На правах рукописи

ДОЛГУШИН Александр Борисович

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕТОДОВ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО

УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ

(НА ПРИМЕРЕ ПРИОРИТЕТНОГО НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА)

Специальность 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством

(экономика природопользования)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва 2012 2

Работа выполнена на кафедре управления природопользованием и охраны окружающей среды Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель: доктор экономических наук Муравых Анатолий Иванович

Официальные оппоненты: Маликова Ольга Игоревна доктор экономических наук, профессор, старший научный сотрудник экономического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова Лавриков Виктор Васильевич доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой менеджмента Академии МНЭПУ

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет природообустройства»

Защита состоится «26»декабря 2012 г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 504.001.19 при ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, проспект Вернадского, 84 (корпус С, ауд. 2312)

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Автореферат разослан «_» ноября 2012 года

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат философских наук, доцент И.Е.Москалев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В настоящее время достаточно очевидны актуальность и важность разработки и реализации приоритетных национальных проектов (далее ПНП) в Российской Федерации, представляющих собой новый метод программно-целевого управления развитием социо-эколого-экономических систем. ПНП – это фокусирование усилий и средств специализированного государственнообщественного института на решении значимых проблем общества в определенной сфере его жизнедеятельности. Особая значимость ПНП обусловлена необходимостью внедрения новых методов управления, поскольку действующая система государственного управления, в значительной мере пораженная коррупционными явлениями, функционирует с чрезвычайно низкой эффективностью. Поэтому важно создание «антикоррупционной оболочки» ПНП за счет организации акцентированного государственно-общественного контроля, включающего соответствующее нормативно-правовое обеспечение, контролирующую деятельность госорганов (Счетная Палата, прокуратура, МВД и т.д.), а также общественный контроль в лице Общественной Палаты, общественных организаций и СМИ.

Существенна роль ПНП в снижении катастрофически опасного социального расслоения российского общества и повышении качества жизни граждан. Реализуемые в настоящее время ПНП: «Здоровье», «Образование», «Развитие АПК» и «Доступное и комфортное жилье»

выбраны не случайно. Именно решение этих 4-х задач будет способствовать стабилизации социально-экономической ситуации в стране в целом. К сожалению, проблема защиты окружающей среды не была обозначена в 2005 году при создании ПНП. Тогда как экологическая проблематика стоит на первых местах в стратегии устойчивого развития большинства индустриально развитых стран мира и имеет особую значимость для России.

Неудовлетворительное состояние окружающей среды наблюдается на 15% территории Российской Федерации, где проживает около 60% населения страны, что негативно сказывается на здоровье населения и, соответственно, на демографических процессах. Последняя значимая Федеральная целевая программа "Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)" прекратила свое существование в 2005 году.

государственного контроля в сфере природопользования и охраны окружающей среды, которое привело к его практической стагнации.

Достаточно сказать, что за 15 лет система государственного экологического управления в Российской Федерации претерпела пять (!) кардинальных трансформаций, сопровождающиеся практически ежегодными внутренними реорганизациями органов управления федерального уровня и территориальных органов. Разрушение механизмов обратной связи в государственном экологическом управлении России, где большинство природопользователей не достигли достаточного уровня самоорганизации (самоконтроля) и где экономический механизм охраны окружающей среды не имеет целевого характера, ставит под сомнение возможность организации эффективной экологической деятельности в целом.

Для стабильного развития и решения основных экологических проблем современной России необходимы уже не однократные решения, а среднесрочные и долгосрочные государственные программы, такие как ПНП, которые обеспечат стабильность социо-эколого-экономического развития российского общества. Сложившаяся ситуация свидетельствует о целесообразности разработки и реализации ПНП в жизненно важной природоохранной сфере деятельности.

Осмысление этих проблем и возможных путей решений требует научного анализа, что обуславливает актуальность заявленной темы диссертационного исследования, направленного на развитие эффективных методов управления природопользованием в РФ и формирование организационно-экономического механизма охраны окружающей среды.

Степень научной разработанности темы исследования. В ходе работы над диссертацией использовались работы российских и зарубежных ученых, учитывался опыт реализации ПНП в России и аналогичных долгосрочных программ за рубежом. Научно институт ПНП малоизучен, т.к. сами ПНП существуют только с 2005 года.

