования конфликтов и выбора оптимальных вариантов применения власти.

В условиях модернизации как перехода к такому состоянию федеративного государства осложнено как особенностями действующей модели российского федерализма, так и конфликтом специфических черт самой системы. Отечественный парламентаризм несовершенен, поскольку его конституционно-правовой статус ограничен и не дает ему возможности занять подобающее место в системе разделения властей, в осуществлении конкретных функций по отношению к исполнительной власти. В свою парламентской системы, но и обуславливает двухпалатную структуру общефедерального парламента – Федерального Собрания РФ.

политической системы РФ. Ее стабильность напрямую зависит от выбранного способа обновления национальной элиты. Прежний механизм формирования Совета Федерации привёл к утрате верхней палатой региональным уровнем власти, с населением. Поэтому необходимо срочно менять порядок его формирования: вернуться к переосмысленной модели прямых выборов и осуществить коррекцию, исключающую нарушение таких основополагающих принципов государственного строительства, как принцип самоуправления от государства.

Принципиально важно законодательное закрепление формирования Совета Федерации посредством выборов сенаторов, а также законодательное закрепление критериев, в соответствии с которыми органы государственной исполнительных властей регионов. Это вызрело потому, что реформирование верхней палаты Федерального Собрания РФ приняло перманентный характер, при этом вопреки тенденции к равноправию существенного повышения эффективности ее работы не происходит.

Автор предлагает новую модель Совета Федерации, ориентированную на значительное сокращение числа комитетов и комиссий, а также новый механизм формирования Совета Федерации, требующий внесения изменений в Конституцию. Учитывая законодательный опыт зарубежных государств, прежде всего, Швейцарии и США, и в целом положительный опыт работы первого СФ, представляется правильным выборный тип палаты. В преддверии чего, по нашему мнению, необходимы – смена глав комитетов, что обеспечит определенную переаттестацию кадров и изменение роли временных комиссий, адаптированных к решению важных актуальных задач.

представительскую, законодательную, контрольную и специфическую – функцию сдерживания нижней палаты парламента. Ныне Совет Федерации приобрел новую функцию: стал связующим звеном и с законодательными органами местного самоуправления. Совет законодателей, состоящий из представителей Совета Федерации и региональных парламентов – специфически российский механизм взаимодействия федерализма и парламентаризма. Он служит еще одним посредником между центром и регионами в системе российского федерализма и между парламентами разного уровня в системе отечественного парламентаризма.

сравнительно не велика, но в условиях модернизации его роль может возрасти. Ассоциацию законодателей и парламентские ассоциации федеральных округов также можно рассматривать как вспомогательные механизмы взаимодействия федерализма и парламентаризма. При этом объединение Совета законодателей и Ассоциации российских законодателей в один институт, по нашему мнению, не является своевременным.

Имеющаяся на сегодня законодательная база взаимодействия и развития институтов парламентаризма в РФ содержит достаточно пробелов и ограничений. К примеру, от того, как будет изменен институт разграничения предметов ведения и полномочий во многом зависит будущая политическая стабильность России. Требуется полномасштабная конституционная реформа, не только преодолевающая неполноту и противоречивость действующего Основного закона страны, но и адаптирующая его к формирующемуся качественно новому состоянию общества.

Кроме того, целесообразно принятие закона, регулирующего взаимодействие в законодательном процессе органов федеральной власти, включая Совет Федерации, Государственную Думу, федеральные органы исполнительной власти, и региональных органов государственной власти.

Считаем продуктивным преобразование Совета законодателей при Совете Федерации в консультативный орган, аналогичный Государственному совету. На его рассмотрение необходимо в обязательном порядке выносить вопросы, имеющие жизненно важное значение для регионов.

Автор считает целесообразным законодательное закрепление запрета на образование в СФ партийных фракций и ведение в его стенах партийной деятельности, приостановление членства в партии на всё время пребывания в должности члена Совета Федерации. Российским сенаторам следует более активно использовать право законодательной инициативы. Государственной Думе можно рекомендовать приоритетное рассмотрение законопроектов, вносимых Советом Федерации (по аналогии с законопроектами, вносимыми Президентом и Правительством). Необходимо законодательное закрепление процедуры ежегодного отчёта Правительства РФ не только перед Государственной Думой, но и перед Советом Федерации или перед обеими палатами Федерального Собрания.

Рационально предоставление Совету Федерации полномочий по выдвижению кандидатур на должности аудиторов Счетной Палаты и принципиальное расширение полномочий Совета Федерации. В частности, Совет Федерации как орган, члены которого не связаны партийными обязательствами, мог бы объективно осуществлять формирование Центральной избирательной комиссии и назначать её Председателя.

общественных экспертных советов при Председателе Совета Федерации и при комитетах палаты. Кроме того, нужно полнее освещать работу верхней палаты в центральных и региональных средствах массовой информации.