Методологические аспекты планирования ПНП, характер их финансирования как новый метод и форму бюджетной деятельности государства, механизмы и экономические факторы реализации ПНП, выбор критериев оценки эффективности ПНП, обоснование мультипликативного эффекта, проблемы контроля со стороны государства и общества за расходованием средств, выделенных на реализацию ПНП и государственных программ были рассмотрены такими учеными как Л.И.Абалкин, С.Г.Струмилин, С.Ю.Глазьев, В.М.Иванченко, Н.М.Римашевская, В.К.Сенчагов, Д.Е.Сорокин, В.И.Павлов, А.Г.Зельднер, Н.А. Новицкий, А.М.Бабич, Н.А. Волгина, Д.В.Алабин, А.С.Матненко, Е.В.Погребняк, С.В.Паникарова, В.Б.Батиевская, Н.М.Лжин, В.И.Авдеева, Д.А.Горшкова, А.Б.Малявина, В.О.Казанцев, А.И.Подберезкин и др. В исследовании природы программно-целевого метода управления, а также системного подхода принимали участие такие ученые как: А.А.Богданов, Б.А.Райзберг, А.Г.Лобко, Э.А.Смирнов, Т.А.Акимова, А.И.Муравых, В.В.Хаскин и др. Вопросы управления охраной окружающей среды нашли свое отражение в трудах Т.А.Акимовой, С.В.Кричевского, В.В.Лопатина, А.И.Муравых, Р.С.Пермякова, А.С.Шилова, В.А.Уледова, С.Г.Харченко, И.Ю.Юргенса, А.В.Шевчука, М.В.Лукьяненкова и др.

Объект исследования – программно-целевое управление в области социо-эколого-экономического развития.

Предмет исследования – совокупность организационноэкономических отношений, институциональные и структурнофункциональные связи по управлению реализацией целевых программ национального уровня.

Цель исследования – разработка и научное обоснование теоретикометодологического обеспечения и практических рекомендаций по созданию и эффективной реализации приоритетного национального проекта в области природопользования и охраны окружающей среды (далее ПНП «Экология»).

Достижение поставленной цели обусловило решение следующих исследовательских задач:

1. определение концептуальных основ, методологических подходов, целей и задач ПНП, способов, форм и этапов их реализации;

2. анализ практики реализации ПНП и подготовка предложений по их совершенствованию, а также анализ опыта реализации российских и природопользования и охраны окружающей среды;

3. оценка эффективности существующих организационноэкономических и управленческих мер, направленных на решение задач в области экологической политики;

4. обоснование целесообразности и создание модели (механизма реализации) ПНП, направленного на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов для устойчивого социоэколого-экономического развития страны;

5. создание паспорта ПНП «Экология» как целевой программы федерального уровня;

6. разработка методики оценки эффективности реализации ПНП.

Теоретической и методологической основой исследования являлись системно-синергетический и институциональный подходы, труды классиков экономической науки, работы ведущих отечественных и зарубежных ученых, посвященные исследуемой проблеме.

Информационно-эмпирической базой исследования составляли:

международные правовые акты, Конституция РФ, федеральные законы РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативноправовые акты федеральных и региональных органов власти, доклады руководителей органов власти, а также депутатов Государственной Думы РФ, материалы статистики и научно-практических конференций, монографии и научные статьи, посвященные проблематике исследования.

В процессе исследования получен ряд результатов, обладающих научной новизной:

национальный проект» как акцентированной части системной социоэколого-экономической стратегии развития страны, конкретизирующей для каждого нацпроекта цели, этапы, средства, институты и механизмы, обеспечивающие достижение намеченных целей.

Обоснована социо-эколого-экономическая целесообразность разработки государственной программы национального масштаба в виде приоритетного национального проекта в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Выявлена синергетическая сущность ПНП и разработаны концептуально-методологические аспекты проблемы эффективной реализации ПНП, имеющей мультипликативный эффект. Определен системный характер реализации ПНП методом программно-целевого планирования и управления. Обосновано, что наибольший положительный эффект на демографическую ситуацию в стране будет достигаться путем синергетического эффекта при решении проблем экологии с помощью нацпроекта в области природопользования и охраны окружающей среды.

На основе анализа реализации ПНП на период 2005- выявлены и обоснованы основные факторы, необходимые для планирования и реализации ПНП.

На основе кибернетического подхода разработана обобщенная модель механизма эффективного управления национальными проектами, действующего в рамках специализированного государственнообщественного института. Представлена принципиальная схема управления ПНП, где указаны связи между органами власти, взаимосвязи между организаторами, исполнителями и контролерами.

Определена поэтапная система мер по улучшению состояния окружающей природной среды при реализации национального проекта «Экология» с использованием синергетического эффекта. По аналогии с паспортами федерально-целевых программ создан паспорт ПНП «Экология» как долгосрочной целевой программы федерального уровня.

Усовершенствованы критерии эффективности реализации ПНП.

Разработана методика оценки эффективности реализации ПНП, позволяющая на основе предложенной зависимости оценивать эффективность осуществления, как его отдельных этапов, так и ПНП в целом.

Теоретическая и практическая значимость работы. Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, расширяют сферу научного познания о сущности и содержании ПНП и их влиянии на социо-эколого-экономическую ситуацию страны. Выработка и практическая реализация представленной в исследовании модели ПНП «Экология»

позволит положительно повлиять на эту ситуацию в России через улучшение состояния окружающей природной среды. Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе, а также при проектировании целевых программ федерального и регионального уровней.

Соответствие диссертации Паспорту научной специальности.

Отраженные в диссертации научные положения соответствуют п.7.12.

«Развитие методов управления природопользованием в Российской Федерации», п.7.15. «Управление развитием социо-эколого-экономических систем» паспорта специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством».

диссертационного исследования докладывались и получили одобрение на Всероссийских и региональных научно-практических конференциях и круглых столах, в том числе: на «круглом столе» в Государственной Думе ФС РФ на тему: «Федеральная целевая программа «Чистая вода» и проблемы кадрового обеспечения водной отрасли», г.Москва, 10 февраля 2011г, на 2-ой Международной научно-практической конференции «Новые подходы в экономике и управлении», г.Пенза, 15 сентября 2012г., на 18-ой Международной конференции в НОУ ВПО «Академия МНЭПУ»

«Экологическое образование и просвещение в интересах устойчивого развития: РИО +20», г.Москва, 27 июня 2012г., на «круглом столе» в ЯГПУ им. К.Д.Ушинского на тему: «Роль и значение инновационных и информационных технологий в реформировании водной отрасли», г.Ярославль, 17 ноября 2010г. Кроме того, основные положения, выводы и рекомендации нашли отражения в публикациях автора общим объемом 1, п.л., в том числе в рецензируемых ВАК РФ научных изданиях 0,7 п.л.

Структура диссертации определена целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных сокращений (14), списка использованной литературы (119) и списка использованных нормативно-правовых актов. Содержание исследования иллюстрировано 4 рисунками, 7 таблицами и формулами. Общий объем диссертации 156 страниц.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ

НА ЗАЩИТУ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, анализируется степень е научной разработанности, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, представлена научная новизна диссертационной работы, формируются положения, выносимые на защиту, показана теоретическая и практическая значимость.

В первой главе представлены основные понятия и определения программно-целевого метода планирования и управления, сущность и содержание системного подхода в управлении целевых программ, дается определение приоритетного национального проекта, раскрывается суть синергетического эффекта в реализации целевых программ, представляются критерии оценки эффективности ПНП, описывается сущность и основные составляющие организации управления ПНП.

В работе предлагает авторское определение понятия приоритетного национального проекта. ПНП – политически подкрепленная целевая программа, направленная на эффективное решение наиболее значимых национального масштаба проблем, которые имеют приоритет при стратегическом планировании социо-эколого-экономического развития страны.

Переход российской экономики к рыночным отношениям, формам и методам хозяйствования обусловил повышение роли целевых программ как инструмента планирования, способного в определенной мере восполнить пробел в управлении экономикой, образовавшийся вследствие отказа от действовавшей ранее системы директивных государственных планов. Национальные проекты представляют собой качественно новый государственный элемент синергетического регулирования в социоэколого-экономических системах, который может быть органично «вписан» в систему рыночных отношений.