На сегодняшний день именно институты, механизмы и технологии парламентаризма становятся средоточием ценностей представительной демократии. Парламентаризм при этом представляет собой не только полифункциональную систему правления, неотъемлемую часть политических систем развитых стран. В Российской Федерации это еще и то особое пространство, в котором проявляются не только особенности государственного, общественного бытия, управления, но и способы существования, регулирования самой политики. Таким образом, в условиях выбранного руководством страны типа политических изменений возможно поступательное развитие отечественного парламентаризма во всей совокупности его элементов, нацеленных на интеграцию общества.

Основные положения диссертации изложены в следующих Статьи в изданиях, включённых в «Перечень периодических научных изданий, рекомендуемых для публикации научных работа, отражающих основное научное содержание кандидатских и докторских диссертаций» ВАК Министерства образования и наук:

1. Орлинская О.М. Современный федерализм и федерация в контексте процессов глобализации и региональной интеграции // Вестник МГОУ. Сер. История и политические науки. 2010. № 4-5. С.166-171.

2. Орлинская О.М. Новый порядок замещения должности руководителя субъектов Российской Федерации // Власть. 2010. № 12. С.26-28.

3. Орлинская О.М. Бельгийский и швейцарский опыт строительства федеративных отношений: сравнительный анализ // Вестник МГОУ.

Сер. История и политические науки. 2011. № 2. С.234-238.

4. Орлинская О.М. Американская федеративная система как механизм противостояния промышленному и экономическому шпионажу:

нормативно-правовые основания трансформации приоритетов контрразведывательной работы спецслужб США /О.М. Орлинская, С.В. Старкин // Право и политика. 2011. № 2 (134). С.182-188.

5. Орлинская О.М. К вопросу о необходимости совершенствования субъектного состава Российской Федерации // Среднерусский вестник общественных наук. 2011. № 1. С.121-124.

6. Орлинская О.М. Федеративный аспект реформы партийной системы РФ // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011. № 2(9). С.142-146.

7. Орлинская О.М. Федерализм в Испании: миф или реальность? // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики.

8. Орлинская О.М. Статус и функциональное значение Совета Федерации при президенте В.В. Путине // Исторические, философские, искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011. № 8(14). С.

Федерации на современном этапе развития парламентаризма в России // Современные исследования социальных проблем. 2011. № 4(8). // URL:http://sisp.nkras.ru/issues/2011/4/orlinskaya.pdf Орлинская О.М. Основные концепции федерализма // Исторические, 10.

философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2012. № 3(17). Часть Орлинская О.М. Совет Федерации: особенности становления и 11.

развития в современной России /Д.Н. Беспалов, О.А. Колобов, О.М.

Орлинская. Н. Новгород: А.Г. Москвичев, 2011. 252 с.

12. Орлинская О.М. Концепции федерализма, модели федерализации и типология федераций: политический анализ / О.М. Орлинская. Под общей редакцией проф. О.А. Колобова. Н. Новгород: А.Г.

Москвичёв. 2012. 248 с.

13. Орлинская О.М. Моделирование федеративных систем: современный международный опыт // Нижегородский журнал международных исследований. Н.Новгород, 2008. С.34-37.

14. Орлинская О.М. Основные принципы современного отечественного федерализма // Материалы Всероссийской научно-практической конференции (с международным участием) «Центр и властная вертикаль: российская политическая традиция». Ульяновск, 2009.

15.

полицентрического общественного устройства // Cross-Cultural Communication, Vol. 5, Number 3. Montreal, Canada. P.29-35.

16. Орлинская О.М. Идеология федерализма и массовое сознание граждан России: кризис восприятия // Материалы Международной заочной научно-практической конференции «Теоретические и прикладные проблемы науки и образования в 21 веке» 31 января 2012 г. Россия, 17. Орлинская О.М. Сущность понятия «федерализм»: политический анализ // Материалы Международной заочной научно-практической конференции «Теоретические и прикладные проблемы науки и образования в 21 веке» 31 января 2012 г. Россия, Тамбов. С. 97- 18. Орлинская О.М. Федерализм и современные политические процессы // Материалы Международной заочной научно-практической конференции «Теоретические и прикладные проблемы науки и образования в 21 веке» 31 января 2012 г. Россия, Тамбов. С. 98- 19.

Международная заочная научно-практическая конференция «Социально-гуманитарные и юридические науки: современные тренды в изменяющемся мире» 1 февраля 2012 г. Россия, г.

Краснодар. С. 87- Орлинская О.М. Идеология и практики парламентаризма на примере 20.

функционирования верхней палаты парламента в федеративных государствах // V Международная заочная научно-практическая конференция «Социально-гуманитарные и юридические науки:

современные тренды в изменяющемся мире» 1 февраля 2012 г.

Россия, г. Краснодар. С. 89-