С точки зрения системно-синергетического подхода решение резонансных, выделенных в рамках ПНП проблем, может послужить мощным импульсом для эффективного решения комплекса других накопившихся социально-экономических и экологических проблем в российском обществе. Процесс развития осуществляется не фронтально (ресурсы общества ограничены), а в результате актуализации ряда «точек роста» за счет опережающего продвижения лидирующих подсистем, которые должны достигнуть своего «критического размера», после чего их дальнейший рост будет самодостаточным. Развертывание других социально-экономических систем с учетом мультипликативного опыта лидирующих систем ускорит развитие страны в целом. Приоритетные национальные проекты («Здоровье», «Образование», «Развитие АПК», «Доступное и комфортное жилье»), образно говоря, и являются такими «точками роста». Ставка на зоны инициирования процесса обновления (модернизации) страны, с которыми связаны 4 названные проблемы, должна привести к синергетическому эффекту при решении всей группы проблем социально-экономического характера. Представляется, что целесообразно расширение состава приоритетных национальных проектов и создание мощного государственно-общественного института, отражающего системно структурированное проблемное поле России.

Концептуально-идеологической основой построения такого института могли бы стать стратегия устойчивого социо-эколого-экономического развития и стратегия национальной безопасности России.

Акцентирование внимания в существующих на 2012 год 4-х нацпроектах на здоровье населения, обеспечении населения жильем, доступным образованием и продовольствием в масштабах страны необходимо для реализации его жизненно важных интересов и развития. Именно поэтому статус ПНП выше федерально-целевых программ (далее ФЦП), содержит слово национальный в своем названии. Существующие с 2005 года нацпроекта – это решение программно-целевым методом большого числа накопившихся проблем в экономической и социальной сферах.

Очень важную сферу приложения ПНП определил Секретарь Совета Безопасности Патрушев Н.П.1: «Национальная безопасность страны должна обеспечиваться через реализацию приоритетных национальных проектов». В Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 вводится новое понятие - стратегические национальные приоритеты как важнейшие направления обеспечения национальной безопасности, по которым реализуются конституционные права и свободы граждан Российской Федерации, осуществляются устойчивое социально-экономическое территориальной целостности. Это выражает саму суть приоритетных национальных проектов, как механизма реализации долгосрочной политики государства по основным направлениям ее реализации на ближайшие десятилетия.

Важнейшей целью национальных проектов в России является улучшение демографической ситуации. Не случайно, что Комиссия при Президенте, являющаяся главным управленческим органом реализации нацпроектов, называется Комиссией при президенте РФ по приоритетным благополучия человека необходима здоровая окружающая среда, поэтому автор диссертационного исследования предлагает добавить приоритетный нацпроект в области ООС к имеющимся 4-м ПНП с целью решения основных проблем социо-эколого-экономического характера. Улучшение качества окружающей среды способствует оздоровлению населения, восстанавливает качество сельхозяйственных угодий, способствует развитию экологической культуры населения, в целом улучшает качество Заседание Совета Безопасности от 13.11.2008, г. Екатеринбург среды обитания. Таким образом, реализация ПНП «Экология» будет иметь нацпроектах. Синергетический эффект также можно проследить при восстановление лесов способствует очистке атмосферного воздуха и источников водоснабжения, увеличивает биологическое разнообразие.

С позиций экономической эффективности, т.е. в плане зависимости результата от затрат, решение проблем окружающей среды позволяет многократно снизить издержки на решение многих природоохранных проблем. Например, использование ассимиляционного потенциала водноболотных угодий и лесов может быть почти в 22 раза более эффективным, чем инвестиции в водоочистные сооружения1.

В научных кругах тематика национальных проектов недостаточно изучена, поскольку ПНП существуют только с 2005 года. Политические, ресурсные и управленческие аспекты реализации ПНП «Образование» были исследованы в работе Малявиной А.Б.2 В плане изучения методических подходов к разработке программы реализации нацпроектов интересен опыт Светлорусовой Т.Н.3. Строганов К.М.4 проанализировал ход выполнения нацпроектов в первые 2 года их существования, предложил критериальные подходы и индикаторы реализации нацпроектов.

Во второй главе рассмотрены исторические предпосылки создания Доклад ЮНЕП – Мертвая планета: живая планета. 04.06.2010.

Малявина А.Б. Государственное управление приоритетными национальными проектами (на примере проекта «Образование»): дис. канд. полит. наук. - Ростов-на Дону, 2007.

Светлорусова Т.Н. Методические подходы к разработке приоритетного национального проекта «Развитие АПК» (на примере Новгородской области): дис.

канд. экон. наук. – Великий Новгород, 2007.

Строганов К.М. Управление процессом реализации национальных проектов: дис.

канд. экон. наук. – М., 2007.

национальных проектов, проводится анализ механизмов реализации ПНП, выявляются их достижения и недостатки.

Анализ зарубежного опыта реализации национальных проектов показывает, что подобные программы уже имели место в США, Китае, Германии, Великобритании, Франции, Испании, Швеции, Финляндии, Израиле, Канаде, Аргентине, Болгарии, Японии, Казахстане. Наиболее показателен для России опыт США в области образования, опыт Китая в области обеспечения жильем, опыт ЕС в области сельского хозяйства, опыт Германии в области здравоохранения и обеспечения жильем.

Наиболее перспективным видятся ПНП как системы эффективного взаимодействия власти, бизнеса и общества. Выдвижение и реализация ПНП весьма полезны также с точки зрения создания нового механизма управления и воздействия на смежные (экономические и социальные) области и отрасли.

В работе обосновываются основные факторы обеспечения реализации приоритетных национальных проектов:

- политическая воля, - нормативно-правовое обеспечение, - структурно-функциональная организация, - ресурсное обеспечение, - антикоррупционная «оболочка», - государственно-общественный контроль.

Учитывая масштабы и значимость ПНП без политической воли на самом высоком уровне, реализация таких проектов невозможна. Благодаря политической воле можно организовать результативные связи между организаторами ПНП. Реализация ПНП – это междисциплинарная и межотраслевая задача, в решении которой политическая составляющая непременно присутствует в каждом проектном мероприятии.

Первоосновой всех приоритетных национальных проектов является их законодательная основа. В формировании правовой составляющей, наряду с конституциональными органами, осуществляющими законотворчество, большую роль играет и координирующий орган – Совет (с 2010 года Комиссия) при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике.

К законодательным основами обеспечения реализации ПНП относятся: международные правовые акты, Конституция РФ, Федеральные законы и законы субъектов РФ, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, Приказы Министерств, ведомств и другие нормативноправовые акты федеральных органов власти, а также властей субъектов РФ. Применительно к ПНП «Экология» следует упомянуть следующие правовые акты: Концепция устойчивого развития, Стратегия 2020, Экологическая доктрина, «Основы государственной политики в области экологического развития РФ на период до 2030 года», ФЗ «Об охране окружающей среды» и др.

Отсутствие разработки четкого механизма реализации национальных проектов, критериев эффективности реализации, измеримых объективных показателей достижения поставленных целей, привязки к соответствующим федеральным программам, «догоняющий» характер нормативно-правовой базы, наличие многочисленных нарушений и неточностей при проведении конкурсных процедур существенно осложняют деятельность органов государственного финансового контроля.

Учитывая масштабы и цели ПНП привычного контроля над целевым расходованием государственных средств недостаточно. Государственным финансовым контролерам целесообразно брать на вооружение принципы и методы аудита эффективности использования бюджетных средств. В экономичности, результативности и продуктивности использования государственных ресурсов. При этом под экономичностью понимается абсолютная или относительная экономия финансовых средств, исходя из количественных и качественных показателей их использования; под результативностью – степень достижения запланированных результатов и конечный социально-экономический эффект, полученный от использования бюджетных средств; под продуктивностью – степень соотношения между полученными результатами и использованными на их достижение финансовыми, материальными и трудовыми ресурсами.1 Иными словами, органам государственного финансового контроля следует рассматривать различные сценарии реализации каждого нацпроекта с учетом влияния большого количества факторов с целью выявления наиболее эффективного варианта. Целесообразнее данную функцию возложить на должностных лиц, ответственных за реализацию того или иного направления каждого нацпроекта, на местах. Тогда аудиторам Счетной палаты придется проверять лишь обоснованность выбора того или иного варианта деятельности. В данном случае возможна всесторонняя и всеохватывающая проверка реализации национальных проектов.

целесообразно сформировать в структуре органов государственного Смородинов В.В. Формирование системы аудита эффективности использования бюджетных средств.

Автореферат на соискание ученой степени к.э.н. 2005.

финансового контроля специализированные комитеты и комиссии, деятельность которых будет направлена на контроль над реализацией именно национальных проектов. Необходимо также предусмотреть формы взаимодействия органов государственного финансового контроля как между собой, так и с другими органами государственной власти с целью четкой координации их деятельности по контролю за реализацией национальных проектов.

В третьей главе предлагается модель механизма реализации ПНП «Экология», включающая его паспорт, рассматриваются вопросы мониторинга эффективности реализации национального экологического проекта.

В 90-х годах был разработан и осуществлялся целый ряд федеральных и региональных целевых программ, направленных на оздоровление экологической обстановки, обеспечение экономики страны природными ресурсами, их охрану и воспроизводство. Однако реализация этих программ была затруднена в основном из-за недостатка финансовых ресурсов. Необходимо создать эффективный институт государственного регулирования, имеющий мощные властные полномочия для реализации национальных проектов, а также обеспечить контроль со стороны общества, дабы избежать коррупции и обеспечить прозрачность процесса.

Для успешной реализации ПНП «Экология» необходимо представить его структуру от момента его создания до итогов его реализации. Форма представления целевых программ, разрабатываемых Правительством РФ, довольно проста и понятна, представляется в виде таблицы, называемой обычно паспортом программы. Преимущество данной формы заключается в том, что она понятна исполнителям будущей программы, независимо от направления сути изложенных целей и задач, будь то оборона, здравоохранение или сельское хозяйство. Чтобы обозначить основные пункты национального проекта и придать ему свойства целевой программы автор предлагает использовать эту же форма для представления ПНП «Экология». Необходимо также четко представлять управляющую систему, на основе которой будет реализовываться ПНП, построить принципиальную схему управления, где будет прослеживаться цепочка исполнителей проекта.

В работе предлагается вербальная модель ПНП «Экология» в той форме представления, в которой обычно публикуются государственные программы Правительства РФ. Упрощенный вариант паспорта ПНП «Экология» представлен в таблице 1.

Государствен- Президент РФ и Комиссия при Президенте РФ по реализации ный заказчик и приоритетных национальных проектов и демографической политике.

координатор ПНП Ответственные Правительство РФ, Министерство природных ресурсов и экологии, исполнители и Министерство регионального развития, Министерство образования и соисполнители науки (в роли экологического просвещения), Росприроднадзор, ПНП Росгидромет, Ростехнадзор, Росводресурсы, Росрыболовство, Роснедра, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ (в роли нормативно-правового обеспечения), и др.

Цель ПНП повышение уровня экологической безопасности граждан России, сохранение и восстановление экосистем биосферы Задачи ПНП - стабилизация экологической обстановки в стране и ее улучшение в регионах с наиболее высоким уровнем загрязнения ОС, - предотвращение деградации и сохранение природных комплексов;

- развитие сети особо охраняемых природных территорий и территорий с уникальными природными ресурсами и условиями, - формирование системы комплексного мониторинга состояния - повышение экологической эффективности экономики;

- модернизация нормативно-правового обеспечения в области ООС;

- обеспечение населения чистой питьевой водой, Перечень - снижение до допустимого уровня антропогенного воздействия в мероприятий «горячих точках», очистка загрязненных территорий в этих районах и восстановление естественных экосистем, - постепенный переход на экологически чистые технологии на территориях, подвергшихся деградации, - создание экомониторинговой сети на основе геоинформационных технологий, обеспечение ее всеобщей доступности для населения, - рационализация вырубки леса и создание современных деревообрабатывающих предприятий в регионах основной добычи леса, развитие системы лесопосадок на территориях вырубки, - строительство мусороперерабатывающих и/или мусоросжигающих заводов на территориях вблизи переполненных отходами полигонах, - поэтапное ужесточение законодательства в области охраны окружающей среды и параллельное развитие налоговых льгот для экологически безопасные производства, - модернизация систем подачи водоснабжения, внедрение вторичного использования воды в технических целях, и др.

- внесение изменений в действующее законодательство (например, для развития экологического туризма предлагается снижение налоговой нагрузки для предприятий, организующих экотуризм) - внедрение обязательного экологического образования, в первую Перечень - охрана озера Байкал, подпрограмм - научное исследование Арктики.

Сроки и этапы Среднесрочная или долгосрочная (5 лет или 8 лет).

реализации Этапы соответствуют 1 году реализации.

ПНП Объемы около 300-500 млрд. рублей. (Цифра примерная, взята из финанси- предыдущих целевых программ в области ООС) рования Ожидаемые В качественном отношении ожидается:

результаты - улучшение качества окружающей среды в местах обитания реализации человека, ПНП - повышение эффективности государственного и общественного - внедрение экологически эффективных инновационных технологий, - поддержка формирования экономики устойчивого развития, - адаптации и внедрение международного опыта в области ООС, - обеспечение государства, населения, научных и общественных организаций достоверной информацией об окружающей среде, - сохранение и восстановление популяций исчезающих видов - повышение экологической культуры и просвещенности населения.

В количественном отношении ожидается:

- уменьшение смертности в стране из-за вредного воздействия - увеличение средней продолжительности жизни на 2 года, - сокращение количества городов с высоким и очень высоким уровнем загрязнения атмосферного воздуха в 2,7 раза, неблагоприятных экологических условиях (в т.ч в кризисных в экологическом отношении регионах) с 36,1 млн. до 25 млн. человек.

- снижение количества захороняемых отходов на 50%.

Социо- - увеличение средней продолжительности предстоящей жизни, эколого- - сохранение и увеличение площади естественных экосистем, экономи- - улучшение качества воды в водных объектах, ческая и - улучшение качества атмосферного воздуха, демогра- - сохранение биоразнообразия, фическая - увеличение объема возобновляемых природных ресурсов, эффективность - создание новых рабочих мест, от реализации - снижение расходов на восстановление и очистку воздуха и воды за ПНП: счет естественной природной очистки, - повышение уровня экологической просвещенности населения, - улучшение условий проживания населения, - снижение риска заболеваний, обусловленных загрязнением - снижение затрат на медицинское лечение заболеваний, обусловленных загрязнением окружающей среды за счет очищения Целевые - снижение числа заболеваний, обусловленных загрязнением индикаторы и окружающей среды, показатели - увеличение естественного прироста населения, проекта - количественные и качественные показатели состояния природных - численность населения, проживающего в неблагоприятных - объем образованных и переработанных отходов, - доля площади Российской Федерации, занятая особо охраняемыми природными территориями всех уровней;

- количественные показатели разнообразия видов флоры и фауны, В ПНП «Экология» использованы подпрограммы из предыдущих целевых программ в области природопользования и охраны окружающей среды. Примерные количественные показатели, представленные автором в задачах ПНП «Экология» и ожидаемых результатах, взяты исходя из опыта проведения подобных программ в России и за рубежом.

Пользуясь методом программно-целевого планирования, автор диссертационного исследования рассмотрел структурно-функциональную организацию федеральных целевых программ и применил ее в построении структуры национального проекта. Проанализировав структуры государственных программ в России и за рубежом, используя также кибернетическую модель «основного цикла управления», автор предлагает следующую принципиальную схему (рис. 1.) при создании ПНП «Экология». Непрерывными стрелками указаны связи в существующей системе государственного управления национальными проектами, а пунктирными – новые внедренные автором связи, необходимые для успешной реализации нацпроекта. Представленная автором схема отвечает общей схеме реализации национальных проектов, акцентируя при этом контролирующую роль Президента РФ и Комиссии при Президенте по национальным проектам. Общественная палата, общественные и научные организации, средства массовой информации должны иметь доступ ко всем стадиям реализации данной схемы, иметь право рекомендательного голоса в совещаниях по реализации национального проекта.

На государственном телеканале должна появиться соответствующая передача, совершенно необходим специализированный сайт в Интернете.

В профильных структурах исполнительной власти нужно создать матрицу персональной ответственности и систему отчетности по конкретным показателям результативности и эффективности реализации ПНП.

Президент РФ и Комиссия при Президенте по национальным представителей Рис 1. Схема управления реализацией ПНП «Экология».

Данная схема делает процесс реализации более открытым, что в свою очередь позволит снизить действие коррупциогенных факторов. Всю систему государственного управления нельзя «обернуть» в антикоррупционную оболочку, а конкретный ПНП – можно.

Механизм реализации Проекта предусматривает использование рычагов государственной экономической, финансовой и бюджетной политики в области природопользования и охраны окружающей среды с учетом интересов хозяйствующих субъектов, муниципальных образований и субъектов Российской Федерации. Организация реализации Проекта возлагается на Комиссию при Президенте РФ по национальным проектам и демографической политике. Мероприятия и проекты, реализуемые в рамках Проекта, подлежат обязательной экологической экспертизе в соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе».

Отбор инвестиционных проектов осуществляется государственными заказчиками по согласованию с Министерством экономического развития Российской Федерации. Отбор исполнителей программных мероприятий, реализуемых за счет бюджетных ассигнований, осуществляется на конкурсной основе.

Реализация программных мероприятий осуществляется на основе государственных контрактов (договоров), заключаемых государственными заказчиками с подрядчиками. Для получения средств из федерального бюджета на научно-исследовательские работы и реализацию инвестиционных проектов государственные заказчики ежегодно разрабатывают и представляют в установленном порядке бюджетные заявки в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Программные мероприятия, осуществляемые за счет прочих текущих расходов, финансируются государственными заказчиками из средств федерального бюджета, ежегодно выделяемых им на текущие расходы по основной деятельности. Отбор исполнителей работ производится на конкурсной основе. Участие субъектов Российской Федерации в реализации и финансировании мероприятий Программы определяется соглашениями между государственными заказчиками и органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Для привлечения внебюджетных источников финансирования предусматривается:

финансировании программных мероприятий, осуществляемых за счет бюджетов различных уровней;

- использование соглашений о разделе продукции при разведке и освоении месторождений полезных ископаемых (эта мера направлена также и на привлечение иностранных инвестиций);

- более широкое развитие арендных отношений при освоении природных ресурсов;

- преимущественное использование аукционов при выдаче лицензий на природопользование;

- введение систем регулирования природоохранной деятельности на основе механизмов экологического страхования, аудита, сертификации.

Для мониторинга эффективности реализации приоритетного нацпроекта как целевой программы, в том числе и ПНП «Экология», предлагается методика оценки эффективности реализации нацпроектов.

Методика основана на многокритериальной оценке базовых характеристик проекта. Для оценки эффективности реализации проектов использованы следующие критерии с их примерными удельными весами на общую эффективность реализации ПНП:

I. «Цели и перечень мероприятий проекта» - A1= 0,1;

2. «Организационно-управленческая структура» - A2= 0,4;

3. «Результаты проекта» - A3=0,3;

4. «Эффективность проекта» - A4= 0,2.

Сумма весов A=1.

В каждом из 4-х критериев есть подкритерии. Каждый подкритерий связан с вопросом по профилю критерия. Например, достигнуты ли намеченные количественные показатели по результатам проекта.

Положительные ответы Px делятся на общее количество подкритериев Bx в критерии, образуя долю в критерии Kx. Далее определяется изменение в весе критерия Cx в процентном соотношении, и таким образом, определяем эффективность базовых характеристик проекта по конкретному критерию, что позволит определить «слабое звено» в системе управления:

Общая сумма измененных в весе критериев в процентном отношении отобразит эффективность проекта в целом:

Результаты анализа эффективности целевых программ Эффективные Умеренно эффективные Неэффективные Результаты анализа опубликованных данных по эффективности реализации завершенных целевых программ федерального уровня в США и России в значениях лингвистической переменной представлены в таблице 2. Следует отметить, что границы между выделенными интервалами эффективности довольно размыты.

Автор предлагает следующую примерную сводную таблицу (табл.3) оценки эффективности реализации ПНП в словесных градациях качества в соответствии с предложенной методикой оценки эффективности реализации ПНП.

Оценка эффективности проектов в словесных градациях качества Процентное значение итогов Качественная характеристика